项目制治理：一种新的社会组织治理的理论与实践

尹广文

(1.华北理工大学文法学院，河北唐山063009；2.吉林大学哲学社会学院，吉林长春130010)



项目制治理：一种新的社会组织治理的理论与实践

尹广文1,2

(1.华北理工大学文法学院，河北唐山063009；2.吉林大学哲学社会学院，吉林长春130010)

[摘要]项目制社会组织治理是当前一种新的社会组织治理创新模式，它既把国家政府与社会组织联系起来，又实现了对社会组织较为恰当的控制，比较契合当前中国社会发展基本情况和中国社会组织发展的阶段性特征，具有一定的普适性，有可能上升成为一种贯通国家与社会、实现监控与服务的国家治理模式。在项目制社会组织治理实践中，政府是购买方，各类社会组织是承接方，购买标的是社会服务。这一过程展现出来的治理逻辑是政府运用惯常的项目制的发包体制与嵌入性过程监控对社会组织的单向度控制，而基于一种契约化模式，社会组织往往会利用其自身提供公共服务的优越性，与政府建立起较为稳定的委托代理关系，共同参与到对社会公共事务的治理实践中，形成一种相互合作、平等协商、责任共担、利益共享的“合作中的伙伴关系”。

[关键词]项目制治理；政府购买；社会组织；社会服务；社工机构

一、问题的提出

自20世纪90年代，伴随着中国改革开放的历史进程和全球性结社浪潮的大发展，中国社会涌现出大量以民间社会力量为主导，以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织形式，并以迅猛之势快速发展。与2007年(普遍认为是中国社会组织大发展的起步之年)相比，截止2015年一季度，社会组织总量由38.69万个增长到61.32万个，增长58.49%。其中，基金会由1 843个增长到4 186个，增长127.13%；社会团体由23.9万个增长到31.2万个，增长30.54%；民办非企业单位由19万个增长到29.7万个，增长56.32%。[1]在某种程度上，社会组织的快速发展正契合着当前中国社会结构的深刻变革。一方面，面对社会利益格局的多元化趋向，社会治理结构主体多极化发展，需要大量的各类社会组织介入并参与到日常的社会公共事务中去。另一方面，20世纪90年代兴起的全球结社浪潮，也为中国社会组织的发展提供了参与社会治理实践的参照框架，特别是一些较有影响的国际性公益社会组织的兴起，直接推动了中国社会组织的成长与发展。

当前，随着社会组织数量的增长和社会影响力的增强，中国的社会组织开始全面介入到政治、经济、社会和文化发展领域，发挥着独特的功能，形成了不可替代的作用。但是，与各类社会组织的崛起相对应的却是国家对社会组织治理改革的滞后性。受中国历史上长期存在的“官民二重性”对立和“强国家、弱社会”管理体制设置等影响，社会组织往往被纳入国家严格监管的范围内。从新中国成立之初的清理整顿到50年代的分类控制，从80年代“行政性吸纳”到1998年确立并沿用至今的“双轨制”管理体制，社会组织一直都被置于国家的强力控制和严格监管下发展。同时，与这种国家对社会组织治理改革滞后性相对应的是社会组织的治理研究也存在明显的不足，现有研究集中于社会组织治理研究的两端，而非直面社会组织治理。[2]一方面从研究的视角来看，社会组织往往被纳入到国家与社会的关系框架内展开关系分析，如邓正来所提出的“监护型控制”[3]，康晓光的“多元化管理策略”[4]，唐文玉的“行政吸纳服务”[5]，刘鹏的“嵌入型监管”[6]等。另一方面从研究的对象来说，由于社会组织类型的多样化，在社会组织的具体研究中往往陷入“局部观察”的困境[7]，缺乏具有代表性和普适性的研究结论[8]。因此，针对当前中国社会组织的大发展，如何进一步调整国家、政府与各类社会组织的关系，改革社会组织的管理模式，同时避免社会组织自身发展过程中可能出现的一些乱象和治理困局，进而促进社会组织更好地发挥参与社会治理的优势，实现国家、市场、社会力量的共赢，已成为当前中国社会组织治理研究的重大议题和关键领域。

