我国电力行业垄断行为的法律规制

侯　莎

(厦门大学 嘉庚学院，福建 漳州 363105)



我国电力行业垄断行为的法律规制

侯莎

(厦门大学 嘉庚学院，福建 漳州 363105)

[摘要]电力属于我国国民经济的基础产业，在社会生活中占据重要地位，电力行业的改革发展备受关注。在对整个电力行业发展概况梳理后发现，目前我国电力行业存在发电环节垄断协议、售电环节垄断电价、滥用市场支配地位以及行政垄断等垄断行为，对竞争秩序造成了严重危害。因此，应从完善电力相关法律法规、发电领域建立健全市场准入机制、售电领域构建有效的竞争性电价规则以及完善电力行业监管体系等方面对其垄断行为进行规制。

[关键词]电力行业；垄断行为；反垄断法；法律规制

2015年3月15日，中共中央、国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，提出了要在新形势下推动电力产业结构升级和转化，通过深化改革的方式促进整个电力行业快速发展。这是自2002年国务院批准并实施《电力体制改革方案》后，国家在新时期对电力行业深化改革必要性及竞争秩序构建重要性的进一步明确。从我国电力行业改革、发展的实际情况来看，要实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”的目标要求，就需要进一步打破垄断、引入竞争，构建新的竞争秩序。我国电力行业与其他公用企业一样，要想打破垄断，最重要的路径是对电力行业存在的垄断行为进行法律规制。

一、我国电力行业改革发展概述

电力行业不仅是我国国民经济的基础行业，而且其规模位居世界第二，所以它的改革备受各方关注。我国电力产业自1985年在发电市场开始引入新的投资者而结束了发电市场独家经营的局面后，逐步开始进行市场化改革。1998年，厂网分离的试点在华北和东北六省展开，经过两年试点改革，各省取得了不同的效果。2002年4月12日国务院公布《电力体制改革方案》，提出了我国新一轮电力体制改革的总方针，即在政府监管下推动电力政企分开，打破电力行业的垄断局面，逐步有条件地引入竞争机制，通过降低成本、优化资源配置等方式构建我国电力市场竞争格局。然而，十几年的实践证明，除了基本实现“厂网分开”之外，其他方面都没有明显的改善，甚至还出现了整个电力行业陷入由电网企业独买独卖的境地，电力产业甚至逐渐形成了一种更高意义上的垄断形式。

从竞争程度来看，中国电力行业目前处于明显的竞争不足状态。现实经验表明，自然垄断行业的产生和发展主要受到工业化发展需求的影响。由于大规模地使用现代化、机械化和自动化技术来解决物质生产的需要，社会各个行业对于电力、自来水、运输以及信息服务的依赖程度不断提高；与此同时，人民生活水平有了显著的提高，电、水、气、通信和旅游的消费量急剧增加，对于基础设施或者自然垄断行业的需求数量也在不断增加。因此，按照经济学的观点，当一个国家处于工业化的初期和中期时，对于基础设施产业和自然垄断行业产品的需求数量开始增加并在工业化中期达到顶点，在工业化的后期，由于社会经济开始向服务型和知识型转变，对基础设施产业或者自然垄断行业的需求开始下降[1]。目前，中国的经济发展正处于工业化的中期，特别是加工制造业的持续增长对于以电力为代表的自然垄断行业需求急剧增长；同时，城市居民对自然垄断行业产品的需求数量也在持续增加。近年来，中国一再出现的电荒问题就是一个证明。因此，在竞争不足的情况下，在电力行业引入竞争就显得十分必要。

二、我国电力行业垄断现状及危害

(一)发电环节的垄断协议行为及其危害

垄断协议，一般又称为卡特尔或者限制竞争协议，是指参与市场经营的主体共谋限制市场竞争的行为。它主要分为横向垄断协议和纵向垄断协议两种类型，前者是指处于同一生产或者销售阶段的经营者相互之间共谋减少或遏制竞争的行为；后者是指上下游市场主体之间限制竞争的行为[2]。具体到发电环节，主要存在五大发电集团的价格同盟和其他关联的发电企业之间的限制竞争协议行为。其中，五大发电集团的价格同盟属于典型的横向垄断性协议中的联合抵制交易协议，比如在长期存在不合理的“市场煤、计划电”体制下，发电集团事先就价格达成共识，共同对抗煤炭企业。而关联发电企业的限制竞争协议则属于典型的纵向垄断协议，如电网企业与其控股的发电公司之间存在的关联交易等。

