高校治理中引入协商民主机制的理论研究

魏　佳，黄谟媛

（1.中国公安人民大学，北京100000；2.广西警察学院，广西南宁 530028）

高校治理中引入协商民主机制的理论研究

魏佳，黄谟媛

（1.中国公安人民大学，北京100000；2.广西警察学院，广西南宁 530028）

高校如何契合时代发展的步伐实现民主管理，推进依法治校工作的开展，是高校在可持续发展过程中必须重视的问题。在高校治理中引入协商民主机制，有助于高校构建协商民主机制的法治化，从而更好地实现高校传播知识、培养人才、科学研究和服务社会的功能。

协商民主；协商民主机制；高校治理

［Abstract］Colleges and universities how to fit the pace of the development of the times and realize democratic management，promoting law based governance to carry out，colleges and universities in the process of sustainable development must pay attention to the problem.In the university governance in introducing the mechanism of deliberative democracy，is helpful in the construction of the deliberative democracy rule of law，in order to achieve a better university to realize the communication of knowledge，personnel training，scientific research and social service function.

［Key words］deliberative democracy；deliberative democracy mechanism；university governance

一、协商民主机制的内涵阐释

（一）协商民主的基础理论

20世纪80年代，西方国家的民主理论出现了新的动向，出现了一种新的民主理论——协商民主理论，它的出现也被视为西方民主理论的复兴、发展与转向的标志。协商民主理论的兴起发展其根本原因在于传统的自由民主理论在当时所面临巨大的合法性质疑。尽管在20世纪末，从传统的自由民主理论发展而来的自由民主制度已在许多国家得到确立，但是这些所谓的自由民主制度的国家出现了大量的社会弊病，传统的自由民主理论指导下的自由民主制度不仅无法调适所出现的社会弊病，更被多元文化背景影响下的西方学者将根源归结于理论和制度本身。其理由主要集中在：第一，自由民主理论所强调的代议制度，虽然表面解决了民主的实行问题，但前提却是限制公民参与，在精英民主理论的推动下，越来越漠视人民权利。第二，自由民主理论导致自由主义和个人利益至上思想泛滥，最终淡化人民对社会责任的担当。第三，自由民主强调的多数人民主，未能给少数人的权利保障留下实现路径，最终使得公共决策不能达到合理和公平［1］。

为了积极弥补自由民主的缺陷，西方很多学者都在理论上做出了努力，如美国著名的政治学家约瑟夫·毕塞特，他主张协商民主是在公民参与反对精英主义的一种宪政解释的观点，这也是在学术上使用协商民主概念的首例。在科恩、埃尔斯特、哈贝马斯等学者的推动下，越来越多的学者开始从协商民主的内涵、特征、价值、构建路径等方面进行进一步的探讨与研究，协商民主逐步形成了完整的理论体系。从字面中去理解协商民主，应有之义应有两部分，即协商和民主。协商和民主之间不能割裂加以理解，只能各为前提予以解释。如：协商所表达的含义是政策决策时应考虑和权衡各种利益和理由，但一定是保证受到政策影响的人有权发声，且平等的考虑他们的观点——即民主。再如：民主所表达的含义是受到政策决策影响的人都应该参与决策，但决策一定是理性的参与者讨论得出的——即协商［2］。

（二）协商民主机制——一种治理的模式

综合西方学者对于协商民主的观点主要集中在三个方面：首先，协商民主是一种决策的体制。如戴维·米勒认为判断协商民主体制的标准有二：一是看是否有公开讨论的程序，二是看参与者能否自由表达，包括相反意见的听取。其次，协商民主是一种决策的过程。如埃尔斯特认为是一种集体通过协商和讨论，实现理性和公正价值的过程［3］。三是协商民主是一种组织形式，如科恩和库克认为协商民主是组织为其成员提供一个真正实现民主的平台，组织本身一定要为公平讨论提供空间。从上述观点中，我们可以知道西方学者的观点认为，协商民主的真正要义就是要设计一种机制，机制中要实现四个要点，第一，充分交流和协商；第二，求同存异，相互妥协；第三，公众充分得到参与；第四，理性决策。随着西方协商民主实践者的积极推动，协商民主进入政治国家领域，最终成为一种国家和社会的治理模式。成为现代西方所倡导的通过扩大公众参与的范围，更多的吸收受到公共政策影响的公众意见，以求得公共政策决策的过程和结果能够更公平、更合理，更体现公众意愿［4］。

