政协协商与其他渠道协商形式的比较

○ 张祝平

当代政治

政协协商与其他渠道协商形式的比较

○ 张祝平

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。2015年初，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下称《意见》），为进一步贯彻《意见》精神，加强人民政协协商民主建设，2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下称《实施意见》）。贯彻落实好《意见》和《实施意见》，推进人民政协协商民主建设，应当把政协协商民主放到整个协商民主体系建设的大局中去把握。既要正确认识和处理政协协商民主与社会主义协商民主的关系，更要厘清政协协商与其他渠道协商形式的关系，准确理解“重要渠道”和“专门协商机构”的基本定位、内涵特征及其民主优势，坚持正确政治方向，着力推进政协协商的制度化规范化程序化，加强政协协商与其他协商渠道的衔接配合。

一、政协协商的内涵与要义

中共中央办公厅印发的《实施意见》给政协协商下了一个定义，即：人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。对“政协协商”概念内涵的理解，应当准确把握以下几个关键要义。

1.政协协商在社会主义协商民主体系中具有不同一般的地位

《意见》明确，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”；《实施意见》再次强调“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分”。在我国，政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商共同构成了社会主义协商民主体系，都是社会主义协商民主的主要渠道，有各自的优势。而人民政协协商民主，既具有独立的内涵、制度机制和运作方式，又集中体现政党之间的协商民主、国家机构之间的协商民主，并广泛包容社会各界及各个方面代表人士之间的协商民主，从其协商的性质、地位与功能意义上说，与社会主义协商民主有着内在的、本质上的联系。因此，政协协商不是一般性的渠道和一般性的协商机构，而是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。这实际上就决定了政协协商在社会主义协商民主体系中不同一般的地位和担当，不仅要发挥好自身的作用，而且要加强与其他渠道协商形式衔接配合，特别是加强与党委和政府工作的有效衔接，推动整个社会主义协商民主的发展。

2.政协协商必须紧扣“政治”主题，抓住“政治协商”这一关键和根本

社会主义协商民主体系中，不同协商渠道的协商内容既有交叉，更有侧重。政协协商在这一体系中的重要地位，决定了他更应当紧扣主题，抓住协商的关键和根本。中国人民政治协商会议这一概念表述明确了协商是政协的根本特征、政治是协商的根本属性，人民政协协商民主必须围绕发展民主政治这一主题，以“改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”为重点。从协商民主设置的渠道和主体可见，协商的范围十分广泛，内容非常丰富，上至国家建设，下至群众个体发展、安危冷暖都是协商民主所关注的内容。但政协协商相较于其他协商渠道而言，最根本、最关键的还是应当集聚到积极有效地推进我国民主政治建设上来，若仅仅是抓住一些具体的甚至是细枝末节性的问题进行协商，就显得有点舍本逐末了，也体现不出其作为重要渠道的作用与意义 。

3.政协协商是专门机构的协商，应充分体现其专业性和有效性

在社会主义协商民主体系中，政协协商是一个要重点加强的领域和渠道，而且是唯一的专门机构的协商，承担着经常性的协商任务。这是政协协商与其他渠道协商形式的最显著区别。从这个意义上说，不断增强政协协商的专业化程度和协商民主的有效性，不仅关系到人民政协的工作，而且直接影响到整个社会主义协商民主的有效性和发展水平。相较于票决民主，协商民主不仅要求各参与主体有平等的发言权，还需要参与者能有理有据地表达自己的立场、观点，同时也需要有比较完整的制度体系和程序规范来保障协商实效，形成最大共识，真正体现其实质民主的属性。人民政协不是权力机关，“协商不决策、监督不强制，发挥作用不是靠‘说了算’，而是靠‘说的对’” ，作为专门协商机构，对其协商主体的代表性、协商能力、协商制度建设、协商程序规范性，以及协商后果的实际影响力等应体现更高的标准和要求。

4.政协协商必须坚持协商于决策之前和决策实施之中，切实提高协商实效的重要原则

人民政协是统一战线组织，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。政协协商民主就是参加政协的各党派团体和各族各界人士在人民政协这个重要平台进行协商，而不是与人民政协协商，它主要是通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能来实现的 。“坚持协商于决策之前和决策实施之中，切实提高协商实效”是《实施意见》明确的政协协商的重要原则之一。“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。”“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要在于事前的协商和反复的讨论。” 因此，“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中。” 开展广泛的真正的协商，必须正确把握人民政协一致性和多样性的关系，通过充分发扬民主，促进各协商主体不同思想观点交流交融，逐步增进了解、加深理解、消除误解、取得谅解，努力寻求最大公约数，真正实现商以求同、协以成事的目标。