二、项目制治理：一种新的社会组织治理创新模式

项目现象是中国社会近年来涌现出的一种新的社会治理形态，展现在经济、社会、文化等各领域中，反映的是政府、尤其是中央政府对资源的一种有别于计划命令性的配置方式。如果说“单位制”集中反映了改革开放前三十年中国社会的治理体制*即国家基于政府的行政权威和对市场的资源垄断，建立起由国家所主导的“一元化”的社会治理格局，形成一种“总体性支配”的社会形态。，那么“项目制”则被看作改革开放后三十年正在逐渐形成的“一种新的国家治理体制”[9]。作为一套话语体系，“项目”也已是中国社会日常实践中的一个流行词汇，大到国家政府，小到平头百姓，言谈话语间，“拉关系”、“找项目”似乎已成“家常便饭”。那么，何为项目制治理？社会组织领域的项目制治理实践是如何渐次形成和兴起的？作为一种新的社会组织治理模式其又是如何一步步转化并具体实现的呢？

(一)何为项目制治理？

项目制治理，即国家通过财政专项转移支付等项目手段，建立国家与多元治理主体非科层化的竞争性授权关系，形成一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制的这种治理形式，反映在国家与社会的关系领域，则集中体现为政府向社会组织购买社会服务的项目制治理模式。在这一模式下，各级政府、企业、基金会等资源拥有者主体以项目的形式对各类非政府、非营利、志愿性、自治性社会组织提供资金支持，各类社会组织则以项目的形式申请资金并提供专业化的社会服务，共同参与社会治理具体实践。在这里，国家政府不再只是一味的管控者，更多的是资源的提供者和服务过程的监督和评价者，而社会组织也不再只是政府的隶属者，开始成为参与社会治理的独立单元，发挥着其能动主体的作用。此外，由于社会组织类型的多元化和社会服务项目的多样化，政府、企业、社会组织之间存在各种各样不同性质的关系取向，既有资源占有主体之间的授权和委托关系，又有社会组织为争取项目而形成的竞争性关系，共同构成政府、企业、社会组织等多元主体的社会治理参与实践。

(二)项目制社会组织治理的兴起

项目制社会组织治理形成和兴起是一个渐进的过程，源于诸多的政策推展和组织实践，它既是国家经济社会发展体制机制改革的结果，也是政府社会服务方式转变的一种体现，更是大量各类社会组织发展壮大下的组织选择。

首先是“政社分开”的社会体制改革。通过国家与市场、国家与社会关系的调整，实现政府职能的转变，建立起“小政府、大社会”的社会治理格局，这一格局得以形成的前提便是政府通过何种方式实现对社会其他主体的协调和整合，显然通过政府“外包”或“购买服务”，引入市场因素，实现对大量各类社会组织的统合是一个较为适宜的选择。可以说正是政府职能的转变和服务型政府的建设，为项目制社会组织治理模式的形成提供了制度基础。其次是政府购买社会服务政策的渐次展开。从2003年以南京鼓楼社区为代表的地方政府购买社会服务试点开始，到2012年3月国家发布《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》，并于11月出台《关于政府购买社会服务的指导意见》，紧接着2013年中央财政再次拿出2亿元支持社会组织参与社会服务项目，随后政府购买社会服务在地方铺开，形成了一系列范围较广、规模较大的社会实践，在一定意义上政府购买社会服务及其实践为项目制社会组织治理模式的次形成提供了政策支持和资金保障。最后是项目制承接的载体——大量各类型社会组织的大发展。在中国社会三十多年的改革进程中，无论是市场经济的发育、社会结构的调整，还是政府职能的转变都为新兴社会力量的成长和发育提供了重要的契机。同时，大量的国际性公益组织开始大规模介入中国民间社会，也为中国社会组织的崛起提供了发展的参照。在现实社会的治理实践中，大量社会组织介入社会公共服务所展现出的在解决社会危机、缓和社会矛盾、提供公共服务等方面的优势，也再次证明了社会组织存在的合理性和发展的价值。可以说，正是各类社会组织的大发展，为社会组织项目制治理提供了承接载体和组织基础。

