警辅人员惩戒制度研究

史全增，欧元军（中国人民公安大学，北京100038；安徽警官职业学院，安徽合肥230031）

警辅人员惩戒制度研究

史全增，欧元军
（中国人民公安大学，北京100038；安徽警官职业学院，安徽合肥230031）

我国警辅人员的惩戒制度不完善，导致对警辅人员的惩戒具有很大的随意性，因此，需要从理论和制度两个层面进行细化研究。警辅人员惩戒制度的建构，既不能全盘地接受传统的特别权力关系理论，更不能一概地拒绝，而应考虑到该理论在警辅人员管理中的适用性，并确立相应的规则。警辅人员惩戒制度的建构，应当遵循惩戒与职业收益的比例性、惩戒的明确合理性和惩戒的合法性等原则，进而完善惩戒机构的模式、违纪行为的形式和惩戒的种类等各方面的内容。最终，警辅人员惩戒制度的建构，既要有效保障警辅人员的合法权益，也要实现警辅人员利用的目的。

警辅人员；惩戒制度；特别权力关系；建构原则

一、问题

长期以来，警辅人员在参与警察执法过程中产生的诸多问题虽然受到了社会的广泛关注，而相关讨论大多停留在警辅人员能否参与警察执法这一层面上，如何对涉事警辅人员施以惩戒却被社会所忽视，实践中公安机关也经常是将涉事警辅人员予以开除了事。但是，这种简单的处理方式并未区分不同的违纪与过错情形，导致警辅人员对其职业没有认同和安全感，也容易引发更多的负面问题。警辅人员参与执法水平的高低，不仅在于执法制度的建构与完善，也与警辅人员惩戒制度具有直接的联系。尽管立法层面并未授权警辅人员可以参与警察执法，但基层公安机关警力不足的现实，使其必须利用警辅人员参与各种执法活动，并默许警辅人员行使部分警察权力。［1］如许多基层公安机关在受理案件后，有时是由民警带领几名警辅人员去案发现场处警，在遇到违法犯罪嫌疑人有逃跑、反抗或其他阻碍执行职务等行为的，警辅人员必然会采取相应的制止、控制等强制措施。笔者认为，警辅人员是在警察的指挥下协助执行警务活动，因此具有“准警察”的身份，是警察机关的行政助手，也应当遵守约束警察的纪律。警辅人员在参与警察执法时违法违纪的，不宜于将其视为普通公民的行政违法行为，并施以行政处罚，而应当考虑到警辅人员从事活动的特殊性问题。因此，需要建构专门的惩戒制度，以规范警辅人员对警察执法活动的参与。

警辅人员惩戒制度的研究，不仅需要分析传统的特别权力关系理论在此领域的适用性，也需要对警辅人员惩戒制度的建构原则、惩戒机构的模式、违纪行为的表现形式和惩戒的种类等进行细化研究。本文着眼于以上问题，对警辅人员惩戒制度进行了较为系统地梳理，浅陋之处还请方家指正。

二、特别权力关系理论在警辅人员惩戒制度中的适用

（一）特别权力关系理论及其流变

特别权力关系理论产生于19世纪德国的国家法和行政法理论。为了获得安宁有序的社会生活，公民首先应当服从国家的一般统治权，这种国家与公众之间的统治与服从关系是一般权力关系（也称之为一般权利义务关系）。与此相对，在公法上为实现特定目的所必须的限度内，一方总扩地支配他方，他方必须服从的关系，称之为特别权力关系，如国家与公务员的关系、监狱与在押罪犯的关系等。根据传统学说，行政法治原理只适用于一般权力关系，而对特别权力关系，国民基于法律的直接规定或者本人的同意，取得了公务员或其他与普通公民不同的行政法上的特殊身份时，在此关系中，为了达到该行政的目的，在必要的范围内承认法治主义的例外，并排除法治主义的适用。在特别权力关系中，为了实现行政目的，公权力主体有权行使总括性的支配权，对处于特别权力关系中的相对人发布命令、采取强制措施。当相对人不服从如上命令时，为维持特别权力关系内的秩序，行政机关有权根据其内部的行政规则对相对人施以惩戒，相对人不得向法院申请救济。该权力的最高界限是将秩序违反者从特别权力关系排除出去，并剥夺其在该关系中所得到的利益。但是，对于这种惩戒权可以在多大范围内限制基本人权的问题，并没有统一的看法。一般认为，当它构成法律上的争讼并侵害了具体的权利利益时，应当服从司法机关的审查。［2］