5.政协协商之首要在于维护中央权威，必须坚持在党的领导下有序推进

政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是做好党和国家各项工作的根本保证，也是政协协商民主健康有序发展的根本保证。为此，《实施意见》强调，要加强和完善党对人民政协协商民主建设的领导，建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度，发挥政协党组的领导核心作用，营造全党全社会重视和支持人民政协协商民主建设的良好氛围。“必须坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”是政协协商民主的根本原则，也是人民政协始终不渝坚持坚定正确政治方向的显著标志，政协协商之首要在于维护中央权威，这些都是由人民政协的性质、地位决定的。人民政协要通过各种形式的民主协商活动，全面落实中共中央赋予其作为社会主义协商民主重要平台的政治职责，寻求拥护中国共产党执政的最大公约数，要坚持在党的领导下，通过推进协商民主改善党的领导、加强党的领导、巩固党的领导，凝聚各方共识，维护好中共中央的权威。

二、政协协商与其他渠道协商形式的差异及其独特优势

扎实推进政协协商民主制度化发展，要把政协协商放到整个社会主义协商体系建设中去，正确认识和正理好政协协商与协商民主的关系，厘清政协协商与其他渠道协商形式的差异，更加有效地发挥好政协协商的独特优势。

1.正确认识和处理协商民主与政协协商的关系

中共中央办公厅印发的《实施意见》是中共中央《意见》印发后推出的第一个“实施意见”，它的问世，表明创造了协商民主经验的人民政协，一如既往地以脚踏实地的实干精神，走在健全社会主义协商民主制度的前列 。就政协协商与社会主义协商民主的关系而言，首先，二者密不可分。“人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分”，二者是整体与部分的关系，而且是“重要组成部分”。因此，加 强人民政协协商民主建设不仅是对人民政协自身工作的推动，更是加强整个社会主义协商民主建设的必然要求，对中国民主政治发展具有重要意义。其次，我们还应注意到二者之间的区别。协商民主与票决民主构成了我国社会主义民主的两种基本形式，或者说，协商民主是对票决民主之外的民主形式的一般性概括，人民政协不是权力机构，政协协商“协商不决策、监督不强制”，具有协商民主一般性特征，然而其特殊性也是显而易见的。相较于“一般性”的协商民主，政协协商的“特殊性”最主要、最直接的体现于协商主体和实施范围两个方面。

2.厘清政协协商与其他渠道协商形式的关系

《意见》明确了我国要建立的社会主义协商民主体系是由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，加上社会组织协商这些渠道构成的，即“6+1”的中国特色社会主义协商民主体系。由此可见，政协协商与其他六种协商渠道是具有同一性的，即他们都为中国特色社会主义协商民主体系的组成部分，相互影响、相互制约、相互交融，共同推进社会主义协商民主的发展。同时，我们也不可忽视他们之间的相对独立性和差异性，唯有如此，才可以更好地发挥各自所长，促进国家治理体系和治理能力现代化。

正如《意见》所提出的，要“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”《意见》指出七种渠道应发挥“自身优势”，即承认了他们的独立性和差异性；并将七种渠道分为“重点加强”、“积极开展”、“逐步探索”三个层次推进，其中政协协商与政党协商、政府协商同属“重点加强”的层次。《意见》还指出，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，体现了对政协协商的不同定位。同时，我们也应认识到，我国的协商民主，除了在基层具有社会自治的功能外，其主要功能是为权力机关决策服务的，在协商民主体系中的七种协商渠道形式，实际上可分为权力机关的协商民主和非权力机关的协商民主两大类，二者需要相互配合，而协商的服务目标指向决定了人民政协协商等非权力机关的协商民主需要加强同权力机关的有效衔接 。总体来看，政协协商与其他渠道协商形式是既有联系，更有区别的，他们之间的差异性除上述几方面外，由这几方面衍生的差异，如协商主体的差异、协商内容的差异、协商后果的差异、协商程序和制度规范的差异等都是明显存在的。

3.政协协商在社会主义协商民主体系建设中的独特优势

相对于其他渠道协商形式，政协协商在加强社会主义协商民主建设中有着自身的特点和优势，也正是这些特点和优势决定了它可以在社会主义协商民主建设中能发挥重要渠道和专门协商机构的作用。