(二)售电环节的垄断电价行为及其危害

在售电环节，供电企业从输、配电企业那里批发购入电能，然后再出售给用户。电作为一种商品，经营者应当有权利通过价格、服务进行竞争，购买者有权利根据自己的需求自由选择电能，但在实践中除了部分地区存在大用户直接从发电企业购电的试点外，其它地区基本不存在电价竞争情况。

目前中国电力价格主要包括上网电价、输配电电价和销售电价。上网电价又包括容量电价、电量电价。其中，电量电价既可实行集中竞价与双边交易的方式，又可实行全部电量集中竞价的方式竞争而形成。除此之外，容量电价、输配电价、销售电价目前几乎都是采取政府管制的做法，这一电价机制已凸显弊端，特别是对于销售电价而言，它在本质上就是一种垄断价格，政府强制性制定价格，电网企业缺乏降低成本的积极性，用户的真实需求得不到体现，这一做法与2003年国务院颁布实施的《电价改革方案》构想相去甚远，落后的电价形成机制仍在延续。

(三)电力企业滥用市场支配地位的行为及其危害

滥用市场支配地位是指经营者为了维持或者增强其市场支配地位，利用取得的市场优势地位实施的限制竞争的行为[3]。我国《反垄断法》并不禁止企业获取市场支配地位，而是明确反对具有市场优势的企业通过损害其他企业或个人合法权益的方式滥用其市场支配地位。

电力行业经营者滥用市场支配地位主要表现为两种类型。一种是利用其市场优势违反互联互通义务。互联互通义务具体表现在占主导性的基础电网经营者应承担与其他非主导性网络经营者之间的相互连通义务。如，2002年我国电力行业改革时，原国家电力公司被拆分成两大电网公司和五大发电集团。而蒙西电网成为这个体系之外唯一的一家省级电网，但多年来蒙西电网一直无法与国家电网并网，存在严重的“窝电”现象[4]。另一种是滥用其因基础网络的自然垄断属性而产生的市场支配地位。主要表现在：滥收费用、价格歧视、拒绝交易和搭售等行为。比如，电力部门通过表外多计电量、随意加大变压器和线路损失等手段，额外增加用户电费；电力公司在安装电路的时候，要求消费者必须使用其指定的某一个品牌电表的行为；甚至在实践中出现一些电力公司没有合法或者正当的理由拒绝给用电单位供电的现象。

(四)电力行业长期存在的行政垄断行为及其危害

根据我国《反垄断法》的规定，行政垄断的概念应归纳为：拥有行政权的组织滥用行政权力，从而排除、限制市场竞争的行为。其中，地区垄断是我国当前分布最广、危害最严重的一种行政垄断。拥有行政权的组织实施地区垄断的目的是为了保护本地区经营者的利益，它维护了狭隘的地区利益，在短期内可能有利于地方经济的发展，但从长期看，缺乏竞争的地方经济难以得到很好发展。由于我国电力产业政企分开改革不够彻底，行业内的行政垄断主要表现为政府及其所属部门为了确保税源，以各种理由滥用行政权力，限制本地区的电能流向外地或者外地区的电能进入本地。比如东北电网原为中国各电网中最有跨省优化资源配置优势的区域，却被拆分为三个电网，导致跨省流动停止；广东电网以各种理由拒绝广西、云南、贵州的廉价电力。这些地方保护主义行为已经严重阻碍了电力资源的流动和优化配置[5]。

三、我国电力行业垄断行为法律规制的完善路径分析

(一)完善电力产业相关法律法规

1.确立《反垄断法》规制电力垄断行为的核心地位

《反垄断法》作为规制市场经济中最重要的法律，被称为“经济宪法”，它的立法目的是保障市场自由竞争、维护社会公共利益。虽然规制电力垄断行为的法律众多，但是还应以《反垄断法》中对垄断行为的原则性规定作为首要依据。除此之外，立法机关应该明确《反垄断法》中“公用企业”的概念，对其垄断行为进行相应规定，还应对反垄断相关的重复配套法规进行整合，形成统一标准，真正做到对电力等行业垄断行为的规制有法可依。