(三)项目制社会组织治理模式的创新实践历程

项目制社会组织治理模式看似是政府购买社会服务的的一种方式，实际上反映出国家、政府对社会组织治理的一种新的改革和尝试。回溯历史，我们可以清晰地发现，从新中国成立到现今，国家对社会组织的态度几经转换，其治理过程也从最初的清理整顿，到50年代的分类控制，六七十年代的党政社一体，八九十年代的社会组织兴起并确立双轨制，到现今社会组织的多元化发展及其治理方式的多样化改革尝试。这一过程我们大体可以划分为以下五个主要阶段，以反映社会组织的发展历程，并在此过程中展现国家、政府对社会组织的治理变迁：

1949年中华人民国和国成立之初，一大批带有半封建半殖民性质的民间社会组织被清理或取缔，社会团体是这一时期社会组织的主体，1950年和1951年，政务院先后颁布《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，确立了社会组织(主要是民间社团)的分级登记管理体系；1956年底随着社会主义改造的基本完成，在高度计划经济体制下，我国确立了党政社一元化的社会管理体制，社会组织完全被纳入高度集权的“单位制”和“人民公社”体制的党政强干预之下，其发展空间被严重挤压，几乎处于停顿状态；1978年改革开放后，随着中国社会“政经分开”的经济体制改革和“政社分开”的社会体制改革的推进，大量社会组织开始涌现，获得了一定的发展空间，1998年，国务院先后颁布《社会团体管理登记条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，标志着国家、政府对社会组织“双重管理”体制的正式形成；从2004年中国共产党十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，乃至之后党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会等一系列对社会组织认知的政策调整都为社会组织的大发展提供了指引，尤其是2012年政府购买社会服务政策的推行，直接催生了大量社会组织参与社会的治理实践，可以说这十年是中国社会组织真正大发展的黄金时代，而与此相对应的却是国家和中央政府对社会组织治理改革的滞后性；当前，在广州、上海、南京等地方政府积极探索备案制、直接登记制等社会组织管理体制改革的基础上，一些地方包括广东、北京、江苏等也同步开始了项目制社会组织治理的实践，其中，政府购买社会组织参与社会公共服务已经成为当前诸多地方政府与社会组织合作开展社会多元参与治理的一个主流模式。

在政府购买社会组织参与社会服务的关系模式中，政府通过“授权”式的“外包”或“购买服务”等方式，以项目为载体，引导社会组织参与社会治理，既实现了社会公共服务供给从单一主体向多元主体参与的转变，也改变了政府向社会公共服务领域投入资源的决策方式，形成了自下而上、由内向外的以社会公众需求为驱动的权力和资源分配体制。社会组织则通过对服务或项目的承接，既获取了组织生存和发展所需要的各种资源，又实现了组织非营利性、公益性的价值追求。因此，项目制社会组织治理不仅表征着一种新的社会组织治理模式，也可以看作一种全新的国家对社会组织治理的新的体制设置和运作机制。

三、项目制社会组织治理的逻辑：基于S机构社会服务实践的过程分析

项目制社会组织治理在当前的集中展现便是政府购买社会组织参与社会公共服务的实践。在这里，政府是购买方，各类社会组织是承接方，购买标的是社会服务，这一过程展现出来的治理逻辑则是政府运用惯常的项目制的发包体制与嵌入性过程监控，实现对社会组织的单向度控制。基于一种契约化模式，社会组织往往会利用其自身提供公共服务的优越性，与政府建立起较为稳定的委托代理关系，共同参与社会公共事务的治理实践，形成一种相互合作、平等协商、责任共担、利益共享的“合作中的伙伴关系”[10]。本文选取政府购买社会组织参与社会服务试点较早的广东省作为研究的宏观社会场景，S社工机构作为具体研究对象，政府购买S社工机构社会服务实践作为分析的“过程—事件”，以期展现项目制下政府购买社会组织参与社会服务的这种发包体制及其与社会组织之间的委托代理关系，进而揭示项目制社会组织治理的普遍性逻辑。