特别权力关系理论提出后，基于其对基本权利的过度限制，受到了学界的质疑。1956年，乌勒教授在对该理论进行检讨的基础上，提出了一种区分“基础关系”与“管理关系”的理论，以图取代特别权力关系理论。①乌勒教授提出的“基础关系”与“管理关系”的理论，前者是指直接关系到特别权力关系的产生、变更和消灭的事项，如公务员资格的取得、学生被开除等事项，后者是指行政主体为实现特别权力关系的目的所采取的管理措施，如公务员的工资，学生的住宿、奖学金等。行政主体在基础关系中所作出的行为视作行政处分，适用法律保留和司法救济，而在管理关系中的行为不适用法律保留和司法救济。参见陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第66页。但是，这两种关系在事实上是很难区分的，并且管理关系中的某些行为涉及到基本权利，是同德国《基本法》是相悖的。因此，“重要性理论“作为一种修正就产生了。该理论认为，在特别权力关系中，不论是基础关系，亦或是管理关系，只要涉及到重要性事项，即涉及到当事人的基本权利的，就应当适用法律保留与司法救济；而对于那些非重要性事项，则不适用法律保留与司法救济。1972年，德国联邦宪法法院在一个刑事执行案件的判决中承认了重要性理论，由此显著地压缩了特别权力关系理论的适用范围。②在该判决中，法院认为：在监狱服刑的囚犯同样享有宪法所规定的基本权利，因此对其通讯自由的限制也应当由法律或者根据法律进行，而不能仅仅以监狱内部的管理规则作为这种限制的依据。参见于安编著：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第34-36页。

对于特别权力关系的当代适应性问题，毛雷尔教授虽然认为基本权利、法律保留和法律保护也应适用于传统的特别权力关系领域，必须全面遵循法治国家原则，但也指出这种关系在客观上具有其内在的特殊性，需要建构符合其特性的法律规则。而且，1972年的判决之后，特别权力关系理论依然具有顽强的生命力，许多学者仍坚持特别权力关系，只是作了某些限制。［3］杨建顺教授也认为：“在法律关系中确实存在着某种意义的特殊关系，对于处于这种特殊法律关系中的人，也会予以不同于一般市民的各种特殊制约。”［4］因此，对特别权力关系理论，不能全盘地接受，更不能一概地拒绝，而应考虑到在行政中依然存在的某些特殊关系，并建构具有适应性的规则。

（二）特别权力关系理论在警辅人员惩戒制度中的适用性

有学者指出，特别权力关系理论是在改革开放之后作为一个学术术语而被引介入大陆的，我国《行政诉讼法》和《公务员法》的主要立法参与者在立法时并未直接参考该理论，乃至并不知道该理论的存在，因此我国立法同特别权力关系理论没有任何关系。该学者进而指出，我国公务员同行政机关之间的关系，比特别权力理论的发明国与倡导国更加保守，依然不受行政诉讼的制约，与其说是受到特别权力关系理论的影响，不如说是受到内部行政行为理论的影响。［5］但是，笔者认为这两种理论在本质上都是一样的，并且考虑到所谓“内部行政行为”概念的科学性问题，应以“特别权力关系理论”来说明更加合理。

在警辅人员同公安机关的关系中，不仅有双方基于合意而产生的“基础关系”，即警辅人员同公安机关签订劳动合同这一前提，也包含着公安机关对警辅人员的“管理关系”。警辅人员在参与警察执法活中，事实上行使着警察权力。因此，警辅人员同公安机关之间属于公法上的勤务关系，并承担着不同于一般行政机关工勤人员的行政法上的义务，应当受到警察纪律的约束。由此，需要考量适用于警察的惩戒制度，是否也可以约束警辅人员。从逻辑思辨的角度出发，从事同样或类似业务的人员可以适用同样的惩戒制度。但是，警辅人员是在警察的指挥之下从事辅助警务活动，其业务范围具有从属性、辅助性，很少涉及决定性命令的形成，也即警辅人员在法律地位上是同警察不一样的，应当架构适应于其法律地位的惩戒制度。结合重要性理论①重要性理论，是指凡属重要的事项，就可以列入法律保留的范围，此说来源于德国学者Ftitz Ousonbuhl教授，在随后的法律实践中被德国宪法法院所认可。其主张：有关公民重要的权利与义务，法律都应明确地预以规定。台湾大学法学院院长许宗力认为：公共事务重要性的衡量标准，常与规范人范围的大小、影响作用之久、财政影响之大小、公共争议性之强弱以及现状改革幅度之大小密切相关。，对涉及基本权利的事项，应当贯彻法律保留的原则。从另外一个层面，警辅人员的准入机制同作为公务员的警察并不相同，由此产生的职业预期也是显著不同的。警辅人员同其所属公安机关签订的劳动合同一般是人事聘用合同，也有许多地方是由其他行政机关、乃至企业和警辅人员签订合同，并派驻到公安机关执行任务，并且其合同期限和聘用方式更加灵活。从公安机关自身的角度出发，之所以聘请警辅人员参与警察执法活动，不仅在于警力的严重不足，也在于对警辅人员管理上的灵活性，公安机关可以根据需要而随时增加或减少警辅人员，而无需受到《公务员法》和《警察法》的约束。但并非说警辅人员的合法权益就无需保障，在涉及到基础关系即被开除或辞退时，警辅人员可以申请外部救济。