二、高校治理中引入协商民主机制——一个全新的视角

（一）高校治理引入协商民主机制的必然性解读

1.高校治理的理论分析

高校治理理论是从公司治理理论中发展而来的，在中国共产党十八大召开后，对如何完善高校这种公益组织的治理结构的问题，更加备受到学者们的关注。治理理论是伴随公共管理学科发展起来的，治理理论的创始人之一美国著名的政治学家詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序［5］。而英国著名的学者格里？斯托克则指出：“治理的本质在于：它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁；它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”［6］全球治理委员会的表述在理论界更具权威性和代表性。他们认为：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有四个重要特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用［7］。至此，我们可以看出，治理的过程性、协调性、广泛性、互动性特征是极为明显的。

在中国，高校是一种非常复杂和特殊的社会组织，既包含了各种形式的学术组织，又是一个存在复杂层次结构的行政组织。高校的社会性、学术性、行政性决定了与高校内外部存在众多的利益相关者。高校治理是指以实现大学的战略为目的，对校内外各方利益主体的关系处理、权利分配等事宜而做出制度安排。高校治理的目的是提高办学效率，促进教育公平，最终福泽社会。如何平衡和协调高校内教学、科研、行政、教师、学生等多方利益，并持续推动高校正向发展。协商民主理论为高校有效治理提供了一个全新的视角和逻辑，它可以从民主治理的程序设计出发，解决了间接民主中弱化利益相关者（如教师）权利的现象，也克服了直接民主中效率低下的不利状况。在强调高校中多元利益主体的框架中架设协商机制，搭建利益表达平台，保障利益协调程序，最终实现各方利益。

2.高校治理的特殊性分析

高校是一个典型的非盈利公益组织，这就决定了高校承担公益事务，完成公益目标的重要历史使命。高校承担的高等教育产品的产出责任，其产出的高等教育产品介于公共产品和非公共产品之间，被学界界定为“准公共产品”。高等教育产品这种“准公共产品”具有公共产品的外部性特征，也就意味着会出现当市场配置出现问题，一方面会造成高等教育配置出现目标歪曲现象，使得高校设置的目标不能实现、社会责任不能完整承担；另一方面，当政府投入不足时，又会出现产出效率低下的现象。这些现象可以被认为是一种“市场失灵”。这种情况下，高校想更好的发挥自己的社会职能，必须引入民间（社会）资源，依托“政府+社会”的模式，避免“市场失灵”现象的出现。引入民间（社会）资源，必然在高校出现多方主体，只有多方的社会主体介入才能实现高校的治理目标。

3.高校治理引入协商民主机制的必然分析

既然多方主体介入高校中已成一种治理有效途径，那必须解决多方主体介入后出现的一系列问题。一般来说，看待一所高校治理机制的优劣主要在利益平衡问题和组织整体目标的实现问题。第一，如何解决利益平衡问题。社会多方主体介入后，不一定会大幅度改变高校所有权结构问题，但无可避免地要解决社会多方利益相关者关注问题。一方面，多方利益主体的存在必然要解决治理结构中的制衡和协商问题；另一方面，由于社会的资源提供者在治理结构中属于一种委托人的角色，而高校的管理者属于一种代理人的角色，在高校内多元利益主体关注的事务、实现目标均有较大差异。如有些社会资源提供者关注的更多是高校的社会责任、有些社会资源提供者关注的是自己资本投入的回报，如何最大限度地保证高校的管理者（委托人）与社会的资源提供者（受托人）关注一致化和价值取向一致化从而实现利益一致化，必须设置一种机制用来保证高校的管理者和社会的资源提供者在高校治理结构中的均衡态势。第二，高校治理目标实现与各方利益主体的自身要求问题。高校在平衡、协调各方利益主体的需求同时，必须实现自身服务社会的责任，实现自己的公益使命，如何信息公开透明保证各方信息对称、如何制定与治理相关的监督机制等等，就成为解决高校治理的重要问题［8］。协商民主机制引入高校，是均衡高校多元主体现象的一种现实最佳路径，也是实现高校治理善治目标的最佳方案。原因在于协商民主机制引进的实质，就是要实现和推进高校内外部各方利益主体（含政府、高校管理者、教师、科研人员、学生、投资者、捐赠者等）有序的管理参与，协商民主解决了协商与对话在解决多元利益背景下民主的问题，即高校中的各方利益应是承认且维护高校社会公益性使命的成员共同体，相互之间平等，在信息透明公开的条件下，公平参与决策，决策方式不局限于投票，而积极采取协商、对话；并积极主张事务决策的协商方式具有合法性和正当性，协商的整个过程应贯穿公正和理性，决策结果应具有公共性。

