指导我国改革发展的纲领性文件——试析“十三五”规划建议的政治意蕴

乔　瑾

(北京化工大学 马克思主义学院，北京　100029)



指导我国改革发展的纲领性文件
——试析“十三五”规划建议的政治意蕴

乔瑾

(北京化工大学 马克思主义学院，北京100029)

摘要：党的十八届五中全会是在全面建成小康社会的关键期召开的一次重要会议，会议的主要任务是制定国民经济和社会发展第十三个五年规划建议，会议审议通过的“十三五”规划建议的主题是关于未来五年的国民经济和社会发展。尽管如此，规划建议也蕴涵并反映着丰富而深刻的政治意蕴。本文就规划建议对实现我国近期目标及长远目标的意义，彰显中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，坚持以人民为中心、全面推进依法治国方略、用全新的理念引领中国发展等方面进行解读。

关键词：“十三五”规划建议；政治意义；“三个自信”；法治政府；发展理念

党的十八届五中全会是以习近平为总书记的党中央在全面建成小康社会、实现党确定的第一个百年目标的关键时期召开的，会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下称《建议》)阐明了党和国家的战略部署，明确了这一时期发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措等，关系“四个全面”战略布局的协调推进、我国经济社会持续健康发展以及社会主义现代化建设大局，具有重要而深远的政治意义。

一、对实现近期目标及长远目标的意义

(一)对实现“三步走”战略的意义

实现国家的现代化和中华民族的伟大复兴，是近代以来中国人民和无数仁人志士梦寐以求的夙愿，也是新中国建立以来几代中国共产党人带领全体人民不懈奋斗的战略目标。新中国成立不久，在1954年全国人大一届一次会议周恩来所作的政府工作报告中，第一次提出国家要实现工业、农业、交通运输业和国防“四个现代化”的任务。1964年，周恩来在三届全国人大一次会议的政府工作报告中，第一次正式提出分两步在20世纪末把我国建成农业、工业、国防、科技的社会主义强国的奋斗目标。1975年的政府工作报告重申了到20世纪末实现四个现代化的奋斗目标。

党的十一届三中全会以后，党对现代化建设问题进行了进一步的思考，根据中国实际情况修改了原先确定的现代化目标。1982年党的十二大正式提出到20世纪末“分两步走”实现工农业总产值翻两番、实现小康社会的设想。1987年党的十三大明确了“三步走”的战略构想，即在20世纪末达到小康水平的基础上，确定到21世纪中叶达到中等发达国家的水平，基本实现现代化，还将其写入党在社会主义初级阶段的基本路线。

1997年党的十五大对“三步走”战略的第三步细化为三个阶段：到21世纪第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过十年的努力，到建党100周年使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到21世纪中叶建国100周年时基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。2002年党的十六大进一步提出要求大体用20年的时间全面建设小康社会的奋斗目标，即明确了建党百年的目标为全面小康社会。2012年党的十八大在我国取得一系列历史性成就的基础上，鲜明地提出到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。

“十三五”时期是全面建成小康社会、实现党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年目标的决胜阶段。党的十八届五中全会正是在这样一个关键时刻，提出了对国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，以确保如期全面建成小康社会，保持经济社会持续健康的发展。当前我国进入经济发展新常态，面临着转变经济发展方式，优化升级经济结构，以实现经济持续健康发展的要求。《建议》正是以此为背景，从发展的指导思想、基本原则、目标要求，以及发展的基本理念和重大举措等方面，提出了未来五年的规划建议，具有很强的思想性、战略性、前瞻性、指导性，是确保实现全面建成小康社会目标的纲领性文献。

对于21世纪中叶基本实现现代化、实现中华民族伟大复兴的战略目标而言，全面建成小康社会是一个重要阶段，起着承上启下的关键作用，既表明我们彻底告别了温饱，又是完成下一阶段任务的基础和起点。如期顺利建成全面小康社会，关系到2050年现代化目标的实现。实现全面建成小康社会目标还表明，中国共产党是一个坚强有力的领导力量，能够带领全国各族人民实现国家富强、人民富裕和民族振兴，是全体中华儿女可信赖可依靠的坚强领导核心。

(二)对实现社会主义共同富裕目标的意义

共同富裕是社会主义社会的本质要求，也是社会主义社会的发展目标。“十三五”规划建议体现了这个本质要求和发展目标。

一是《建议》提出今后5年经济必须保持中高速增长，年均增长率至少达到6.5%，确保到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，居民收入增长和经济增长实现同步。经济保持中高速增长，有利于改善民生，让人民群众更加切实感受到全面建成小康社会的成果。《建议》提出通过作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中朝着共同富裕方向稳步前进。