因此，公安机关可以基于特别权力关系，建立相应的惩戒制度。首先需要考量警辅人员和警察法律地位的不同，不得将警辅人员惩戒制度和警察惩戒制度等同；其次，应当考量警辅人员参与警察执法的现实，架构较为严格和具有实效性的惩戒制度，以此来规范警辅人员对警务活动的参与；再次，应当确立惩戒制度的边界，不得非法侵犯警辅人员的基本权利，并充分保障警辅人员的救济权利。

三、警辅人员惩戒制度的建构原则

警辅人员惩戒制度的建构，需要确立合理的建构原则。笔者认为，应当遵循惩戒与职业收益的比例性、惩戒制度的明确性和惩戒制度的合法性等建构原则，进而建立具体的惩戒制度。

（一）惩戒与职业收益的比例性

建构警辅人员惩戒制度，需要关照惩戒与职业收益之间的比例性。既不能偏重于强调警辅人员的职业收益，也不能偏重于强调对警辅人员的惩戒，而要适当平衡两者之间的关系，在规范警辅人员行为的同时，也要注重保障警辅人员的合法权益，激励警辅人员提高工作效率。从事警辅工作的私人，一般是同公安机关或其他政府部门签订了聘用制合同，有些地方则是公安机关直接同劳务派遣公司（或保安公司）签订用工合同，从业人员具有较大的流动性。加之目前待遇普遍较低，而工作压力和职业风险很大，权利义务存在着严重不对等现象，使得许多警辅人员并不认同或珍惜这份工作。由于惩戒制度的缺失，许多地方公安机关在出现涉及警辅人员执法的负面新闻后，并不区分其过错和应当承担的责任，而是直接将涉事者开除，从而严重影响了警辅人员的心态，认为自己很容易成为替罪羊。较低的收入和社会地位，较高的职业风险，必然导致警辅人员行为失范或消极现象的大量出现。因此，应当通过建立考核与惩戒制度对其进行严格规范，以提高执法质量，也要确保警辅人员可以获得合理的劳动报酬和社会福利，更要对努力工作、敢于创新、英勇立功等表现优异者给予适当的奖励，以肯定其成绩和贡献，从而调动整个警辅人员队伍的工作积极性。

因此，要通过厘清惩戒与职业收益之间的关系，使警辅人员的收益具有可期待性与现实性，使警辅人员认识到努力工作必然获得奖励，而违法乱纪、消极不作为者必然受到惩戒。

（二）惩戒的明确合理性

对警辅人员惩戒制度的建构，应当从能够达到规范警辅人员的目的着手。惩戒制度的设置应当合理、详细和明确。惩戒制度的架构应当根据不同的违法违纪现象设置相应层级的惩戒措施和具体惩罚幅度，可以分为惩戒的种类、惩戒的幅度、惩戒的分则规定，惩戒的具体实施等方面的内容，其中惩戒的种类，是指对警辅人员依法可以实施哪些类型的处罚措施。惩戒的幅度，是指各种不同种类惩戒措施的处罚区间或数额。惩戒的分则规定，是指由相应规范规定警辅人员的何种违法违纪行为，违反了何种规定，并应当受到何种处罚。惩戒的具体实施，是指惩戒机构对警辅人员的违法违纪进行定性、作出并实施惩戒决定的过程。通过合理惩戒制度的建构及其实施，促使警辅人员认真地对待工作。

应当对现实中存在的各种违法违纪现象纳入惩戒制度的调整范围，不仅要有对警辅人员违法违纪作为方面的惩戒，也要有对警辅人员不作为方面的惩戒，并设置合理的惩戒种类和惩戒幅度，警辅人员不得因小错而重罚，也不得有过错而不罚。明确合理的惩戒才能促使警辅人员警醒，促进其规范执法，最终达到警察机关利用警辅人员的初衷。