（1）最具专业性。相对于其他协商渠道，政治协商最具专业性。首先，政协协商具有相对成熟的理论体系且日趋完备。协商的专业性和专业性的协商离不开科学理论的指导。政协协商理论体系的生成创建，一方面源于数十年来政协工作实践需求的倒逼；另一方面源于政协实践者和研究者的理论自觉，特别是伴随“人民政协理论”概念的提出 ，人民政协协商民主理论的建构创新问题迅速进入了专家学者和实际工作者的思考及研究视阈，产生了一批极具社会影响和实践指导价值的成果，直接推动着政协协商民主理论体系走向成熟。其次，政协协商具有相对完备的民主法律制度体系和组织架构且具有权威性。在人民政协60多年的发展实践中，政协协商法律制度体系逐步建立并日趋完备，与基本政治制度相联系，由宪法、中央文件、政协章程、规定、会议和经常性工作规则等组成，《实施意见》是《意见》颁布后制定的第一个“实施意见”，是人民政协协商民主制度化的里程碑 。与制度体系建设相适应的是，形成了相对合理健全的组织架构，外部来看，政协与党委、人大、政府共同构成四套班子；内部来看，组织建设不断加强，组织机构设置日趋合理。第三，政协协商形式载体多层多样且规范性和可操作性较强。政协协商既有严格规范的会议协商体系，也有具体经常性的协商平台，还有视察调研、提案、大会发言、反映社情民意信息以及网络议政、远程协商等灵活便捷的协商形式。同时，相对于其他渠道协商形式而言，政协协商民主流程较完备，相对可控的监督、反馈、评价机制逐步健全。

（2）最具包容性。人民政协是“中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。人民政协的“统一战线组织”的政治定位决定了它的广泛代表性和政治上的巨大包容性，奠定了人民政协的民主性，这是其他政治组织所不具备的。而“政治协商”的功能定位也决定了这一协商民主渠道形式的包容性、多样性以及社会性。它既自成体系，又与其他层面协商民主有着密切联系，成为各渠道协商的交汇地：既是政党协商的重要机构，体现政党性质的民主协商；也是党委、政府等国家机关重要问题提交协商的重要平台，体现政府性质的民主协商；还广泛包容社会各界及各个方面代表人士之间的协商民主，成为人民团体、社会组织协商和基层协商的重要载体，体现社会性质的民主协商。

（3）最具权威性。相对于其他渠道协商形式，政协协商具有更高的权威性。一方面，源自于前文所述的政协协商民主法律制度体系的权威性；另一方面，更决定于自身的专业性及其突出的协商能力与协商的实际效用上。政协委员是发挥政协协商民主重要渠道作用的主体，目前全国3000多个政协组织共有政协委员60多万，涵盖了包括共产党在内的9个政党、8个人民团体、562个民族、5大宗教、34个界别，委员覆盖面广、代表性强、专业性人才优势突出，绝大多数都能认真履职并注重提升自己的参政议政能力。广泛的代表性决定了政协协商中围绕某一议题的探讨是多角度多方位的，有益于理性协商、平等议事，使协商结果更具全局性、系统性和客观性；政协委员的专业性决定了政协协商中围绕某一议题的探讨是深入的、前沿的，协商所形成的共识是具有前瞻性的，一定程度上能体现本议题所涉领域的发展水平和方向。基于平等的、理性的、前瞻性的协商，其结果必然更具可行性，效用和影响力更加凸显，权威性也就自然生成。

（4）最具凝聚力。人民政协作为中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士大团结大联合的组织，是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带，是中华民族强大凝聚力的重要实现形式 。发挥好人民政协的凝心聚力作用，是党中央提出的要求。当前，我国社会分层明显、价值取向多元、利益诉求多元，坚持商以求同、协以成事，通过加强协商互动和讨论沟通，能够使各种不同思想观点和利益诉求在交流中交融、增进互信和理解，增强社会各界的向心力。人民政协的政治定位、组织体系、成员构成等方面的优势，决定了政协协商相较于其他渠道协商形式，更有利于多数人和少数人的利益诉求得到兼顾，更有利于联接间接民主与直接民主的统一关系，更有利于弥补代议制度的不足，更容易形成权力运作与公民参与的互动机制和人民民主的发扬 。因此，当代中国，人民政协不可替代的作用集中表现在其独特的民主形式上。民主协商使民意的充分表达有了更可靠的制度保障，进一步拓宽了民主形式的途径，丰富了民主形式的资源，创新了民主形式的方法，有助于人民政协凝心聚力作用的更好发挥 。