(一)广东省项目制社会组织治理发展概述

广东作为中国改革开放的先行地区和前沿阵地，2009年即开始了政府向社会组织购买公共服务的试点实践。按照《广东社会工作发展报告(2014)》的评估，截止2013年底，广东省社会工作组织达到约500家(占全国社工机构总数三成以上)，当年全省政府购买社会工作服务资金(包括政府财政及福彩公益金等)达到11.1109亿元(占全国购买社工服务资金总额五成以上)。近5年来，全省各级政府累计投入到社工事业的资金达19.17亿元，全省通过国家社会工作职业水平考试的人数达到2.4万人(占全国1/4强)。在广东，政府购买社会工作服务已成为社会组织参与社会治理的主要创新模式。而作为广东较早试点政府购买社会服务的广州市早在2008年就推出了政府购买社会组织服务项目，从2008年至2014年，广州市、区两级购买服务的财政投入已累计达到11.07亿元，已有民办社工机构160家，通过全国社会工作者职业水平考试人数达6 873人，以上三项基本指标均为全省第一，其中民办社工机构数量和累计投入购买社工服务财政资金数额两项指标为全国第一。[11]

(二)广东省S机构项目制治理的一个典型案例

S社会工作服务中心*为了研究的方便，笔者隐去机构的真实名称，用S指代我们所研究的机构。以下文字资料及统计数字均源于机构内部，请勿转载。位于广东省广州市，于2008年由高校、企业和政府相关人员共同发起，为响应“政府购买社会服务”成立，主要从事青少年、老年、特殊人群等的专业社工服务。截止2014年3月，中心已发展出分布于不同地区的6家分支机构，员工共计200多人，其中专业社工150多人。6年间累计收入1亿多元，获得政府补助投入8 000多万元(占总收入的80%左右)，其他收入包括基金会投入和社会募捐共计2 000多万元(占不足20%)。这里我们以S机构于2013年实施的一项核心项目——“乐享发展青少年项目”为例，说明S机构购买政府服务的具体过程。2013年初广州市民政局在汇总区县各职能部门及社区街道办服务需求所报送的招标计划的基础上，召集有关政府各职能部门、各行业专家、高校知名学者数十人(包括S机构的三位发起人)，共同商议、评审本年度的一些政府购买社会服务项目的具体事项，并最后确定了十大领域、100多个具体服务项目的招投标计划。3月，市民政局委托市采购服务中心向全社会发布政府购买服务项目的信息和组织招投标，各社会组织积极竞标，最终S机构如愿以偿获得“乐享发展青少年项目”，获得1 800万元的政府购买社会服务财政补助资金，用于全市范围内、为期一年的青年发展服务。3月底S机构分别与全市11个市辖区的地方政府相关部门和100多个街道办签订具体服务协议，S机构则通过向各街道服务中心派驻工作人员的方式开始正式提供专业服务，市民政局则委托独立的第三方定期评估S机构的青少年发展服务。2014年3月，“乐享发展青少年项目”服务到期，经过第三方全方位的评估，S机构最终获得1 300万元的政府财政补助，差额的500万元被一些区县政府及其街道办所截留，至今双方还在沟通协商中。2014年3月底，S机构又竞标成功一项2 000万元的政府购买项目，至今还在运行期。

(三)项目制社会组织治理的逻辑——S机构社会服务实践的过程分析

本文所选取的广东省S机构的项目制社会组织治理实践，反映出当前政府购买社会组织参与社会服务的一种典型实践，集中反映了项目制政府购买社会服务的这种发包体制及其与社会组织之间的委托代理关系。因此，深入剖析项目制政府购买社会组织参与社会服务实践的过程，对我们认识项目制社会组织治理的运作逻辑，进而理解这一体制下政府与社会组织的关系具有重要的典范价值。