（三）惩戒的合法性

合法性要求在惩戒制度的建构中具有基础性地位，也是法治政府和依法行政的基本要求，应当给予特别的关注。惩戒的合法性具体表现为两个方面。其一，涉及到限制或剥夺警辅人员的基本权利时，惩戒应当具有法律依据。根据重要性理论，在未涉及警辅人员的基本权利时，公安机关可以根据需要以行政规则的形式建立相应的惩戒制度，而在涉及基本权利时，在法律没有授权的情况下，不可设置并实施该类惩戒。如现行法律并未规定对违纪的辅警可以施加禁闭等限制人身自由的惩戒措施，惩戒制度就不得对此进行规定，公安机关也不得比照警察违纪而对警辅人员施加禁闭惩戒。其二，惩戒制度不得与上位法相抵触。任何形式的惩戒都应当符合上位法的规定，在法律已经有规定的情况下，应当遵守法律的规定。在法律缺乏明确规定的情况下，应当遵守法治的原则与标准。

惩戒制度的依法设置，既可以更加明确警辅人员的权利和义务，也可以有效地规范和约束用人单位对警辅人员的管理，从而有助于保障其合法权益，并有助于公安机关良好行政的实现。

四、惩戒制度的建构维度

惩戒制度的建构，应当完善与明确惩戒机构的模式、违纪行为的形式和惩戒的种类等，通过具体制度的合理建构，提高公安机关警辅人员管理的合理化水平。

（一）惩戒机构的模式

惩戒机构的模式是警辅人员惩戒制度的一个必要组成部分。从不同角度出发，警辅人员的惩戒机构可以分为不同的模式，通过对不同其侧面的研究，有助于更好地建构警辅人员惩戒机构的模式。

第一，根据是否为了完成某项任务或任期长短的不同，惩戒机构可以分为长期制模式和临时任命制模式。长期制模式是指由有权机关任命特定人员专门负责警辅人员惩戒的调查或处理事宜，在任期上并没有特定的限制。临时任命制是指由有权机关为了调查处理某项违纪行为的需要，而任命特定人员承担该事项的调查处理工作，当该项任务完成后即不再具有调查人员的身份。新加坡辅警惩戒机构的调查人员属于临时任命制模式，由辅警的雇佣单位或警察部队总监任命调查人员进行调查，并以雇佣单位的名义作出惩戒决定。①根据《新加坡警察法》第86条的规定，经报内政部长批准，警察部队总监可以授权政府、（其他）法定机构、（其他）公司或其他在新加坡经商的组织设立一个或多个辅助警察机构。而私人只有经雇用单位提出，并得到总监或其授权的其他警察颁发的授权卡后，才能成为辅助警察。在平时，辅助警察由其雇用单位管理和指挥，总监也可以调动辅助警察的任何或所有成员履行一般或特殊警察职责，但需要给予其雇佣单位合理的补偿。这种模式的优点在于灵活与公正，缺点在于一事一任命的方式可能降低调查人员的专业性，并且在获得任命之前缺乏工作上的主动性，因此适合于法治较为发达并且警辅人员违纪较少的地区。由于我国警辅人员参与警察执法的现状和工作的常态性，除非涉及重大公众事件，一般来说不宜于通过临时任命的方式设立惩戒机构或确定专门调查人员。

第二，根据决定作出方式的不同，惩戒机构可以分为委员会制模式和独任制模式。其中，委员会制模式的惩戒机构，是由一个委员会对警辅人员是否违纪进行调查，并作出如何处理的决定。其代表为香港辅警的纪律委员会（boards of discipline）。根据《香港辅助警队条例》第13条的规定，为调查辅警的违纪行为，辅警总监可召开纪律委员会，由处长当其时委任为辅警队参事的任何正规宪委级警务人员及2名宪委级人员组成。纪律委员会有权对违纪辅警作出相应的处罚决定，经处长的批准确认，可将违纪辅警革职。这种惩戒模式的好处在于更加专业和中立，有助于保障警辅人员的合法权益。缺点是效率较低，周期长。独任制，也可称之为首长制，是指由惩戒机构的负责人根据调查结果及其建议作出处理决定。独任制的优缺点和委员会制互补。

