对边境地区突破民生发展瓶颈的思考——基于社会治理的视角

付蓓

（广西科技大学马克思主义学院，广西柳州545006）

对边境地区突破民生发展瓶颈的思考
——基于社会治理的视角

付蓓

（广西科技大学马克思主义学院，广西柳州545006）

当前我国民生事业总体发展顺利，但边境地区却是我国民生事业最薄弱之地。边境地区要实现民生跨越发展，不能就民生谈民生，必须从社会治理视角对边境地区民生发展瓶颈问题进行剖析，把社会稳定、立足本地经济发展和精准扶贫工作三方面有机统一起来，才能有效地对边境地区实际状况进行科学把握、正确研判、妥善应对，进而酝酿和谋划符合边境地区实际的民生发展模式，进而为边疆各族人民谋福祉。

边境地区；民生发展；社会治理

我国边境地区线长地广，它不仅是祖国的门户和屏障，也是少数民族主要聚集地，是边民非常重要的生活区域。民生发展是指关乎人民基本生存、生活的发展，包括民众的物质方面基本生活需求的满足、精神方面的尊严和关怀。边境地区的民生发展不仅关系到当地群众能否安居乐业，而且直接对外反映我国的民族政策，关系祖国统一和边疆稳定，关系全国民生发展的大局。边境地区要实现民生跨越发展，必须从社会治理视角对边境地区民生发展瓶颈问题进行剖析，把社会稳定、立足本地经济发展和精准扶贫工作三方面有机统一起来，才能有效地对边境地区实际状况进行科学把握、正确研判、妥善应对，进而酝酿和谋划符合边境地区实际的民生发展模式，进而为边疆各族人民谋福祉。

一、边境地区民生发展五大瓶颈难题

（一）政治建设有待加强

建国六十多年来，边境地区政治建设有了翻天覆地的巨变，但与内地特别是发达地区相比，其政治发育程度还不成熟，且在短时间内难以彻底改观。边境地区复杂的地缘环境、不同的社会发展程度、多元的民族文化因素，使边境地区形成了多样性的政治关系，民族性和边疆性是其政治特色。

首先，边境地区存在着多重复杂的民族关系，在汉族、少数民族、自治民族和非自治民族群体之间，存在着需要多重协调的关系。由于历史上的原因，宗教在边境地区得到众多民众广泛接受与信奉，甚至在边境某些跨境区域是全民信教。而且群众信奉的宗教教派又纷杂不统一，各民族文化和多种多样的宗教教义相互碰撞融合，形成边境地区群众独特的信念力量和价值观。这样，盘根错节的民族关系与宗教纠缠在一起，宗教的烙印在民族交往活动中特别醒目。此外，境外势力还时不时影响着边境地区的政治关系走向，已有的微小矛盾非常容易点燃扩大为地区冲突，从而使边境局势变得极为紧张复杂，严重伤害各民族感情和破坏国家的稳定与统一。

其次，党中央为了加强民族地区的政治建设，建立了民族区域自治制度，赋予少数民族自我管理本民族事物的自治权。从实际考察情况看，该制度在具体运作层面存在许多有待完善的地方。比如，边境的一些自治县（州）地方政府不能灵活运用自治管理权促进当地经济社会发展，在政策运用方面甚至远远不及东部沿海地区灵活。当东部尤其是沿海发达地区政府利用开放政策进行大刀阔斧改革时，许多西部地方政府却还在原地踏步观望、举棋不定，致使边境地区发展良机错失，在此过程中逐渐拉大了他们与发达地区的差距。与此同时，在世界多元化和经济全球化日益发展的新时期，各民族被广泛地卷入到现代化进程中，少数民族对本民族的利益日益关注，从而在利益追求过程中不断产生一系列的摩擦、矛盾和冲突。特别是由于世界民族主义浪朝的影响，国外敌对势力的渗入，国内民族分裂主义的破坏活动，近年来我国边境地区在政治认同上已出现了一些新的问题，这是边境地区社会稳定不可忽视的问题。新中国建立后，国家陆续在边境地区建设了一批水电站、矿产企业和农场林场，这些企业对当地的经济社会发展起到了巨大的带动和促进作用；但由于国家没有妥善解决资源开发与当地少数民族群众经济利益公平分配问题，以至于引发民众拦路、聚众上访、阻挠工程施工和冲击政府部门等恶劣事件发生。诸如此类的矛盾和纠纷如果得不到及时解决，将会影响国家与地方的利益关系平衡，长此以往社会稳定、民族团结都会受到影响。为此，2014年针对少数民族地区因资源使用产生的矛盾纠纷问题，中共中央、国务院专门发文要率先在民族地区实行“资源有偿使用制度”和“生态补偿制度”。［1］