2.协调电力行业法与《反垄断法》冲突的问题

对于电力行业存在的垄断而言，反垄断法与电力行业立法是普通法与特别法的关系。反垄断法是针对市场出现的限制竞争协议、滥用市场支配地位和经营者集中等行为的法律规制，希望建立起公平、自由的市场竞争秩序；电力行业立法的主要目的是通过对电力行业内存在的各种垄断等非法行为进行规制，从而保证整个行业的高效、有序运行。因此，在对电力行业垄断行为的规制上，二者有一定的相似之处。区别在于，电力行业的立法较之于反垄断法的规定更为详细、具体。根据我国《立法法》的规定，在对电力行业的垄断行为进行规制时，应在以不损害竞争和不抵触《反垄断法》目的和宗旨的前提下，优先适用电力行业立法。

(二)在发电领域建立健全市场准入机制

应该采取多种形式，拓展发电环节的融资渠道，鼓励新企业进入市场，逐步建立起公平的市场准入机制。但是，已经进入市场的企业会利用其强大的优势地位降低产品价格，有些甚至会降到新企业的成本以下，从而阻碍新企业进入市场的能力。此外，新企业进入一般需要较长时间周期，政府应该采取剔除来自竞争对手不当阻力、精简行政审批等方式为其顺利进入市场扫清障碍。2010年国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本参与电力行业的建设，为民间资本进入电力行业创造了良好的制度环境[6]。总的来说，发电领域建立健全市场准入机制应从准入资格和准入形式两方面着手：

首先，准入资格方面。虽然电力行业一般需要十年以上电力领域投资经验作为进入电力基础设施行业的条件是必须的，但是对于民营和一些外资企业来说就不太公平，因此在实际操作中，这一资格限制应该是相对的，在一定条件下应是可以变通的。

其次，准入形式。这种准入应该有两种方式：一种是企业形式的进入，通过逐步消除民营企业进入电力行业的体制障碍和人为限制，尽力减少行政审批程序，从而能够更快捷地引导各种形式的非国有企业进入电力行业。另一种是资本形式的进入，如果以民营企业形式确实难以进入市场，可以考虑其他资本形式进入。比如发展电力行业的投资基金、继续发行各种建设债券，或者可以运用BOT的方式吸引民间资本等。在这些过程中，要完善信息公开制度，通过国有、民营等各种主体的公平、公开竞争，从而推动发电领域投资主体多元化，促进价格竞争机制的形成。

此外，还应该建立健全市场退出机制。现实中有些电厂经济效益很差，运行起来成本也非常高，应该为这些电厂设置健全的退出机制，这样才能为新经营者进入市场提供更多的机会。由此，发电领域的公平、公开、公正竞争秩序才有可能实现。

(三)在售电领域构建有效的竞争性电价规则

尽管改革的目标是在售电环节引入竞争，但是目前这一环节存在的主要问题是电力价格形成过程不透明，电力企业依旧实行价格垄断。因此，关键因素是在售电环节引入竞争机制的背景下，赋予售电企业更多自由定价权和赋予购电用户选择权。正如有学者所认为的，零售市场存在竞争与否，关键在于是否制定了明确的、有可操作性的程序和规则来监督零售商的销售行为[7]。因此，在售电环节除了要引入竞争机制之外，还应从完善价格立法、价格听证会制度等方面构建有效的竞争性电价规则。

依照我国《价格法》和《电力法》的相关规定，地方电力企业所生产的电力，在本区域内销售的价格由省级人民政府管理；省级电网和独立电网的电力销售，由电企提出方案，报价格主管部门核准。这种定价指导机制，容易受到行政力量和经济势力的干预，使企业丧失自主定价权。因此，需要对《价格法》做出修改，减少政府的定价干预，完全赋予售电企业定价权，以建立起合理的电价市场机制。

此外，要进一步落实电力价格的听证会制度。虽然我国《价格法》规定，应对自然垄断行业的价格建立完善的价格听证会制度，但法条规定过于模糊，未对听证会各方参与主体的权利义务和责任、听证会的程序运行等作出明确规定，由此导致的后果是，电价听证会多流于形式，甚至在实践中出现越听证价格越高的奇怪现象。因此，应该从听证会程序的公开性、对等性以及价格决策的透明化、监督社会化等方面进行完善。尽管价格听证会制度不可能解决电力行业的一切垄断问题，但它充分强调民意的参与性，在一定程度上对于制约垄断电价效果非常明显，伴随着电力体制改革的深入，这一制度将会发挥更为重要的作用。