三、进一步发挥人民政协协商民主重要渠道作用的几个关键问题

当前，在我国的民主政治实践取向中，协商已明确成为决策的重要环节，并越来越成为普遍的民主形式。但在具体的政治实践中，协商民主总体上发展还很不平衡。比如：在整个协商民主体系中，七个主要的协商渠道形式中有些渠道已趋于成熟，有些渠道还在积极开展，有些渠道仍处在探索过程中。又如，在协商主体方面：多元格局已呈现，但主体间能力与机会的差异明显；参与者协商动机与协商民主重点关注公共事业发展这一指向不协调；参与过程较多地停留在倾听和表达意见上，且制度化参与和非制度化参与并存；同时，在公开程度与范围方面，还存在着协商与决策脱节现象，评价监督制度尚不统一健全等问题 。这些问题和矛盾的显现，实际是对人民政协如何更好体现自身优势，进一步发挥好重要渠道和专门协商机构作用，进而推动社会主义协商民主体系的日臻完善和整体性发展提出了新的要求。

在经济发展进入新常态和全面推进“四个全面”新时期，加强人民政协协商民主建设，进一步发挥好重要渠道和专门协商机构作用需要全面贯彻《意见》和《实施意见》的精神要旨，准确把握加强人民政协协商民主建设的指导思想、重要原则和内容范畴，明晰政协协商制度建设的重点和加强协商能力建设的要求。在此基础上，应围绕切实提高政协协商实效这一目标，瞄准五个方面的着力点。

第一，坚持正确政治方向。“人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”。这是加强政协协商民主建设的首要原则，也是人民政协60多年协商民主实践的宝贵经验。推进社会主义协商民主建设，是一项复杂的系统工程，任务重、头绪多，社会期待高。在这一过程中，“人民政协不仅要模范践行中共中央推进社会主义民主政治建设的目标任务，还必须旗帜鲜明地做好协调执政党与参政党及各种社会政治力量关系，坚定不移地支持中国共产党依宪执政、依法施政。……自觉维护中央权威。” 自觉把党对人民政协协商民主建设的领导落到实处，一方面，各级党委应将政协协商纳入协商民主建设的总体布局和重要议事日程，同时，各级人民政协应在当地党委的统一领导、统一规划、统一部署下有步骤地开展协商民主活动；另一方面，人民政协应主动加强与党政的沟通、衔接，及时向党委主动汇报履职实践中取得的进展和经验、存在的问题和困难，积极争取党委的领导和支持，使政协协商更好地服务党的总目标、总任务 。政协协商不仅要关注经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设，还要关注政治建设。当前和今后一个时期，随着我国经济发展进入新常态，随着改革任务越来越艰巨，随着反腐败斗争的逐渐深入，需要人民政协更有效担负起政治监督的历史使命，把监督性提案、监督性调研，作为重要履职任务列入年度计划，认真组织实施，为党的建设、政治建设，特别是反腐倡廉做出人民政协的应有贡献 。

第二，建立健全工作机制。《实施意见》指出：“加强人民政协协商民主建设，要重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”推进这“三化”的重点在于制度建设和机制创新。首先，要搞好制度的衔接。其关键点在于要把政治协商作为一项重要程序在党委议事规则、人大立法条例、政府工作规则以及党政干部作用条例等重要制度性文件中加以明确 。其次，要加强机制创新。其关键在于“商前知情”、“商中沟通”、“商后反馈”。协商就要知情，这是前提和基础。目前来看，应把已有的形式、载体、途径加以有效整合提升，比如，把通报情况与征求意见结合起来，把深入基层调研与视察重点建设项目结合起来，努力拓宽委员知晓情况、明了政策的范围与途径，尽可能让委员多知情、知实情，既知上情、又晓下情，提高协商意见的针对性、建设性和可操作性。“商中沟通”有益于形成共识，提高协商的效率。强化商中沟通机制，就是要实现 “协商议题由党委、政府、政协共同确定，协商活动由党委、政府、政协共同参与，协商意见由党委、政府、政协共同落实，使协商民主收到互动、多赢的效果” 。建立行之有效的商后反馈机制，有助于实现协商成果的转化，体现协商民主的主旨。这就要求作为协商主体的党委和政府，对协商成果转化情况的反馈要做出明确规定，科学设定对政协意见建议批复的时限，职能部门采纳落实的时限，办理情况反馈的时限，用制度的形式确定下来，以便遵照执行，从而使协商成果进入党政决策程序，得到较好的采纳和落实 。