首先，社工机构的发起人具有一种马克斯·韦伯所谓的财富、权力和声望“三位一体”的社会精英化趋势。

S社工机构的发起者包括企业高管、政府人员和高校学者。这一方面反映出当前中国社会阶层分化与重新整合的新动向，即经济精英、政治精英和知识精英的分化与整合；另一方面也反映出现今社会分配和再分配领域所存在的一些问题，即新阶层的崛起和社会不公现象的形成。当然就目前社会组织本身的发展来看，这种“三位一体”化的社会精英合流趋势也是社会组织能够持续发展所不可缺失的前提性条件。毕竟，在一个社会组织发展所需要的大环境还相对比较贫困的“整体性社会”中，大量社会组织的生存与发展依然处于一种需依托“家长制”或“卡理斯玛型”人物才能获得各类资源的阶段，而不是一个社会组织完全独立的第三方能动主导的阶段。

其次，在政府购买社会组织服务的启动阶段，存在着明显的“内部化”取向和“虚假竞标”行为。

正如S机构一样，广州市的大多数社工机构都成立于2009年前后，即广州市出台“政府购买社工服务”试点政策推行之初，且多数机构内部的发起人都或多或少与政府部门有所关联，要么是原供职于政府职能部门的官员，要么现就职于人大或政协等相关部门。因此，对于政府而言，大量的社会组织因安插有“自己人”而值得信赖，同时在招竞标的过程中，看似一切都在完全的市场化竞争机制下运作，但在实际操作过程中，政府与社会组织之间会有意无意地达成一种默契，往往吸纳社会组织相关人员参与竞标项目的论证和拟定，有些项目可以说是专门为相关社会组织“量身定制”的。所以，在大多数情况下，竞标之前购买方和承接方的合作意向已经基本达成，竞标的过程其实是承接服务的社会组织就服务的范围、对象、内容尤其是资金分配方面与地方政府讨价还价的过程。因此，“公开竞标”变成了一种“走过场”、“签协议”、“开发布会”的媒体秀。

再者，在政府购买社会组织服务中，政府与社会组织之间建立起一种基于关系契约取向的委托代理关系。

在S社工机构的组织实践中，作为社会服务的购买方，市区两级政府及其派出机构主要收集基层地方社会的招标需求并制定财政拨付方案，在充分论证的基础上，发包给市采购服务中心。中心作为具体的发标执行方，发布招标需求，组织开展公开招投标工作。作为服务承接方的各类社会组织则通过参与地方政府的各类社会活动，建立一些持续性的联系。等到竞标阶段，它们则通过有目的性的撰写标书，以参与竞标，与政府之间形成一种关系契约导向下的委托代理关系。代理理论认为，由于政府购买社会组织公共服务的特殊性，诸如双方在社会服务中的情感要素投入的难以计量性、服务的效果和价值的难以描述性等，政府与社会组织之间并不能产生完全的市场竞争行为，而只具有一种不完全的竞争性。[12]关系契约则因为双方基于一种相互信赖的非正式关系的存在，在公共服务的过程中可以不断通过人际沟通的技巧来实现其目标的趋同乃至一致，进而产生一种集体性激励，促使作为承接方的社会组织能够像管家一样将项目的成功与自身的价值取向和成就认同连接起来，既满足了购买者的需求又完成了承接方的组织目标，形成双方建立在信任基础上的合作共赢。[13]