（二）高校治理引入协商民主机制的基本特征

高校治理协商引入民主机制将会呈现以下特征：第一，协商主体和客体的多元化。主体多元化是指参与高校治理的权利享有者和义务承担者多元化，并伴随利益和分歧的多元化。客体多元化则是指协商民主内容的多元和广泛。第二，协商民主机制下高校治理决策的合法性。高校治理中引入协商民主机制不仅是建立在尊重各方利益主体参与意愿的基础上，而且更重要的是这种机制本身具备决策形成的科学程序，也就是经过广泛考虑所有主体利益的基础上，利用公开审察、秉承公共理念的基础上得出的决策结论。第三，协商民主机制的程序性。通过设置具体环节、共同遵守的原则等，实现有序和规范的协商。第四，协商民主机制的公开性。高校协商民主决策的主题、内容、参与人员等一切具体内容公开透明。第五，协商民主各方主体地位平等。地位平等主要体现在参与协商的主体获取信息平等、决策机会平等。第六，协商各方的责任性。主要体现在各方对自己的观点和言行，以及达成共识的积极性均应承担相应责任。第七，协商民主的公共理性。高校各方利益主体在协商民主过程中不是追求情绪化的表达过程，不是将自己的观点强加他人，而是应该通过相互理解、说服甚至妥协达成高校治理的最大利益化［9］。

三、高校治理引入协商民主的机制的实践与展望

（一）现行高校治理引入协商民主的机制的有益实践

1.高校教职工代表大会

高校教职工代表大会是国家在借鉴企业当中的职工代表大会制度的基础上发展而来的，1985年教育部颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称：“暂行条例”）。暂行条例中第一条明确规定根据中华人民共和国宪法第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，为实现党的第十二次全国代表大会提出的建设高度社会主义民主这一根本任务，完善管理制度，高等学校应建立和健全党委领导下的教职工代表大会制。第二条明确规定，“高等学校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式”。至此，国家以规章的形式第一次予以明确规定教代会的地位，为完善学校民主治理，调动教职工积极参与学校相关事务治理，起到了积极的推动作用。2011年11月9日在商定中华全国总工会的基础上，教育部第34次部长会议通过了《学校教职工代表大会规定》（以下简称：“规定”）并于2012年1月1日开始实施，同时废止了《暂行条例》。《规定》对教代会提出了更高的要求，为依法保障教职工参与学校民主管理和监督，完善现代学校制度，促进学校依法治校，提供了法律保障。根据《规定》第二条，全国各级各类高校开始积极推进教代会的发展，高校教代会的发展取得明显成效。第一，教代会的组织体系和职权范围已基本完善和清晰。《规定》中第四章组织规则和第五章工作机构中明确规定，有教职工八十人以上的学校，应当建立教职工代表大会制度，大会每学年至少召开一次；大会可根据实际情况和需要设立若干专门委员会（工作小组），完成大会交办的有关任务，专门委员会（工作小组）对教职工代表大会负责，学校工会为教职工代表大会的工作机构（类似常务委员会）。《规定》中第二章职权中明确规定教职工代表大会的职权有八个方面：分别为：听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项等。同时还规定了学校应当建立健全沟通机制，全面听取教职工代表大会提出的意见和建议，并合理吸收采纳；不能吸收采纳的，应当做出说明。第二，高校现实权力机构对教代会认识逐渐深化，重视程度不断加强。在设立之初，由于规定不健全、组织结构不完善等众多原因，“橡皮图章”式的象征功能远远超过其实质功能。高校里的决策层对其重视程度较低，其决策质询功能并未发挥，教职工参与的积极性不高。随着国家民主政治意识的加强，特别在党的十八大召开后，社会治理现代化的理念开始深入人心，高校的决策层开始重视教代会，也深入认识到教代会形式是促进高校科学民主决策的重要形式和平台。至此，高校教代会在《条例》的保证下，对促进高校治理体系完善开始显现重要作用［10］。

