基层执法管理力量下沉的实践与思考

○ 须华威　郭启文　王通亮　费佐祥



基层执法管理力量下沉的实践与思考

○ 须华威郭启文王通亮费佐祥

一、现状

今年下半年,各区就执法管理力量下沉都制定了相应的实施方案，并积极推进下沉的执法管理力量落实到位，但在具体设定、操作推进及实际运行上，呈现出三个方面特点：

1.下沉机构、范围不同。目前，从各区已经下沉的执法管理力量来看，下沉的范围、进度不一，基本以街道镇城管综合执法力量为主，同步考虑与城市综合管理直接相关的房管、绿化市容等管理力量，闵行等区已将规土、水务、卫监、安监等相关条线部门的派出机构纳入下沉范畴。

2.下沉原则,设定不同。按照市委创新社会治理加强基层建设的文件以及市市容绿化局有关城管执法力量下沉的文件精神，在街道层面，对下沉的职能部门派出机构实行“区属、街管、街用”；在乡镇层面，实行“镇属、镇管、镇用”；其他职能部门派出机构沿用“双重管理”原则。而各区在经费拨付方式、人事任免权限及考核评优权重的设定上呈现差异，对派出机构工作人员交流权的落实也有欠均衡。

3.下沉机制、运作不同。将执法管理力量下沉后，各区依托网格化平台，推动街道镇执法管理力量、资源的重组与整合，或通过梳理权力清单明确主体责任理顺条块关系，或通过细化日常管理制度保障职能履行，或采用派出所等职能机构派员常驻街道综合执法增强联勤联动实效，运行方式、机制不尽相同。

二、存在问题

1.法律障碍，影响职能履行。我国现行行政法规对执法主体和责任主体有明确界定，按《行政处罚法》第三章第十五条规定,具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施行政处罚权。因此，城管行政执法局、房管局等部门是执法主体。但在发生复议、诉讼及国家赔偿行为时，作为被申请人、诉讼被告和赔偿义务机关，各区都将区的有关职能部门作为执法主体，但其派出机构在履职过程中产生的相关行政复议和行政诉讼的具体事务由街道负责办理，街道派员出庭并承担败诉产生的赔偿金。由此导致执法主体和责任主体分离，造成区的有关职能部门作为被告，实际上无法真正掌握其派出机构的具体行政行为；而街道在没有法律依据的情况下，承担复议、诉讼和赔偿责任，对行政职能的有效实现及定责、追责造成负面影响。执法管理力量下沉后，街道乡镇作为各种矛盾问题第一线的地位更加突出，职责任务更为繁重，而与之相匹配的管理权限和资源配置却并未到位。各区就“三权”设定标准不一，经费划拨、考核权重、人事管理方式、比重不同，并以部门预算核拨、调度管理为主。由于下沉力量的人员编制各不相同，客观上造成各类编制的人员固化，导致街道在人事管理上缺乏有力把控。从目前下沉的城管、房管、市容等职能来看,均为直面百姓生活和基层管理的难点问题,即使在行政资源强大的区有关职能部门管辖时也不尽如人意,区各部门之间的执法管理力量的缺乏有效整合，相互协同配合困难。因此，缺乏行政资源的街道更多只是接受了责任,却缺乏相应的执法和管理资源的支撑，以及人事调配的余地狭小，对下沉力量的有力指挥产生一定的阻力。

2.力量分散，制约集中治理。在人员编制较多的执法管理力量配置调整中体现尤为明显。以城管为例，根据城管体制改革要求，区县城市管理行政执法局执法大队的人员编制，除少量用于机动执法中队以外，全部下沉街道、乡镇和特定区域执法中队，且下沉比例不低于人员编制总数的85%。全区执法管理力量下沉后，一方面强化了基层一线执法队伍，另一方面也带来了区级层面执法力量的不足，由原先的几百人骤降为几十人，而与之相适应的整合联动协调机制探索仍显滞后，特别体现于全区性重大顽症问题的执法治理，在指挥部署、协调处置、力量集中等方面存在一定困难。从全区的角度看，分散的执法管理体制，对处置重大顽症，特别是两区交界的管理薄弱点等问题带来一定的困难。

3.权力下放，导致虚化倾向。职能部门派出机构的人、财、物，及工作人员的党、工、团关系逐步下放街道，其实质是通过纵向结构上的权力下放，使基层街镇拥有更多的指挥权，为更直接、精准、有效的公共服务提供保障。在推进实施中，也存在着区有关职能部门的职能一定程度的“空心化”倾向，使其在行业监督指导、重大执法活动协调、执法职责履行及执法队伍建设上缺少有力的抓手。各区有关人事调配和干部任免方面的操作口径也不尽相同,有些区是街道为主的体制,即街道商区职能部门;有些区是区有关职能部门为主的体制，即区职能部门商区街道。人、财、物(包括党工团的组织关系)向基层转移后，区的职能部门管辖的事权、人权、财权紧缩，造成其履职的作用收窄，客观上会形成人浮于事，影响行政执法的有效性、及时性和权威性。