最后，在政府购买社会组织服务的项目实际运行中，政府采用一种嵌入性过程监控的策略，严格把控着社会组织的服务活动和发展方向。

在现实的S机构的社会服务实践中，政府对社会组织的态度较为矛盾，受“一放就乱、一收就死”的管控型思维定式的影响，一方面政府确实无法事无巨细地为社会提供所有的公共性服务，必须借靠社会组织的力量来实现对社会的治理；另一方面政府对社会组织的疑虑与控制从未放松，甚至认为过分的社会组织赋权就是中国共产党和国家基层统治权威的削弱，进而影响基层社会、乃至整个社会的稳定，社会组织任何的偏失行为都可能导致政府的合法性批评，甚至丧失服务提供者的身份。因此，政府往往通过引入多方主体对社会组织的服务过程进行嵌入式的全程监控，这里既有市区政府各职能部门的检查和评比，又有各街道办及其社区居委会的行政性干预和指导，还有政府授权的独立的第三方进行的阶段性和总体性评估。

总之，项目制社会组织治理是一种基于政府对权力和资源的单向度控制，通过政府购买社会组织服务的形式，以实现政府职能的转变和服务型政府的建设，其背后的逻辑实质依然是一种政府发包体制，即国家通过对权威和资源的垄断性占有，采用一种单向度的控制方式，以项目制的形式，把原来由政府部门及其派出机构所承担的社会公共事务转给各类社会组织。在此过程中，地方政府作为服务的购买方，以财政资金转移性支付的发包方式，通过发起或组建社会组织、项目的竞争性招标、项目实施过程的嵌入型监控以及较为严格的项目评估等形式，既解决了其公共服务能力有限的问题，又实现了对大量社会组织的管理与控制。社会组织作为政府购买服务的承接者，充分发挥着其灵活性、专业化、公益取向的特点，充当着政府公共服务的“代理人”角色，通过参与社会服务，既取得了存在身份的合法性，又实现了组织的设置目标和价值取向。因此，项目制社会组织治理可以说是当下一个较好的社会组织治理创新模式，它既把国家政府与社会组织联系起来，又实现了对社会组织较为恰当的控制，比较契合当前中国社会发展基本情况和中国社会组织发展的阶段性特征，具有一定的普适性，有可能上升成为一种贯通国家与社会、实现监控与服务的国家治理模式。

四、项目制社会组织治理的成效及其困境

项目制社会组织治理在地方基层社会试点实践的基础上，已逐渐发展为当前社会组织参与社会治理实践的一个主流模式。项目制社会组织治理通过政府购买社会组织参与社会服务的方式，既改变了原来由国家、政府“一元化”主导社会组织发展的“监护性行政化管控”治理模式，又在充分发挥社会组织的治理功能基础上有效延展了政府在基层社会的权威和控制。尤其是通过项目制运作实践，地方政府以“发包”社会公共服务的形式，实现自身社会治理领域和面向的“瘦身”，其结果又进一步强化了政府职能的转变和促进“小政府、大社会”社会治理格局的形成，也客观上培育和推动了大量新兴社会组织的发展壮大。具体来说，项目制社会组织治理的成效主要体现在以下三个方面。

(一)从政府层面来看，项目制社会组织治理强化了政府对社会组织管理的权威，推动了政府职能的转变和服务型政府的建设

项目制社会组织治理通过政府的委托授权，在社会公共服务领域引入了一个独立的第三方治理机制——相对独立自主的非政府、非营利性社会组织——来参与基层社会公共事务，改变了“全能体制”下政府“无所不能、无所不包”的社会治理困局，促使地方政府得以能够从纷繁复杂的基层公共事务中脱身而出，以监管者和委托方的身份督促社会组织投身于地方性公共服务中，既联合各治理主体参与社会服务，又整合了各类社会资源，大大提高了政府的行政效率和管理权能，实现了政府对基层社区的控制和管理，强化了政府在基层社会的权威。同时，项目制社会组织治理也改变了原来国家对社会组织所采取的“双重管理体制”下只注重事前的身份审查和登记监管，而忽略社会组织实际运行中的事中监督和事后评估，通过较为规范的项目制运作，社会公共服务的整个过程都处在地方基层政府的监督和控制之下，通过一种专业化、技术化、高效化为特征的，依托于对项目的设计、招标、管理、监控和评估而形成的“技术性治理”，强化了政府对社会组织管理的效能和权威。