第三，根据调查与决定主体是否为同一机构，可以分为同一制模式和分离制模式。新加坡的辅警惩戒机构属于典型的分离制模式。辅警的雇佣单位在收到对某个辅警涉嫌违纪或犯罪的书面投诉后，雇佣单位可以任命一名辅警进行调查，如果是警察部队收到该投诉的，警察部队总监也可以任命一名警察进行调查。经调查后，如被投诉辅警涉及犯罪的，则转入诉讼程序，由法院作出处罚；如果仅涉及违纪，则由其雇佣单位的辅助警察机构指挥官重新任命的纪律警察继续进行调查，或者由警察部队副总监或人力资源主管重新任命的纪律警察继续进行调查。经调查后，纪律警察应提出调查结论。如果认为辅警没有违纪行为，则撤销案件；如果认为辅警违纪，则向其雇佣单位提出处理建议，雇佣单位根据此建议作出处罚决定。新加坡对辅警的违纪调查不仅分为两个调查阶段，而且在第二个调查阶段，当由警察部队副总监或人力资源主管任命的纪律警察进行调查时，也是由辅警的雇佣单位作出惩戒决定的，在此意义上调查与决定主体是分离的。分离制的优点在于其公正性，而效率较低。同一制则是由同一个机构承担调查与决定的任务，如香港的纪律委员会，我国大陆地区某些公安机关设立的警辅人员管理机构，都属于同一制模式。同一制模式的优点在于效率较高，但在缺乏制约时容易侵犯警辅人员的合法权益。

第四，根据惩戒机构与警察机关之间的关系，可以分为三种模式。其一是独立的惩戒机构模式，即该类惩戒机构同警察机关并无隶属关系，并且有权以自己的名义作出惩戒决定。该类惩戒机构可以是由警察机关、工会代表和警辅人员代表等共同构成，负责警辅人员惩戒事宜的调查，并有权作出处理决定。这种模式虽然有助于保障其独立性和专业性，但其运转成本高、效率低。其二是附属于警察机关的惩戒机构，即该类惩戒机构是设置在警察机关内的专门承担警辅人员惩戒事宜的机构，负责调查与处理建议的作出，并由警察机关作出惩戒决定。其三是相对独立于警察机关的惩戒机构，即该类惩戒机构虽然是设置在警察机关内的专门承担警辅人员惩戒事宜的机构，但有权进行调查，并有权以自己的名义作出惩戒决定。

根据以上几类惩戒机构的模式并结合中国的警察制度，秉持兼顾公平和效率的考量，笔者建议在县级以上公安机关可以建立专门的警辅人员惩戒机构，该机构是公安机关负责警辅人员惩戒的内设机构，有权对警辅人员是否涉及违纪或犯罪进行调查，如涉嫌犯罪的，应移交有权部门进行调查。如果仅涉及违纪的，惩戒机构可以提出处理建议，并由公安机关负责人批准做出对警辅人员的处理决定。

（二）违纪行为的形式

对警辅人员违纪行为的界定是惩戒制度建构的核心。违纪行为，是指警辅人员违反有关警务纪律，并应当受到惩罚的行为。对违纪行为的界定需要考量警辅人员的行政助手地位，狭义上讲，违纪行为是指警辅人员在工作中违反警务纪律，而应当受到纪律处分的行为。从广义上讲，违纪行为是指警辅人员在工作中违反法律、法规、规章、行政规则和警察机关的决定、命令等行为，既包括狭义的违纪行为，也包括犯罪行为。

《香港辅助警队条例》第14条将辅警的违纪行为归纳为如下类别：（a）没有许可或好的因由而擅离职守；（b）当值时睡觉；（c）执行职责时行为对良好秩序及纪律有损；（d）执行职责时怯懦；（e）违反根据第28条订立的任何规例的条文；（f）疏于职守，拒绝或没有服从任何合法命令，不论该命令是以书面或口头发出的，亦不论该命令是就一般情况或任何个案发出的；（g）不服从上级；（h）由于昏醉而不适宜执行职责；（i）装病；（j）执行职责时，作出在要项上属虚假的陈述；（k）不合法或不必要地行使权能，引致他人或政府蒙受损失或损害；（l）故意或因疏忽而损坏或损毁政府财产或因疏忽致令政府财产遗失；（m）刻意致使辅警队的声誉受损的行为。该条例也规定了一些构成犯罪的行为，如：第20—25条分别规定了没有按指示服务罪；不当地取得政府财产；为非法目的而假装队员；徽章及配备的非法管有、制造或售卖等；煽惑队员不服从命令；对执行职责的队员袭击等。