二是提出缩小收入差距，实行有利于缩小收入差距的政策。改革开放30多年来，一方面我国经济发展成就巨大，人民生活水平显著提高，但在另一方面居民收入差距也在不断扩大，从改革开放前基尼系数低于0.2，转而大大突破0.4的警戒线，2014年达到0.469，而2012年美国基尼系数为0.451。贫富差距过大，既同社会主义的本质要求相违背，也关系到经济社会发展的稳定与和谐，不利于扩大内需和人民生活水平的提高，已经成为我国社会广泛关注和热议的话题。可喜的是，我国基尼系数从2009年起有所回落，从2008年的0.491下降到2014年的0.469，6年来下降了0.022，年均下降0.003。认真落实《建议》提出的相关政策，不断扩大中等收入者的比重，将加快缩小我国居民收入水平的差异，形成较为合理的收入分配结构，为最终实现共同富裕奠定基础。

三是提出实施脱贫攻坚工程。随着我国经济总量和综合国力的快速增长，尽管这些年来我国政府在扶贫减贫方面取得举世公认的巨大成效，但是由于历史和现实的种种原因，我国还存在几千万农村贫困人口，成为全面建成小康社会的短板。全面小康是惠及全体人民的小康，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最为艰巨的任务。“十三五”规划建议强调必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战，提出实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效及其具体举措。建议还强调要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，深化国有企业改革，把国有企业做强做优做大，更好地服务于国家战略目标。“十三五”规划建议要达成的目标，是在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，目的也是为了缩小贫富差距，有助于向更高阶段的目标迈进。共同富裕只有在社会主义公有制的基础上不断解放发展社会生产力才能逐步实现。要牢牢坚持公有制的主体地位不动摇，不断发展壮大社会主义经济。

(三)对实现中华民族伟大复兴的意义

实现中华民族伟大复兴，是自近代以来炎黄子孙的伟大梦想。中华民族曾创造了辉煌灿烂的中华文明，长时期走在世界前列。但在近代西方列强坚船利炮的摧毁下，国破家亡，民不聊生，几乎达到亡国灭种的悲惨境地。在中国共产党的领导下，中国人民不仅实现了民族解放和国家独立，而且走上了社会主义道路，社会主义事业蒸蒸日上。改革开放以来，我国取得举世瞩目的伟大成就。2011年GDP总量首次超过日本，名列世界第二。2014年GDP总量首次超出10万亿美元，外汇总量超3万亿美元居世界第一，是全球第一大货物贸易国和主要对外投资国，常住人口城镇化率达到55%，人均国内生产总值增至7800美元左右。

中国在国际舞台上日益发出自己的声音，国际影响力日益提升。倡导“一带一路”战略和取得实质性进展，亚洲基础设施投资银行的倡议得到有关国家的积极响应，丝路基金的运行，人类命运共同体等概念的提出，对非洲等最不发达国家的援助，等等。诸如此类的对外开放和对外战略的实施，无不彰显出中国作为负责任大国的实力能力和良好形象。正如习近平总书记指出的，现在的中国比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，我们比历史上任何时期都更有信心、有能力实现更为远大的目标。“十三五”规划建议正是立足当前，放眼长远，对未来五年乃至更长时期的发展提出了指导思想、基本原则、目标要求和重大举措，并在发展的理念上又有了进一步的创新。

二、充分彰显了中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信

(一)强调以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，坚定不移走中国特色社会主义道路

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，强调中国特色社会主义理论体系同马克思列宁主义、毛泽东思想是一脉相承、继承发展的关系，强调建国后的前三十年与改革开放三十年来的实践不能互相否定，毫不动摇地坚持马克思主义基本原理同中国改革发展的具体实际相结合，实事求是，勇于探索，善于创新，不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成了一系列治国理政新理念新思想新战略，特别是“四个全面”战略布局，开拓了马克思主义发展的新境界，是中国特色社会主义理论体系的最新成果，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化，提供了科学理论指导和行动指南。

《建议》强调坚持党的十八大以来在理论和实践探索中的新成果新成就，指出“十三五”时期要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础，充分显示出对中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信。

(二)强调坚持中国共产党的领导，加强和改进党的组织建设和反腐倡廉建设

党的十八大报告指出：“我们党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任。”[1]45党的坚强领导是拥有十三亿人口和复杂国情的中国改革和建设事业顺利进行的根本保证。近现代中国的历史发展表明，在中国这样一个地域辽阔、人口众多的落后国家，缺少一个强有力的领导核心是办不成任何大事的。在中国发展社会主义事业就离不开中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。《建议》指出党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。这既是对中国革命建设改革的基本经验的总结与坚持，也是发展中国特色社会主义事业的客观需要。