第三，进一步提升协商能力。《实施意见》对政协协商能力提出了明确要求，强调政协委员要提高四种协商能力：政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。政协委员是人民政协的主体，政协委员的能力、素质直接影响和决定着政协协商的效能以至于人民政协的整体形象。人民政协作为社会主义协商民主的专门机构和重要渠道，必须具备相应的协商水准。因此，选拔和培养一批高水平的参政议政人才是做好政协协商的关键环节。这就要求，各级政协组织要注重引导政协委员继承和发扬优良的学习传统，特别是要重视对协商民主理论和工作方法的学习，牢固树立终身学习的理念，通过学习，拓宽视野，优化知识结构，提高分析问题、解决问题和议政建议的水平；要引导政协委员牢固树立群众观点，切实把为群众服务贯彻到履行职能的各个方面、各个环节；要进一步细化委员任职资格，改善委员生成机制和遴选办法，建立服务和管理委员履职工作的制度，切实发挥委员在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用。

第四，促进政协协商与其他渠道协商形式的有效衔接。《意见》指出：“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”作为专门协商机构，人民政协为各党派团体和各族各界人士协商搭建了平台，与其他渠道协商都存在交集，并具一定的主导性。为此，人民政协应率先主动贯彻落实《意见》要求，力求使政协协商在与其他渠道协商形式的衔接配合中形成各种协商形式的整体合力，提高政协协商的实效。在加强政协协商与政党协商的衔接配合方面，可以以民主党派与政协专门委员会的联合调研、通过政协渠道向党委报送党派的意见建议以及通过举办重要协商会议和活动组织党委同志与民主党派和无党派进行直接协商等形式来实现和增进，这些实际上也都是人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构的应有职能；在加强政协协商与政府协商的衔接配合方面，人民政协已探索实践了许多有效的衔接途径，比如，参加政协全会的委员列席人大会议听取和审议政府工作报告、政府和有关部门领导听取委员协商议政发言、政协委员协商提案交政府及其部门办理、政协协商的调研视察围绕政府工作的重点开展等等，同时，《意见》中的系列相关规定也为促进政协协商与政府协商的衔接配合提供了有利的政策条件；在加强政协协商与人大协商的衔接配合方面，应按照《意见》要求，真正在实践层面把协商纳入决定程序，推进“中共党委动议——政协协商——人大决策——政府执行”的国家政治决策过程的运行机制落到实处；在加强政协协商与基层协商的衔接配合方面，关键是要充分发挥基层政协委员的作用，积极参与乡镇、街道的协商，积极参与行政村、社区的协商，积极参与企事业单位的协商；在加强政协协商和社会协商的衔接配合方面，重点是要充分发挥社会组织中的政协委员作用，推动社会组织有序开展协商，更好地为社会服务 。

第五，优化协商政治文化环境。良好的政治文化环境是加强政协协商民主建设的必要条件，它具有民主性、平等性、公共理性、尊重和包容等特征。《实施意见》明确提 出：“坚持‘不打棍子、不扣帽子、不抓辫子’的方针，营造畅所欲言、各抒己见、理性有度、合法依章的良好协商氛围。”这体现了协商民主的本质要求。良好协商氛围的营造，一方面需要各级政协组织和党委宣传部门通过各种形式，多渠道、多层次深入、广泛地宣传宪法法律和协商民主制度及协商民主实践，培养和提升人民的主体意识、民主意识和参与意识，强化公权部门和工作人员的法律意识和协商观念，培育协商政治文化，促进全社会协商民主政治氛围的形成和发展；另一方面，要切实尊重和保障政协各参加单位和政协委员的民主权利，鼓励委员在政协的各种会议和活动中愿讲话、敢讲话、讲真话、讲实话，提问题、提建议开诚布公，并探索建立协商民主的激励机制。此外，还应按照《实施意见》的要求，“大力推动关于人民政协协商民主的理论研究，将其列入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划。”形成人民政协协商民主理论学习、实践、研究相互促进、良性循环发展的生动局面。

（作者单位：杭州市社会科学院）

（责任编辑 矫海霞）