（二）经济结构调整艰难

新中国成立后，为尽快改变民族地区生产力低下的状况，中央政府采取了指令性计划、大兵团作战、重工业带动的战略，西部民族地区工业发展迎来2次调整壮大机遇。第一次调整是在20世纪50、60年代，民族地区现代工业从零起步并逐渐壮大，形成了具有民族区域特色的资源导向型工业体系；第二次调整是20世纪末促进全国区域协调发展的西部大开发，大批基建项目在西部上马。诸如“西气东输”“西电东送”等惠民项目，使西部的丰富水电资源转化为经济优势，不仅拉动了西部就业和财政收入，也改善了西部基础设施和投资环境，西部经济有了长足进步。这两次生产力布局调整，实质都是以西部资源作为提升其工业发展的资本。这种发展模式大大增强了西部地区工业经济实力，但同时也造成了整个西部地区工业脱离地方区域经济体系而单独存在的特征，这样的工业发展道路被经济学家描述为“嵌入式”的工业。这种“嵌入式”的工业化发展道路与地方经济的历史关联非常弱，尤其是它忽视了西部地区社会发育程度低、生产关系落后、文化多元等实际因素制约，工业的产业带动功能在西部无法真正实现。［2］因此，它对区域经济成长的作用并不明显，对当地居民收入水平和生活质量改善的影响也很有限。所以，困扰西部地区产业结构调整的难点，就在于如何处理这种“嵌入式”工业遗留的经济难题。

1978年我国实行改革开放，中央政府为了尽快恢复濒临崩溃的国民经济，从全盘考虑首先大力支持东部地区经济发展，给东部地区带来了许多优惠政策和优先发展的机会，而对西部特别是边境地区关注不足，这使边境地区经济水平发展缓慢。这样，市场经济在边境地区的发展举步维艰，具体表现在市场体系不健全、市场主体发育慢和市场环境差。外部资金很难被吸引流入到边境地区，甚至边境地区本身的资金也感到在本地发展后劲乏力，无奈长途辗转外流到其他地区赢利，边境民族经济的发展缺少资金支持。我国东西部地区经济发展差距过大，以至于在西部边境地区和内地沿海发达地区会产生两种相反相成的思维定式：内地沿海发达地区有可能感到帮扶西部是“负担”，“义务”沉重，认为中央政府在“抽肥补瘦”；在建国后边境地区局势一直不稳，战事不断，故国家对其建设投资力度一直不如内地，其经济生产和边民的文化生活明显落后于内地。边境地区群众有可能把贫困归咎于中央政府的不平等对待，认为政府“嫌贫爱富”，从而产生不满情绪。我国共有135多个县与14个国家接壤，边境地区陆地边境线占整个国境线的86%，有30多个民族跨国而居，如果边境地区不加快经济发展，人民生活得不到明显改善，群众这种委屈消极情绪不加控制，就会引发离心倾向。而这种情绪如果再与狭隘民族主义结合在一起，就会使问题更加严重，甚至会给国外各种敌对势力有可乘之机，易引发地区性社会风险。

（三）生态环保形势严峻

地理环境对社会发展起加速或延缓作用，是民生发展不可忽视的影响因素，政府不能仅凭自已的主观愿望去制定和推行民生政策，必须依据当地的地理环境来协调民生目标与方向。边境地区地处我国边陲，由于高原、山地、沙漠、戈壁的阻隔，信息闭塞，交通极为不便，是我国生态环境最恶劣的地区。其中西北边境地区有大面积的沙漠和碱化严重的黄土，森林植被覆盖率极低；西南边境地区水土大面积流失，石漠化严重，区域经济协调发展难以实现。恶劣的地理条件加剧了边境地区贫困化，严重危及到人民群众的基本生存，使得边境地区的民生发展比其他地区更为艰难。此外，边境地区在努力追赶现代化的进程中，也出现了一系列严重的环境污染事件，近几年环境污染与破坏事故次数整体呈上升趋势。环境恶化断绝了经济发展的后劲，加剧了群众生活的贫困化，而逐年累积的贫困又加深了新一轮的环境破坏。由此导致边境地区的民生发展处于两难境地：经济长期停留在落后状态，就无法保证民众基本的生存权。生存权都不能保证，少数民族的平等权、自治权就是空想，社会安定、民族团结就不可能实现；但如果只顾经济发展不顾生态环境，为了眼前利益破坏生态环境，到手的发展也是不可能持续的，甚至会使未来的几代人失去了生存和发展空间。现在，边境地区在这一矛盾面前，很多发展思路进退维谷，难以决策，这是边境地区进行民生发展时需要特别认真思考和解决的问题。