进入新时期以来，随着中国特色社会主义事业的发展，一方面我国经济社会取得了巨大成就，另一方面也积累并出现了新的问题，而且“发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了”[2]。党如何带领人民实现肩负的光荣使命，面临新的考验和新的危险，是必须要解决好的重大课题。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视党的建设，党的十八届三中、四中全会明确阐述了加强和改善党的领导的基本要求和科学内涵。“全面从严治党”作为“四个全面”战略布局的基本内容，从党的思想、组织、作风、反腐倡廉、制度建设等各个方面，对“党要管党、从严治党”提出了更高更全面的要求，标志着党对自身建设的认识达到了一个新的高度。“全面从严治党”是推进“四个全面”战略布局的关键，凸显了它的战略地位和作用，为推进其他“三个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国提供了根本的政治保证。

全面从严治党就要全面加强党的组织建设，造就高素质的党员、干部队伍。党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是治吏。要求领导干部要遵循“三严三实”，是实现党的先进性、党组织坚强战斗堡垒作用的内在要求。加强廉政建设和反腐败斗争，是从严治党的重中之重，关系党的生死存亡。2015年10月18日中共中央印发修订后的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，为党员和党员领导干部树立了廉洁自律的标准，划出了不可触碰的底线。《准则》和《条例》对于贯彻全面从严治党要求，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，永葆党的先进性和纯洁性具有十分重要的意义。在此基础上，《建议》进一步提出要完善党领导经济社会发展工作体制机制、优化领导班子知识结构和专业结构、加强党的组织建设和反腐倡廉建设，深化对发展规律的认识，提高党的执政能力和执政水平，通过贯彻全面从严治党要求，加强和改善党的领导，提高党的建设制度化水平，为实现“十三五”规划提供坚强保证。

(三)坚持中国特色社会主义基本制度，大力弘扬践行社会主义核心价值观

中国特色社会主义制度是在建设社会主义长期实践中形成的中国社会主义建设的根本保障。它是指我国人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。《建议》坚定不移地坚持中国特色社会主义制度。在实现全面建成小康社会奋斗目标的原则中规定，坚持深化改革，必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，为发展提供持续动力。必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系，建设社会主义法治国家。《建议》强调指出要坚持社会主义初级阶段基本经济制度，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，并重申了坚持和完善初级阶段基本经济制度的两条基本原则，即毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

社会主义核心价值观是社会主义意识形态的本质要求，是社会主义制度在思想和精神层面质的规定性的体现，是中国特色社会主义道路、理论体系和制度的价值表达，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的价值引领。《建议》提出，“十三五”时期经济社会发展的主要目标，使中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心，爱国主义、集体主义、社会主义思想广泛弘扬，还提出坚持社会主义先进文化的前进方向，用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量，加强社会主义精神文明建设，建设社会主义文化强国。

三、坚持以人民为中心，全面推进依法治国方略，用全新的理念引领中国发展

(一)坚持人民的主体地位，代表广大人民的根本利益

唯物史观认为，人民群众是历史的创造者，人民群众在历史活动和历史发展中居于主体地位。坚持人民的主体地位就是要坚持一切为了人民，这是我们党的根本宗旨的集中体现，是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求和奋斗目标。《建议》明确提出，实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循坚持人民主体地位的原则。必须贯彻党的群众路线，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识。《建议》指出，人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。文化建设也要坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一。

坚持人民的主体地位，就是要代表人民群众的根本利益。民生问题是人民群众根本利益的现实表现，同人民群众根本利益和切身利益密切相关。民生是有关民众的生存生活状态的范畴，涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等诸多方面，是民众生存发展等基本权益的重要保障，是我国社会建设的重要内容和基本要求。保障和改善民生是社会主义的本质要求，也是社会主义初级阶段的一项根本任务。党中央高度重视并大力推进民生建设，党的十八大以来保障和改善民生一直成为社会建设的重点。习近平总书记就民生问题也发表一系列重要论述，强调保障和改善民生没有终点站只有新起点。

《建议》以党的十八大以来中央决定和习近平系列重要讲话为指导，明确提出要坚持全民共享发展成果的理念，党和政府的各项工作要着力增进人民福祉。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。在共享改革发展成果上，应当“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，绝不能出现‘富者累巨万，而贫者食糟糠’的现象。”[2]《建议》还就就业、创业、教育、缩小收入差距、社会保障制度、医疗卫生体制改革等方面的民生建设提出具体目标和要求，同时还强调安全发展，提出要坚持人民利益至上，切实维护人民生命财产安全。经过未来五年的努力，到2020年，人民生活水平和质量将普遍提高，公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。