(二)从社会组织层面来看，项目制治理获得了社会组织发展的资金需求，提供了社会组织生存和发展的空间

项目制社会组织治理是一种分税制下的基层地方性社会实践，政府通过公共财政定向支付方式吸纳各类社会组织参与社会服务，能够有效解决当前我国大多数社会组织发展过程中最为迫切的难题，即发展资源和资金来源不足的问题。尤其是对一些民办服务性社会组织而言，如果没有政府的支持和合法性的资金来源渠道，其存在和发展问题将无从谈起。通过政府购买社会组织服务，则使得大量以非政府、非营利、志愿性、公益取向为特征的各类社会组织有了发展的物质基础，也因其特质成为承接政府资源转移的自然合作伙伴。社会组织具有的一系列典型特质，使其能够在具体的社会服务中克服政府和市场介入社会公共服务所普遍存在的“失灵”问题，能够弥补政府与市场参与社会治理实践中的缺陷，发挥社会组织参与公共服务时的灵活性、专业化、效能高等优势，满足了社会多元化和居民个体多样化的需求，赢得了社会认可，扩大了其组织的社会影响力。

(三)从基层社会治理的层面来看，项目制治理契合了社会多元化和居民个体多样化的公共服务需求，有利于推进基层社会发展的增量改革

项目制社会组织治理体制本质上体现的是一种政府、社会组织和市场竞争相结合的多元参与社会公共服务的社会治理体制设置。通过项目制形式，地方政府、社会组织、基层社会和普通民众都被吸纳进同一个类似市场化自由竞争体系下，既实现了公共资源配置的最大化取向，又整合了多主体资源，共同解决社会公共领域公民共同关切的议题。尤其是通过地方政府对各类社会组织的赋权，使得关注于不同服务领域和目标人群的社会组织能够凭借其多元、灵活、自主的气质性特征，更好地满足当前多元化社会生活中不同群体的多样化需求。而且通过项目制运作，基层社会为了能够争取到各类社会组织项目的支持和介入，也必然会通过各种动员，整合基层社会力量，能够有效改善我国目前大多数基层社会“无治”的状态，吸引其他组织和居民共同参与社会公共事务，在一定意义上既改善了基层社会治理的主客观环境，又提升了民众参与社会公共事务的意识和能力，为基层社会的建设和发展创造了良好的氛围。

虽然项目制社会组织治理成效显著，但是，我们也应该看到，在项目制社会组织治理实践中也存在着基于政府单向度的对权力和资源的垄断性控制，社会组织为获取项目而丧失其自主气质的依附性发展；基于项目制运作不完全的市场自由竞争取向，导致实际操作中出现的“钱权结合”、“官场勾结”的隐形腐败现象；基于项目制实际运作中过分的指标化评估验收趋势，导致大量社会组织社会服务的形式化等。因此，在项目制社会组织治理的具体实践过程中，应该重点研究如何通过制度法规设计和治理体制机制创新，以加强社群组织等枢纽型社会组织孵化、推动各类社会组织发展之功能，重点支持或辅助大量新兴社会组织的政府购买社会服务参与，突出采购服务中心的自主性，强化第三方独立评估机制，确保地方政府对社会组织参与社会服务的主导性，以最终形成地方政府与社会组织之间相互合作、平等协商、责任共担、利益共享的“合作中的伙伴关系”。