4.有限下沉，不利综合管理。城市管理是一项复杂的社会系统工程,它涉及百姓生活的各个方面和千家万户，也包含着纷繁复杂的社会矛盾，范围之广，责任之大，是政府各部门必须直接面对的，所以它是一个综合管理工作。从目前各区下沉情况来看，基本上下沉了一些城市管理上的难点工作，如乱设摊、违章建筑的查处、业委会物业矛盾等。但要解决这些社会矛盾，绝不仅仅依靠现下沉的部门来处置，它需要综合管理、联合执法。其他未下沉的执法和管理部门依然是城市管理的重要力量。而部分力量的下沉，对街镇来说，更多的是责任的下沉，而没有进一步夯实城市综合管理的基础。同时，也因为部分执法和管理力量下沉,也制约了街镇对城市综合管理力量指挥的全覆盖，未能从根本上解决条与块、条与条之间的相互扯皮、推诿。

三、对策建议

1.深化法治建设，做实街镇管理职能。市政府应按照《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》以及《上海市行政执法过错责任追究办法》等相关法律法规，结合完善城市综合执法管理下沉的配套法制建设，进一步理顺权责关系，就街道办事处和区职能部门的职责权限、行政复议、行政诉讼、国家赔偿以及过错责任追究等充分调研并作出明确规定，明晰条块责职，界定条块责任，确保权力主体、执行主体和责任主体合一。同时，在街道层面，由街道司法所结合政府法律顾问制度的实施，参与派出机构执法的行政复议、应诉等案件的办理，完善依法行政。同时，市人大常委会应尽快修订《上海市街道办事处条例》,应进一步出台有关执法管理力量下沉中涉及人员、经费、考核等确立相对统一的操作口径。建议干部任免、人员招录、终止聘用等由街道商区会同职能部门按程序组织实施，并赋予街道对派出机构工作人员的交流权，合理设定相关人员在街道所属事业单位内的交流条件；经费安排按“人随事转、费随事转”原则，除人员工资以外，派出机构日常工作经费、专项工作经费等，采用公用经费定额形式，由街道负责编制预算、管理和核发。根据实绩优奖劣惩，对下沉执法管理力量的考核评价依照“条考业务、块考服务、自下而上”原则，合理划分考核权重，建立以街道镇为主导的考核评价制度，并赋予街道对派出机构考核评优的否决权。

2.健全协调机制，确保区域工作重点。健全和完善区级层面的区域性重点难点问题执法管理协调联动机制，确立工作内容、操作平台、实施流程、经费保障及责任归属，做实相关职能部门对下沉执法管理力量必要的临时集中调动指挥权，明确因开展重大执法案件查处或重要活动保障需要，在事先告知街道镇以及经区政府分管领导批准的前提下，其有权调动指挥街道镇执法队伍，确保跨区域、全区性重点或专项执法行动的有序有力有效开展。

3.完善权力清单，避免机构职责虚化。加强对构建新型条块关系的探索与实践，梳理、细化、完善区的职能部门和街镇行政执法权力清单，明确职责划分，保障职责履行，避免机构和职能虚化。同时，针对执法作业特性，加强职能部门对下沉力量的业务指导、统一培训和执法监督，建议设立市、区级层面的执法培训机构，可依托区县行政学院开展执法培训工作，建立规范化的执法流程，加强对下沉执法管理机构的执法检查，提高执法队伍的法律素质、业务素质和执法水平。

4.加强联勤联动，完善基层运行机制。加强街镇网格化管理平台建设，发挥街镇行政整合作用,按照属地化管理原则，进一步推进和完善执法管理力量下沉工作，在更大范围内充实、整合执法管理资源，并针对职能交叉问题，加强街道牵头协调、联勤联动保障的工作。鉴于公安、市场监管等执法管理力量的隶属关系及其专业特性，建议采取日常工作定员派驻、重大活动共同参与的形式，对这些无法实施“区属、街管、街用”体制的执法机关，可以由街镇提供部分经费保障，此项经费应列入街镇年度财政预算。同时，建立健全执法与管理的互动机制，理顺和确定管理、执法各自的职责，街镇应进一步夯实社区行政资源协同联勤的基础。凸显街镇在社会治理工作中的集成、主导的地位。在严格管理、严格执法上下功夫，侧重解决各类问题产生的根源。

（作者系中共上海市委党校中青班第50期学员）

（责任编辑 谭 力）

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