（四）思想文化发展滞后

影响边境地区民生发展的思想文化因素，主要是指政府在制定和实施民生发展过程中，可能面对的总的思想和文化状况。

首先，传统文化与现代文化碰撞激烈。边境地区地理位置偏远，人口居住分散，经济发展滞后，各民族间有不同的语言环境、文化心理和经济结构。建国后边境地区社会文化发生了巨变，但原有社会形态遗留的影响仍不同程度存在，制约着少数民族文化的发展进步。边境地区基础教育投入严重不足，办学条件差，学校布点分散、规模小、入学率低，教育质量偏低，正常教学受民族因素制约大。［3］教育的落后直接造成少数民族社会成员文盲率大大超过汉族，人口素质低，社会发展缓慢，直到今天仍然基本保持着已延续了千百年的传统文化。与开放的市场经济、现代信息社会相适应的现代文化形态必将冲击与封闭的自然经济、传统农业社会相适应的传统文化形态。传统文化重在精神娱乐性，现代文化在加强精神娱乐性的同时也注重商业性，通过各种现代传播媒体操纵文化消费市场，融趣味性与商业性于一体。这必将对少数民族传统文化直接构成生存威胁，部分民族文化品种将因为无利可图而悄悄消失，部分民族语言和文字将失传，部分民族风俗将成为记录，部分文化物种将成为考古对象。保守与改革，保存与发展，具有矛盾的统一性，处理得好将有利于民族传统文化乃至民族整体素质的发展，处理不好也会引发民族关系的冲突，影响民族团结。

其次，边境地区信息不畅。信息不通畅是制约边境地区实施民生发展的重要社会文化因素之一，主要表现为邮电通信布点密度小，设施落后；广播电视覆盖不到偏远山寨；报刊杂志订阅量小。这种状况的存在，除了由于历史原因、地理环境、基础设施、经济发展水平、国家宏观布局等诸多原因共同作用外，还有一个常为人们所忽视的原因，即语言的差异。我国地域辽阔，各地方各民族都有不同的民族语言，而且各民族民俗文化差异很大，严重制约着各民族间的沟通交流。［4］总之，边境地区信息不灵，即意味着在激烈的市场竞争中处于劣势地位，制约边境地区经济的发展。

最后，各民族传统文化中一些与现代生产力和社会进步要求不相适应的消极落后因素，比如落后的消费观念、原始平均主义的观念、重农轻商的思想、落后的宗教生活观念、狭隘的民族主义思想等等，一直侵蚀着边民的日常生活。［5］这些观念的存在，使少数民族群众仍旧生活在传统文化的氛围中，漠视外界，思想保守，对现代文明和先进文化了解很少，阻碍与现代化进程同步。

（五）地方执政者能力有待改善

边境地区民生发展，要依靠党在边境地区的执政者酝酿制定和贯彻实施，因此执政者是边境地区民生发展能否顺利进行的重要影响因素。

首先，执政者的人员结构不适应党在边境地区民生发展的需要。边境地区的各级执政机关，掌握着谋划和实施民生发展的方法、技术和资源，是政府联系广大少数民族群众的桥梁。执政者可以积极地、创造性地执行党的民生政策，也可能由于被动地、效率低下地贯彻执行党的民生政策，导致民生政策失误甚至使一项重要的民生决策搁置起来。因此，执政人员构成状况，是影响民生发展实施效果的一大因素。另外，近年来国家公务员的招考采取“一刀切”办法，录用门槛越来越高，使少数民族进入干部队伍行列越来越难，有的地区少数民族干部已经出现了明显的断层。

其次，执政者的作风不适应党在边境地区民生发展的需要。一些民族地方和部门借口边境地区的特殊性，对中央的大政方针在执行上打折扣、讲价钱、不用力，致使一些老大难问题和敏感问题长期得不到很好的解决。在工作中容易犯“一刀切”毛病，忽视边境地区的特殊性，有时也使民生政策通过层层传达到基层以后容易发生“走样”。执政者在工作中存在着“重经济、轻服务”的倾向，地方政府直接干预市场经济活动的现象还比较多，比如政府管得过多，行政审批项目数量大，但是在群众急需的公共服务方面，政府工作作为不到位，无法提供有效服务。当前边境地区执政者运用权力、履行职能、应对环境挑战、解决面临民生问题的能力，还不完全适应复杂民生发展的需要。

