审判中心主义背景下我国侦诉关系之重构

孙启磊（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

审判中心主义背景下我国侦诉关系之重构

孙启磊（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

世界各主要法治发达国家侦诉关系模式主要是“公诉主导侦查”或者“公诉引导侦查”的模式。此种模式下的“主导”或者“引导”均体现以公诉机关对侦查机关的实质性有效监督制约为后盾，符合诉讼机制运行的一般规律，体现了现代法治的要求。长期以来，我国侦诉关系却呈现出一种侦诉“分工负责、相互配合、相互制约”的关系模式。在司法实践中存在明显的不足与错位。新时期，在审判中心主义背景下，我国应在借鉴域外相关国家侦诉关系成熟经验的基础上，构建以检察机关对侦查机关实质性有效监督制约为后盾的，公诉引导侦查的“侦诉协作关系模式”。

审判中心；侦诉关系；公诉引导侦查；侦诉协作；实质监督

侦诉关系是刑事诉讼关系中最基本、最重要的关系之一。诚如学者所言：“定位准确、线条流畅的侦诉关系无论是对于刑事诉讼构造的合理形塑，还是诉讼机制的协调运行均具有重大的意义。”[1]但是长期以来，我国侦诉关系却呈现出一种侦诉“分工负责、相互配合、相互制约”的关系模式（下文简称“配合制约”关系模式），在司法实践中存在明显的不足与错位，带来了诸多弊端。为改革与重构我国的侦诉关系，不少学者也提出了诸如“侦诉一体化”、“检警一体化”、“公诉主导侦查”、“公诉引导侦查”、“检警双重领导或一重领导一重监督制”以及“以强制性监督为主导、建议性监督为补充的检察引导侦查”①上述有关“侦诉关系”重塑的诉讼主张具体可参见：万毅：“侦诉一体化：我国检警关系之重塑”，载《新疆大学学报（社会科学版）》2003年第3期；龙宗智：“评‘检警一体化’兼论我国的检警关系”，载《法学研究》2000年第2期；陈岚：“我国检警关系的反思与重构”，载《中国法学》2009年第6期；顾永忠、李晓：“侦检一体化：理想与现实”，载《国家检察官学院学报》2005年第2期；刘计划：“检警一体化模式再解读”，载《法学研究》2013年第6期。等不同解决方案。但是，这些改革方案要么过于理想，脱离中国实际；要么就是隔靴搔痒，对解决现实问题起不了多大的作用，均非最适宜的选择。

2012年10月，中共十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的重大决策，将“审判中心主义”改革提高到了依法治国的高度，成为新时期我国法治化建设的重要内容之一，意义深远。此项改革的实质在于强化审判在整个刑事诉讼运行过程中的地位，增强审判权的权威，形成以庭审为中心的案件事实认定机制。这必然将会对我国整个刑事司法体制、机制运行乃至刑事诉讼制度的变革产生深远的影响，也为新时期我国侦诉关系的重塑带来了巨大的历史机遇。为此，笔者拟对审判中心主义与侦诉关系进行探讨，并在此基础上分析我国侦诉关系目前主要存在哪些问题，同时在借鉴域外法治发达国家侦诉关系成熟经验的基础上，进而提出重构我国侦诉关系的具体路径。

一、审判中心主义基本内涵及对侦诉格局之影响

（一）审判中心主义基本内涵

“审判中心主义”作为世界各法治发达国家所普遍认可的一项最基本的刑事诉讼理念，基本内涵有二：其一，审判阶段是整个刑事诉讼程序的中心，也是决定被告人是否有罪以及处以何种刑罚的决定性阶段。除此之外的侦查、起诉、预审等环节对犯罪嫌疑人、被告人刑事责任的认定仅具有程序性意义，对外不产生有罪的实质性法律效果。其二，在整个刑事审判程序中，第一审程序是中心，其他审判程序都是以第一审程序为前提和基础的，既不能代替第一审程序也不能完全简单重复第一审程序。[2]就整个刑事诉讼构造而言，审判中心主义从纵向来看解决的是整个刑事诉讼活动中审判与侦查、起诉、执行等审判外活动的关系命题，其必然涉及公检法三机关诉讼关系的调整问题，重在突出审判权的权威，强调侦查权、公诉权均不得凌驾于审判权之上，而且侦查、公诉都必须服从、服务于审判并接受审判的监督，未经审判，其他任何审判外诉讼活动均不得产生对犯罪嫌疑人、被告人定罪或者有罪推定的法律效果；从横向来看，审判中心主义最终的落脚点或者基础是以“庭审”为中心，发挥庭审在案件事实认定中的决定性作用，这也是审判中心主义落实的必然途径。以庭审为中心也即“庭审实质化”，其本质要求就是控辩双方有争议的案件事实必须通过庭审来查明，控辩双方有争议且与案件定罪量刑有关的关键证人必须出庭作证，对争议问题的裁判结论只能以在法庭上形成的心证为依据，能够对案件作出裁判的只能是亲自参与庭审的法庭组成人员，庭审能够成为案件事实认定的唯一场所并发挥决定性作用。