新加坡《辅助警察条例》规定了15种辅警的违纪行为，在表述和内容上和《香港辅助警队条例》规定的辅警违纪行为基本相同。①新加坡《辅助警察条例》规定有15种违纪行为，包括：（a）未经请假或没有正当理由而擅离职守的行为；（b）值班时睡觉；（c）有损于良好秩序和纪律的行为；（d）履行职责时懦弱胆小；（e）违反辅助警察条例；辅助警察部队指令；辅助警察现行通令或者上级长官的书面或口头命令；（f）因醉酒不宜上岗；（g）违抗上级；（h）玩忽职守；（i）诈病；（j）执行任务期间作出错误失实的陈述；（k）越权导致他人受到伤害或者损失；（1）侵吞或者肆意破坏财产；（m）未经总监同意经商或从事其他雇佣活动。除了一般的违纪行为外，《新加坡共和国警察法》还规定了一些构成犯罪的行为，如辅警不履行职责（没有法定权威人士的批准，故意长期脱岗或不到岗执勤；故意擅自离岗逃避辅助警察的勤务或其他勤务）；②《新加坡共和国警察法》第95条。被总监调动的辅警没有正当理由，拒绝或疏忽履行职责；③《新加坡共和国警察法》第97条。除非在履行职责或进行公务活动中必须为之，辅警泄露其在执勤期间获取的私人信息或秘密的等情形。④《新加坡共和国警察法》第102条。无论是香港还是新加坡关于辅警违纪行为的界定，都是从辅警的法律地位出发，不仅有作为方面的违纪，如不合法或不必要地行使权能、故意损坏政府财产等，也有不作为方面的违纪，如擅离职守、执行职务时怯懦等，特别是《新加坡辅助警察条例》还设定了许多因不作为构成犯罪的情形。因此，我国警辅人员违纪行为的界定应特别关注对不作为方面的梳理。

我国《人民警察法》第22条规定了警察的十多种禁止性行为。①我国《人民警察法》第22条规定，人民警察不得有下列行为：（1）散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；（2）泄露国家秘密、警务工作秘密；（3）弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动；（4）刑讯逼供或者体罚、虐待人犯；（5）非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所；（6）敲诈勒索或者索取、收受贿赂；（7）殴打他人或者唆使他人打人；（8）违法实施处罚或者收取费用；（9）接受当事人及其代理人的请客送礼；（10）从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织；（11）玩忽职守，不履行法定义务；（12）其他违法乱纪的行为。警辅人员由于是在警察的指挥之下，因此其当然不得有这些行为，但警辅人员并不完全等同于警察，也非公务员，因此应考量该条规定的适用性。综合前述域内外制度，并结合其特殊的法律地位，警辅人员的违纪行为可以分为积极的违纪（作为）和消极的违纪（不作为）两个基本类别。②积极的违纪包括：（1）殴打他人或者唆使他人打人、刑讯逼供等；（2）非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所；（3）泄露国家秘密、或警务工作秘密；（4）弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动；（5）敲诈勒索或者索取、收受贿赂；（6）侵占公私财物；（7）违法实施处罚或者收取费用；（8）接受当事人及其代理人的请客送礼；（9）言行有损警察机关声誉等行为。消极的违纪包括：（1）擅离职守；（2）消极或怠慢履行职务；（3）迟到早退；（4）不服从命令等。对于各类违纪行为应当根据其主观恶性、对警务工作的妨害或耽误等进行纪律惩处，情节特别严重的应当依法追究其刑事犯罪。

（三）纪律惩戒的类型

纪律惩戒的类型是指惩戒机构可以对有违纪行为的警辅人员处以哪些纪律惩戒。纪律惩戒类型的架构，需要考量不同违纪行为的严重程度，并均衡各类惩戒形式之间的关系。根据笔者对实务部门的调研资料，我国西北某市新市区对巡防队员（辅警）违纪的惩戒种类有赔偿损失、警告（含经济处罚）或辞退、开除等形式；东部某市对辅警的惩戒种类为警告、罚款和开除；有些地方甚至没有书面的规定，在警辅人员违纪时仅是扣除工资和开除两种处罚模式。因此，需要对警辅人员纪律惩戒的类型进行细化研究。