二、对边境地区突破民生发展瓶颈的思考

（一）社会稳定是民生改善的前提条件

民生改善也有利于促进社会稳定，社会稳定和民生改善两者相铺相成，相互促进。2014年习近平总书记就如何保障群众正常利益诉求特别做了批示，指出处理好“维稳”和“维权”之间关系是关键，需要全社会一起共同维护社会稳定。

边境地区社会治理要重视突破民生发展瓶颈，离不开国内和平稳定的社会环境。建国六十多年以来边境地区政治建设有了翻天覆地的巨变，但边境地区民族关系复杂，所以要理直气壮地宣传党的民族政策，并对民族政策执行情况展开经常性的检查，对违反民族政策、破坏民族团结的行径进行制止和处罚，共同形成和维护民族团结光荣的社会氛围。在协调民族关系方面，特别要注意发挥民族宗教界代表人士的特殊作用，由于他们在少数民族群众中有较高的威望，而能成为政府与群众之间沟通的桥梁和纽带。我们要大力宣传民族宗教代表人士的工作，提高他们维护民族团结的荣誉感和自豪感，以树立正确的社会舆论导向，影响和带动其他人。此外边境地区政治关系还容易受到境外政治势力影响，从而使矛盾和冲突也更容易发生，边境政治形势更为复杂。稳定的法律制度是边境地区社会稳定的基石。民族区域自治制度是经过长期实践证明的，符合我国国情和少数民族群众利益的制度。坚持和完善这一制度，有利于党和国家的各项民族政策在基层得到有效的贯彻执行，进一步提高边境地区人民群众的民主意识和参与意识，快速发展经济，缩短与其他地区的差距。

（二）立足本地经济发展是关键

任何执政党都不可能仅靠空喊口号来赢得民心拥护，即使一时能够拥有，也不会长久。本地经济实力是支撑和解决边境地区民生难题的关键。在此问题上，要一门心思抓经济工作，同时也要注意促进社会各方面的协调发展。边境地区经济发展缓慢的症结是缺乏一种内在冲动激励机制，这只有通过培育民族自身活力和自我发展能力来解决这个问题。建立边境地区自我发展的内在机制是一种参与式发展、内源式发展之路，它是由国家、发达地区提供必要物质技术支持，逐步帮助边境地区具有自我“造血”能力的发展机制。为此，2000年国家在实施西部大开发战略的同时，在边境地区开展兴边富民行动，加大对边境地区的投入与帮扶力度，增强边境自我发展能力。这是党的一项惠民政策，也是保证边境地区社会发展的外在重要条件。但边境地区要彻底改变落后面貌，归根结蒂要靠边境地区人民自强不息奋斗，靠充分发挥自身优势、不断增强自我发展能力，这是保证其加快发展的内在因素。只有把国家支持和边境地区人民的自我努力结合起来，才能够根本实现边境地区经济快速发展。“十二五”期间，各边境地区政府因地制宜制定和实施各地区经济政策，经济总量较快增长，产业结构日趋优化，实现了经济的跨越式发展。

（三）以精准扶贫工作为突破口

民生是一个动态发展中的概念，民生问题也随着时代发展而不断变化更新。现阶段边境地区的民生问题已不是建国初期只是追求满足于吃饱穿暖这样生存型的民生水平，而主要集中在扶贫、教育、就业、医疗、保障、住房等发展型民生问题方面。边境地区各级党委和政府要建立高效有力的领导机制，及时了解分析本地区民生建设状况，政府需要不断调整应对策略，认真研究解决重大问题和突出问题，把工作重心统一到精准扶贫工作这一重大任务之上。

边境地区突破民生发展瓶颈离不开政府发挥主导作用。有些民生困难的解决需要花较多的钱，限于国家财力，一时解决不了这种情况，经过解释，群众是会理解的。有很多困难的解决并不需要花多少钱，关键是领导重视、政府介入。对不同类型贫困人口实现脱贫提出有效解决路径，首先明确扶什么？通过扶持生产、转移就业、移民搬迁、生态补偿、教育扶智、医疗救助、低保兜底、边贸政策等8个方面实现脱贫解困。资金、项目要围绕这些内容精准安排，精准帮扶。怎么扶？制订脱贫计划，明确目标任务，把握时间节点，根据贫困程度选派力量结对帮扶。根据所缺、所需有计划地进行分类扶持，解决边境贫困村脱贫问题。对贫困户，则根据致贫原因、贫困类型等，采取“一户一策一干部”精准扶持，助农增收，实现精准脱贫。