(二)运用法治思维和法治方式深化改革，建设法治政府

法治是现代文明社会的重要标志。党的十五大将依法治国确定为国家治理的基本方略。党的十八大明确提出到2020年全面建成小康社会，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。此后，依法治国步伐进一步加快，党的十八届三中全会提出推进法治中国建设，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了加快建设法治政府的重要措施，开启了建设社会主义法治国家的新征程。2014年12月，习近平提出“四个全面”战略布局，把“全面依法治国”纳入“四个全面”，目的是为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供法治保障。《建议》强调坚持依法治国是全面建成小康社会、推动经济社会持续健康发展的原则之一，是贯彻落实“四个全面”战略布局的重要体现。

法治是发展的可靠保障，需要运用法治思维和法治方式推动发展，把依法治国贯彻到经济社会发展的各个方面。法治思维是指自觉运用法治理念、原则认识和解决问题的思维方式，法治方式则是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治思维是现代治理的首要思维，法治能力是现代治理的核心能力。习近平总书记就此明确要求各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，把经济社会发展纳入法治轨道，在法治轨道上推动各项工作。

政府是法律实施的主体，推进依法行政、建设法治政府是法律实施的核心。法治政府就是要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府。2015年12月27日中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，为加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，制定了具体实施纲要。《纲要》明确了法治政府建设的基本原则，就是必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。法治政府的衡量标准是政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。《纲要》还对法治政府建设提出了具体任务和举措。

“十三五”规划建议目标的落实与法治政府的建设密切相关。规划建议不仅仅是制定经济与社会发展目标、措施，同时也重申了法治建设的目标，就是到2020年人权要得到切实的保障，实现政府活动全面纳入法治轨道，基本建成法治政府，司法公信力明显提高。这充分体现出党和政府推进全面依法治国，建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会的坚定信念，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

(三)坚持理论创新，用全新的发展理念引领中国的航向

与时俱进是马克思主义的理论品质。改革开放以来，党中央高度重视发展问题，把发展作为解决一切经济社会问题的关键，从提出“发展是硬道理”到“发展是党执政兴国的第一要务”。党的十六届三中全会提出以人为本、实现全面协调可持续发展的科学发展观，之后成为党的指导思想。党关于发展的理论在不断深化。在我国步入全面建成小康社会这一关键节点，党对发展的认识进一步加深，提出了发展的新理念。

《建议》结合当前中国经济社会发展现状，提出“十三五”时期必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。把坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，看做是关系我国发展全局的一场深刻变革，既符合当前经济发展新常态、生态环境问题比较突出、社会利益关系多样化、经济发展不平衡等现实要求，也反映了对我国社会主义建设规律认识的深化。

全面建成小康社会新的目标要求是党“对人民立下的军令状，必须全力以赴去实现”[2]。《建议》通篇贯穿着党对实现国家富强、民族振兴、人民幸福的强烈责任感和勇于担当的精神，坚持人民主体地位、为人民谋幸福的宗旨意识和公仆情怀，体现了求真务实的思想作风和严谨踏实的工作态度。我们完全有理由相信，未来的五年，将是我国经济社会取得长足发展、全面建成小康社会的五年，也是为本世纪中叶基本实现现代化奠定坚实基础、向着实现中华民族伟大复兴的中国梦更进一步的五年。

参考文献：

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京:人民出版社,2012.

[2] 习近平.在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(节选)[J].求是,2016(1).

责任编辑李兰敏英文审校孟俊一

收稿日期：2016-01-08

基金项目：北京市社科基金研究基地项目“近年来我国社会主要思潮评析”(15JDKDB018)的阶段性成果。

作者简介：乔瑾(1965-)，女，江苏徐州人，北京化工大学马克思主义学院副教授、硕士生导师,法学硕士。研究方向：马克思主义中国化、中国特色社会主义理论与实践。

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：1001-733X(2016)01-0016-07

The Programmatic Document of Guiding China’s Reform and Development——An Analysis of the Political Implications of the13th Five-Year Planning Proposal

QIAO Jin

(College of Marxism, Beijing University of Chemical Technology, Beijing 100029, China)

Abstract:The Fifth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China is an important conference in the decisive period of finishing building a moderately prosperous society in all respects. The main task of the conference is to outline the 13th Five-Year Plan for economic and social development of the People’s Republic of China, and the theme of the 13th Five-Year Plan deliberated and approved in the conference is about the national economic and social development in the next five years. Nevertheless, the planning proposal also contains and reflects abundant and profound political implications. This article interprets the significance of the planning proposal in realizing our short-term goal and long-term goal, how the planning proposal highlights the self-confidence in the road, theory and system of socialism with Chinese characteristics and adheres to the principal position of the people, promoting the rule of law strategy comprehensively, and leading the development of China with new ideas and so on.

Key words:the 13th Five-Year Plan; political implication; three self-confidences; government of law; developmental idea