随着当前中国社会组织的大发展，如何进一步调整国家、政府与各类社会组织的关系，改革社会组织的管理模式，同时避免社会组织自身发展过程中可能出现的一些乱象和治理困局，促进社会组织更好地发挥参与社会治理的优势，实现国家、市场、社会力量的共赢，已成为当前中国社会组织治理研究的重大议题和关键领域。我们认为项目制社会组织治理可以说是当下一个较好的社会组织治理创新模式，它既把国家、政府与社会组织联系起来，又实现了对社会组织较为恰当的控制，比较契合当前中国社会发展基本情况和社会组织发展的阶段性特征，具有一定的普适性。当然，在目前的项目制政府购买服务的实践中还可能存在新的创新元素，也可能出现新的现象，这些都需要我们在具体的实践观测中更为具体、深入地研究，以促进项目制社会组织治理真正成为当前我国创新社会治理体制机制的一种新的尝试，进而上升成为一种贯通国家与社会、实现监控与服务的国家治理模式。

[参考文献]

[1]民政部.社会服务统计数据[EB/OL]．www.gov.cn． 2015-04-30．

[2]王向民．中国社会组织的项目制治理[J]．经济社会体制比较，2014(5)．

[3]邓正来．监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察[J]．学术界，2012(3)．

[4]康晓光，韩恒．分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J]．社会学研究，2005(6)．

[5]唐文玉．行政吸纳服务: 中国大陆国家与社会关系的一种新诠释[J]．公共管理学报，2010(1)．

[6]刘鹏．从分类控制走向嵌入型监管: 地方政府社会组织管理政策创新[J]．中国人民大学学报，2011(5)．

[7]孙志祥．北京市民间组织个案研究[J]．社会学研究，2001(1)．

[8]赵秀梅．基层治理中的国家—社会关系——对一个参与社区公共服务的NGO的考察[J]．开放时代，2008(4)．

[9]渠敬东．项目制：一种新的国家治理体制[J]．中国社会科学，2012(6)．

[10]莱斯特·M.萨拉蒙．公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M]．北京：商务印书馆，2008：51．

[11]罗观翠．广东社会工作发展报告(2014)[M]．北京：社会科学文献出版社，2014：16—18．

[12]唐纳德·凯特尔．权力共享:公共治理与私人市场[M]．北京：北京大学出版社，2009：55—58．

[13]Davis J H， Schoorman F D， Donaldson L. Davis，Schoorman and Donaldson reply: The distinctiveness of agency theory and stewardship theory [J]. The Academy of Management Review，1997，22(3): 611-613.

[责任编辑李长成]

doi:10.16088/j.issn.1001-6597.2016.03.007

[收稿日期]2015-11-15

[基金项目]国家社会科学基金重大项目“社会组织管理模式创新和推进路径研究”(12&ZD061)；河北省社会科学基金项目“社会组织参与社区治理体制创新研究”(HB15SH027)；河北省教育厅人文社科重大课题攻关项目“社会治理视野下河北省社会工作发展及法治化研究”(ZD201502)

[作者简介]尹广文(1979-)，男，甘肃崇信人，华北理工大学讲师，吉林大学博士研究生，主要从事社会组织与社会发展研究。

[中图分类号]D63-3

[文献标识码]A

[文章编号]1001-6597(2016)03-0039-07

Project System Governance：New Theory and Practice of Social Organizational Governance

YIN Guang-wen1,2

(1. School of Humanities and Law, North China University of Science and Technology, Tangshan 063009;2. School of Philosophy and Social Sciences, Jilin University, Changchun 130010, China)

Abstract:Project management is the current system of social organization and an innovation model of social organization management. It not only combines the national government with social organizations, but also accomplishes a more appropriate organization of social control, fitting the current social development in China and the characteristics of social organizational development. It has a part of universality, likely to become national governance through state and society, to achieve control and services. In the project governance of social organization, the government is the purchaser, various social organizations are the undertaking parties, and what is purchased is social services. The unfolded governance logic in this process is that the government uses the usual project contracting system and embedding process monitoring in social organization unidirectional control. Based on a contract-based model, social organizations tend to use their own advantages to provide public services, and establish a more stable relationship with the government, to jointly participate in the public governance practices of a transaction, and eventually, to form a cooperation partnership in mutual cooperation and equal consultation, sharing responsibility and profit.

Key words:project system governance; governmental purchase; social organizations; social services; social working institutions