开展边境地区脱贫攻坚，主要解决“路、水、电、地、房、校、室、场”几大问题。“路”，即全部实现通行政村硬化路。屯级路是新一轮精准扶贫攻坚战修路的重点，要求20户以上自然屯能够做到全部通路。“水”，水是人类赖以生存的最重要条件，解决饮水问题仍然是新一轮扶贫攻坚的重要任务，要求贫困村必须全部解决饮水安全问题。“电”，通过多年的努力，目前通电任务已相对较轻。对于个别还没通电的贫困村屯，要分析为什么不通的原因，研究能不能拉通，找到怎样才能通电的办法。人少、线路长、成本很高、又不具备生存条件的地方，是否考虑整体移民搬迁，有的是否通过光伏扶贫，用太阳能解决用电问题。在深入调查以后才能决定采用何种办法解决问题。“地”，就是通过对土地重新进行总体规划，整治变更原有的土地权属关系，使有效利用耕地面积增加，土地产出率大幅度增加的活动，这是一项惠民工程。“房”，房子是贫困农户最关心的问题，一般来说，谁家最贫困，最直观就是看房子好不好。在开展精准识别中，要逐屯逐户地看，之后排出哪几户是最破烂的，进行比较排队，从最破烂的房子优先安排。现在还住破房危房，一般都严重缺乏自筹自建能力，老、弱、病、残情况突出，是最难啃的硬骨头。要求全部解决贫困户无房或危房问题，必须用超常规的办法帮扶，即：优先政策资助，动员各方帮扶，组织邻里支持。“校”，2014年，广西边境地区九年义务教育巩固率90.1%、高中阶段毛入学率80%，分别比全国平均水平低2.3和4.3个百分点。边境中小学校住宿“大通铺”人数居多。结合边境贫困村实际，可从几方面入手：解决寄宿问题，建好清洁食堂，引进电教设施，改善学生营养，美化校园环境。解决路子可以通过教育部门、行业部门、帮扶单位、社会团体、民营企业等多方面争取支持。“室”，即修建标准化卫生室、配备乡村全科医生。

此外，对于边境贫困村无公共卫生厕所、无生产生活垃圾集中堆放点等问题，要结合“美丽乡村”建设，统筹考虑，全面推进。“场”，主要是结合边境群众文化需求，加大边境地区的文体活动场地建设力度，鼓励边民自办文化大院（室）、图书馆等，丰富群众精神世界。“网”，解决边境自然村屯未通宽带网络的问题，目标是达到片区村互联网覆盖率100%，每个村至少有1名信息员。要求协调各方争取开通，全面覆盖，利用网络电商扶贫，精确掌握边境帮扶贫困村有多少屯通了宽带网，覆盖了多少户，有多少个屯没通宽带网。

［1］《人民日报》2014年01月29日07版。

［2］张磊.中国扶贫开发政策演变［M］.北京：中国财政经济出版社，2007：8-25.

［3］姚慧琴，任宗哲.西部蓝皮书：中国西部经济发展报告（2010）［M］.北京：社会科学文献出版社，2010：209-214.

［4］王尚银.论民族特点对商品经济发展的影响［J］.贵州民族学院学报.1995（3）：25-27.

［5］杨士杰.云南山地民族生活方式的传承和选择［M］.昆明：云南人民出版社，1999：170.

Thoughts about Breaking through the Bottleneck in the Development of People's Livelihood in the Border Areas——Based on the perspective of social governance

Fu Bei
（School of Marxism，Guangxi University of Science and Technology，Liuzhou，Guangxi 545006，China）

People's livelihood as a whole has been developing smoothly in our country but it is the weakest in the border areas.They must analyzes the problems in the development of people's livelihood from the perspective of social governance，combine social stability，local economic development with targeted poverty alleviation，in order to plan the development mode of people's livelihood adapting to the border areas and work for the well-being of the people of all ethnic groups.

border areas；the development of people's livelihood；social governance

D668

A

1001-7070（2016）03-0026-05

（责任编辑：韦国友）

2016-04-05

2014年教育部人文社会科学研究专项任务项目“中国特色社会主义视域中的边境民族地区民生问题及改善研究”（项目编号：14JD710016）阶段性成果；2014年度广西高校科研项目（项目编号：LX2014203）阶段性成果。

付蓓（1968-），女（满族），黑龙江哈尔滨市人，广西科技大学马克思主义学院法学博士、副教授，研究方向为马克思主义中国化。