2.学术委员会制度

1999年出台的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称：“高等教育法”）第四十二条明确规定了高等学校设立学术委员会，其主要职能是审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。全国各高校均开始设立逐步建立学术委员会，但由于《高等教育法》规定太过于原则，各高校设立学术委员会组成规则、职责权限、运行制度等认识不尽一致，严重约束了学术委员会的功能发挥。2014年，教育部审议通过《高等学校学术委员会规程》并予以施行，这对完善高校内部治理结构，促进高校规范和加强学术委员会建设，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用起到了非常重要的作用。从《高等学校学术委员会规程》施行开始，全国各高校开始完善学术委员会制度，学术委员会制度开始走向规范化、科学化，其高校中对学术事务起到的民主协调、决策质询功能已逐步加强。

（二）高校治理引入协商民主机制的展望

1.充分减少高校治理受到的外部性影响

高校治理通过协商民主机制的引入，会大大降低高校受到的外部性影响，使得各方利益主体在协商民主中获得各种形式的补偿（如对方妥协、利益获取等），这样各方利益主体越有动力去为高校这个组织实施增益行为，而不会去做损害高校的行为，协商民主机制在高校治理中成为一个纽带和平台，促成各方清楚知晓自身与其他利益主体是一荣俱荣、一损俱损的关系［11］。

2.克服高校治理低效现象

高校治理通过协商民主机制的引入，会大幅提升高校治理效率。首先，会丰富的所需信息，信息的丰富化会提升高校治理的科学性和准确性；其次，协商民主机制会降低高校治理中出现的有限理性问题，通过协商民主机制，多方主体均会提供给大量的治理方案和建议，可大大降低治理中决策模糊性的风险问题；最后，协商民主机制会促成高校治理中任何决策的高效实施，通过协商民主机制，多方主体的利益、意见都会被考量，这样在实施决策时，很容易会获得绝大多数高校利益相关主体的支持和配合［12］。

［1］孙存良.当代中国民主协商研究——协商民主理论的视角［D］.北京：中国人民大学，2008.

［2］吕慧燕.中国社会主义协商民主的文化渊源研究［D］.吉林：吉林大学，2015.

［3］Jon Elster Edited，Deliberative Democracy，Cambridge University press，1998.

［4］杨炳超.协商民主.中国宪政民主的可能路径［D］.山东：山东大学，2010.

［5］［美］詹姆斯·N·罗西瑙．没有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社，2001：9.

［6］［英］格里·斯托克．作为理论的治理：五个论点［M］.国际社会科学（中文版），1999（2）.

［7］俞可平．治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社.2000

［8］王陆庄，周虹.高校治理模式分析［J］，教育发展研究2008.

［9］陶富源，王平.中国特色协商民主论［M］，合肥：安徽师范大学出版社，2010.

［10］任子途.基于协商民主理念旳高校教代会建设研究——以浙江工业大学为例［D］.浙江：浙江工业大学，2014.

［11］杨文方.论我国高校治理机制的改革［D］.湖南：湘潭大学，2012.

［12］尹晓敏.论高校决策中的协商民主［J］.高教探索，2009（6）.

［责任编辑：蒋庆红］

Theoretical Research on the Introduction of Deliberative Democracy in the Governance of Universities and Colleges

WEIJia，HUANG Mo-yuan
（Guangxi Policer College，Nanning China 530028）

G642.4

A

1008-8628（2016）02-0121-05

2016-02-11

广西教育科学“十二五”规划2014年度广西高校统战工作研究专项课题《高校构建协商民主机制的法治化路径与对策研究》（编号：2014ZTZ022）的阶段性研究成果。广西教育科学“十二五”规划2014年度反腐倡廉建设理论研究专项课题《广西高职高专院校教育系统法治反腐研究》（编号：2014ZJ135）的阶段性研究成果。

魏佳（1979-），男，广东遂溪人，中国人民公安大学博士后研究人员，广西警察学院教授，研究方向：法学、管理学。黄谟媛（1979-），女（壮族），广西宁明人，广西警察学院副教授，研究方向：法学。