香港警方对违纪的辅警处罚措施包括降级；不获付擅离职守期间的薪酬；警诫、警告、谴责或严厉谴责；经处长批准确认下，从辅警队中革职。此外，对于“没有按指示服务”、“不当地取得政府财产”等犯罪行为，可处罚款$1000及监禁6个月。新加坡对于有违纪行为的辅助警察，雇用单位可以开除该辅助警察，或者给予其下列8种处罚的一项或几项：（a）降衔、降级或降职；（b）延期或暂停加薪；（c）训诫；（d）警告；（e）增加额外的工作；（f）限制休假或/和特惠权；（g）不超过200新元的罚金或者没收不超过1个月的薪金，但未请假或缺乏合理理由而离岗的情况除外；（h）未请假或缺乏合理理由而离岗的情况下，作为对其他处罚措施的附加，可以根据其离岗期间或雇用单位认为少于该期间的其他适宜期间，没收其薪金。［6］根据《新加坡共和国警察法》第95条的规定，辅助警察不履行职责；非法泄露其在执勤期间获取的私人信息或秘密的，应处以不超过5千新元的罚金或不超过2年的监禁，或两者并处。被总监调动的辅助警察没有正当理由，拒绝或疏忽履行职责，应处以不超过5千新元的罚金或不超过3年的监禁，或两者并处。

新加坡和我国香港地区对辅警的纪律惩戒类型主要包括以下几个方面：（1）行政处分，包括：名誉罚（如训诫、警告、谴责或严厉谴责等）；职级罚（如降衔、降级或降职）；增加工作、限制休假；开除等；（2）经济罚，如延期或暂停加薪、一定数量的罚款或没收薪金等；（3）刑事处罚（罚金或监禁等）。该分类不仅考虑了辅警违纪行为的过错与危害程度，也同其他法律制度形成了较好的衔接。鉴于此，我国警辅人员的纪律惩戒也可以行政处分、经济惩罚和刑事处罚为基本分类，并细化其下的各个纪律惩戒形式。

1.行政处分

在对警辅人员的行政处分方面，《人民警察法》第48条第2款规定，对人民警察的行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定可以降低警衔、取消警衔。对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。这些行政处分同香港和新加坡对辅警的纪律惩戒种类具有高度的类似性。考量到制度的延续性和普遍性，以及警辅人员的法律地位，可以结合我国和域外的相关法律制度规定，设置有训诫、警告、降级、撤职、开除等几类警辅人员的行政处分。

其中，训诫是对有轻微违纪行为的警辅人员所施加的口头的训斥、诫勉等，以使其明白违纪的原因，避免再犯。警告处分是对有违纪行为的警辅人员所施加的书面惩戒，并由惩戒机构或其所属部门民警进行宣读。降级是指对有较重违纪行为的警辅人员所施加的单独或同时降低其职务级别、工资级别的纪律惩戒措施，如设置有辅警级别的，可以附带降低其级别。撤职是指对有较重违纪行为的警辅人员撤销其所担任职务的处分，受撤职处分的，同时按照规定降低其职务级别、工资级别或辅警级别。其中，警告处分的期限可以设置为6个月以下；降级处分的期限可以设置为12个月以下；撤职处分的期限可以设置为18个月，在处分期间不得提升职务级别、工资级别和辅警级别。开除是最严重的行政处分，是指对有特别严重违纪行为的警辅人员，取消其警辅人员身份，并依法强制解除其劳动合同的纪律惩戒措施。

需要说明的是，由于记过和记大过处分对警辅人员并无实际的效力，因此可不予以单独设置，并由警告处分对其予以吸收。此外，我国《劳动法》对劳动者施加了较严格的保护，因此新加坡法律对辅警施加的“增加工作、限制休假”两项处分措施并不适用于我国，而监禁措施涉及到人身自由问题，必须由法律规定，否则不能作为对警辅人员的行政处分措施。此外，警辅人员并不具有公务员的身份，同用人单位之间属于劳动合同关系。在符合法定条件下，公安机关还可以同警辅人员解除劳动合同关系。但解除劳动合同并不同于“开除”这一行政处分形式。

2.经济惩罚

警辅人员在其职业生涯中的上升空间十分有限，许多从业者也都是中年人，或并无其他上升途径的低学历者。所以，经济上的惩戒措施相对于行政处分往往具有更大的效力。经济惩戒措施可以分为单独适用和附加适用两类。附加适用经济惩罚，是对被处以一定行政处分的警辅人员施加一定数量金钱的惩戒。如对被处降级、撤职者同时处以一定数量的罚款，就会对警辅人员产生足够的经济压力和精神压力，促使其良好地履行辅助任务。其二，单独处以经济惩罚，即对具有违纪行为的警辅人员仅处以一定数额金钱的处罚，或剥夺其获取相应薪酬的机会。考虑到惩戒措施的严厉程度，一般来说，单独处于经济惩罚适用于那些违纪行为较为轻微的情形，而附加经济惩罚适用于违纪情况较为严重的情形。但是，在制度的具体建构时，也应区分警辅人员参与执法和未参与执法的情形，并根据违纪情况，设置一定的罚款级差。