(四)构建完善的电力行业监管机构体系

行政垄断不仅涉及到反垄断法问题，还涉及到政治经济体制的问题，因此对其规制主要从建立起完善的立法体系以及监管机构体系进行。反垄断法应规制一切垄断行为，不论是经济性垄断还是行政性垄断。当前情况下，行政性垄断已成为我国电力行业改革发展的重要障碍，反垄断法应在遏制行政垄断方面发挥作用。我国《反垄断法》第五章用一章的篇幅对行政垄断进行规定，在第七章的法律责任中还专门规定了对行政垄断的处罚措施。这一具有中国特色的规定，不仅适用于一般意义上行政垄断行为，也适用于电力产业行政垄断行为。

建立完善的电力行业监管体系，应该从以下两个方面着手：

一方面，应建立完善的电力监管机构，明确其职能权限。2013年3月，国务院启动新一轮大部制改革，国家电力监管委员会被撤销，其职能并入国家能源局，由国家发展和改革委员会对重组后的国家能源局进行管理。此外，按照2015年新修订的《电力法》规定，全国电力事业由国务院电力管理部门负责，其余各相关部门按照各自职权范围负责电力事业的监督管理。因此，在未来立法过程中，立法机关需要在明确电力监管机构(如国家能源局)法律地位同时，还要明确电力监管机构的具体职责和权限，使其拥有准立法权、准司法权和必要的行政权，从而实现其监管职能的一体化。

另一方面，应正确处理好电力行业监管机构与反垄断执法机构之间的关系。对于特定的行业监管机构(如电力行业监管机构)与反垄断执法机构权力配置方案的确立，目前存在一定争议。根据域外国家的实践经验，电力行业反垄断执法机构设置主要有三种模式：第一种是由特定行业监管机构负责反垄断执法权。如美国反垄断法规定，某些特定行业监管机构如美国民航局、联邦电力委员会可以对本行业的竞争问题作出是否适用反垄断法的审查决定。第二种是由反垄断执法机构统一行使监管权，如新西兰反垄断法规定，由反垄断执法机构统一行使行业机构监管权和反垄断执法权。第三种是反垄断执法机构与行业监管机构合作监管模式，该模式又分为权力共享型和分权型两种。我们认为，鉴于我国的实际情况，应该适用分权监管的模式。电力行业具有十分复杂的技术、经济特征，电力监管机构则是这一领域的专家，它往往掌握着大量的第一手资料，因此能够从本行业的实际情况出发有的放矢，这些优势是一般反垄断执法机构所不具备的[8]。但是，如果排除了国务院反垄断执法机构的监管，也是不合理的。因为电力行业监管机构有可能会为了本部门的利益进行不当行为，甚至有可能出现监管者被俘获的局面。因此，确立我国反垄断执法机构与电力行业监管机构的共同监管，是十分必要的，也是竞争法治的现实需要。至于在实践中如何具体分配这两者之间的管辖权，有待电力行业的相关特别法做出规定。实践中，国务院反垄断委员会应该对两者工作进行组织和协调；电力监管机构应与反垄断执法机构及时沟通，积极协助其开展行业监管工作；反垄断执法机构有权评估电力行业的竞争状况，对电力监管机构的工作提出意见和建议，必要时听取电力监管机构的建议等。

此外，还应当完善我国电力行业的私人反垄断诉讼制度。按照我国《反垄断法》的规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。这就为法院对反垄断法的适用提供了很大的空间。对于电力企业的垄断性行为，利害关系人可以依据其利益受损提起诉讼，适用《反垄断法》、《消费者权益保护法》以及最高人民法院发布的《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》等一系列规定，维护消费者的合法权益，从而规制电力行业的垄断行为。

[参考文献]

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[4]陈楠.蒙西与国网十年争斗现状：窝电严重巨量电难送出[N].南方周末,2013-5-31，(17).

[5]曹博.公用企业竞争化改革的法律思考[J].市场经济研究,2003，(5): 42-44.

[6]史际春.资源性公用事业反垄断法律问题研究[J].政治与法律,2015，(8): 5-6.

[7]易立云.电力市场竞争[M].北京：中信出版社,2004.198.

[8]王俊豪，肖兴志，唐要家.中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制[M].北京：商务印书馆，2008.307-308.

[责任编辑：董士忠]

[收稿日期]2016-02-28

[作者简介]侯莎(1985—)，女，河南南阳人，厦门大学嘉庚学院讲师，研究方向为经济法学。

[中图分类号]D922.294

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2016)03-0025-05