经济惩罚在本质上也属于行政处分的一种，只是因为其内容的特殊性，因此单独予以表述和研究。经济惩罚同降低工资级别的行政处分不同，经济惩罚是一次性的金钱处罚，并不会影响到其后的工资福利。而受到降低工资级别处分的警辅人员，只能获得降级后的级别工资和福利，也即其影响是长期的。警辅人员在参与执法过程中非法侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，在所属公安机关履行国家赔偿义务后，可以向具有过错的警辅人员进行追偿，并可以施以行政处分或经济惩罚。

3.刑事处罚

对警辅人员利用其身份实施的犯罪行为是属于普通公民犯罪还是国家机关工作人员犯罪，在理论和实务中是有争议的。有些学者认为，警辅人员不具有警察编制，也不具有法律上的执法权，因此不具有国家机关工作人员的身份，不应以公务犯罪论处。也有学者认为，警辅人员在实际上执行具有公务性质的行为，应将其视为司法工作人员。［7］在法治实务层面，不具有国家机关工作人员的身份而参与公务活动的私人，在犯罪时被视为国家机关工作人员是有法律解释依据的。全国人大常委会在一份法律解释中认为，“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员'”。①《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释》（2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）。全国人大常委会在另外一份法律解释中也指出：“虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”②《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》（2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议通过）。因此，全国人大常委会从功能主义的角度出发，认为从事公务的人员，即使是不具有国家机关人员编制，在犯罪时也应依照国家机关工作人员来追究其刑事责任的。

笔者认为，警辅人员的犯罪行为有两类，一类是在工作时间之外利用非公务身份而产生的犯罪行为，应以普通公民犯罪进行侦查起诉。另一类是在履职期限实施的刑讯逼供、殴打他人、非法侵占涉案财物、收受或索要财物、收取保护费等犯罪行为，由于其是在执行职务时的犯罪行为，可以参照国家机关工作人员的犯罪行为进行追诉。

［1］解源源，史全增.基层公安机关警力不足类型化分析及改革路径［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（4）：143-150.

［2］［4］杨建顺.日本行政法通论［M］.北京：中国法制出版社，1998：182-184，187.

［3］［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟，译.北京：法律出版社，2000：170.

［5］胡建淼.“特别权力关系”理论与中国的行政立法——以《行政诉讼法》、《国家公务员法》为例［J］.中国法学，2005（5）：57-65.

［6］张宝春.新加坡辅助警察制度研究［J］.湖南警察学院学报，2012（5）：134-139.

［7］赵煜，杜宣.辅警犯罪认定难点及解决方法［J］.江苏警官学院学报，2012（5）：21-25.

On the Disciplinary System of Police Auxiliary Personnel

Shi Quanzeng，Ou Yuanjun
（People's Public Security University of China，Beijing 100038；Anhui Vocational College of Police Officers，Hefei Anhui 230031）

Due to the incomplete disciplinary system of police auxiliary personnel，the discipline of police auxiliary personnel is very arbitrary.Relevant researches are supposed to be carried out both theoretically and systematically.As to the construction of police auxiliary personnel disciplinary system，we can neither totally accept the traditional theory of special power relationship nor reject overwhelmingly.We should consider the possibilities of applying the theory and establish corresponding rules and principles such as the proportion of discipline and income，disciplinary rationality and disciplinary legitimacy in order to perfect the discipline organization mode and the content of misconduct and disciplines.In a word，the construction of police auxiliary personnel disciplinary system aims to effectively protect the legitimate rights and interests of police officers and to achieve the purpose of making good use of them.

police auxiliary personnel；disciplinary system；special power relationship；construction principle

D523.32

A

1671-5101（2016）01-0001-08

（责任编辑：陶政）

2015-11-28

公安部2015年公安理论及软科学研究计划项目（项目编号：2015LLYJGADX051）；中国人民公安大学2015年基本科研业务费年度重点项目（项目编号：2015JKF01133）。

史全增（1980-），男，河北魏县人，中国人民公安大学警务实战训练部讲师，法学博士，研究方向：行政法、警察武力使用、辅警理论。欧元军（1973-），男，安徽五河人，安徽警官职业学院教授，法学博士，研究方法：行政法，食品安全法。