（二）审判中心主义对侦诉格局之影响

审判中心主义改革，简而言之，就是要增强审判权的权威，构建以审判为中心的诉讼运行制度，建立以庭审为中心的案件事实认定机制。首先，这就必然会相应弱化侦查机关、检察机关等履行审前诉讼职能的机关的诉讼地位，特别是将会对公安机关的侦查活动形成强有力的制约，过去那种将侦查案卷笔录奉为“金科玉律”而照单全收的“案卷笔录中心主义”以及公安一家独大的“侦查中心主义”传统将受到极大冲击。其次，在这种以审判为中心的诉讼改革背景下，司法审判更加强调公正与中立，强调对案件事实的审查与证明。检察机关出庭支持公诉的难度以及举证的责任将比以往明显加大，出庭公诉人能否握有确实充分的证据以及是否具备对抗制的辩论技巧往往成为决定案件是否最终胜诉的关键。最后，在这一诉讼改革要求下，司法审判也将呈现明显的“审判居中，控辩对抗”的三方格局，传统的侦查、控诉各管一段的“断裂式”分工不再，侦诉衔接的重要性凸显。

二、我国侦诉关系现状之反思

我国现行的侦诉关系是由宪法第135条和刑事诉讼法第7条所明文规定的侦诉“分工负责、相互配合、相互制约”的关系模式。包括三大基本内容：其一，侦诉“分工负责”。即指公安机关与检察机关分别承担不同的诉讼职能。公安机关主要承担大部分刑事案件的侦查职能以及部分判决的执行职能，检察机关承担公诉职能、诉讼监督职能以及部分刑事案件的侦查职能。两机关分别在其职权范围内履行各自的职能，相互之间不存在任何职权的重叠或者交叉。其二，侦诉“互相配合”。即指公安机关与检察机关在分工负责的基础上，互相配合，相互协作，通过侦查与公诉的通力合作共同完成追诉犯罪的任务，提高打击犯罪的效率。其三，侦诉“互相制约”。即指公安机关与检察机关在分工负责、互相配合的基础上进一步强调相互制约。不过，这种监督制约强调双方地位的平等性以及监督制约的双向性。也即，公安机关不仅可以对检察机关进行监督制约而且还要受到检察机关的监督制约，反之检察机关亦是如此。

值得肯定的是，这种侦诉“配合制约”的关系模式，在特定历史时期，的确发挥过积极有效的作用。例如，有利于公安机关与检察机关在分工负责的基础上互相配合，通力合作，形成打击犯罪的统一阵线，提高打击犯罪的效率；有利于维持社会秩序的稳定，为经济发展保驾护航；“互相制约”又能够防止某一公权力机关滥权，特别是能够控制警察恣意，有利于保障人权。但时至今日，这种特定时代背景下形塑的侦诉关系模式已然完成了其历史使命，更难以适应于当今中国“审判中心主义改革”的要求，在司法实践中存在明显的不足，严重影响了诉讼机制的协调运行，也损害了司法公正。这主要体现在：

其一，在现行侦诉关系模式下，公安机关与检察机关的关系体现为地位上的“平等性”与职能上的“互相制约性”。这不仅弱化了检察机关作为国家唯一的“法律监督机关”的宪法性地位，甚至还在一定程度上架空了检察机关的法律监督权，造成侦查权在实践中一家独大、不受制约的不利局面。公安机关成为整个刑事诉讼的主导，侦查阶段形成的侦查案卷材料也当然成为检察机关审查逮捕、提起公诉以及法院定罪量刑的主要甚至唯一根据，检察机关、审判机关沦为公安机关办案的“橡皮图章”，严重违背了诉讼监督的宪法构架，损害了司法公正。

其二，现行侦诉关系模式，由于强调分工负责，各司其职，导致公安机关与检察机关在实践中往往缺乏有效沟通与协作，各自为营，相互“扯皮”。例如，公安机关进行侦查活动，搜查、收集、提取、固定证据，往往事先不寻求检察机关业务上的指导或者引导，而是按照自己的既定侦查套路来，只要收集到了证据，抓获了犯罪嫌疑人，将案件移送至检察机关审查起诉，就算完成了自己的侦查任务。对所收集的证据能否达到定罪的标准是完全不关心的，因为按照刑诉法的相关规定，如何起诉那是检察机关的职责，公安机关并不对最终的判决结果承担责任。与此同时，检察机关在公安机关进行初期侦查时，除了特殊情况外，也往往不主动向公安机关提供有关案件的法律性指导或者引导意见，而仅仅是在对公安机关移送审查起诉的案件进行审查时，对没有达到起诉标准的，要么做出不起诉或者退回补充侦查的决定，要么迫于检警之间的“面子”勉强提起诉讼，最终被法院驳回或者宣告无罪，甚至有时因此造成错案，从而严重影响了提起公诉的质量与效率。亦如学者所言：“在现有侦诉关系模式下，刑事侦查不能按照检控的要求实施，甚至造成双方互相‘扯皮’与‘内耗’，从而大大减损了侦控合力。”[3]58

三、域外相关国家侦诉关系主要模式考察

侦诉关系构建是否合理、定位是否准确、运行是否流畅，不仅是检验一个国家刑事诉讼结构是否合理的重要指标，也体现了一个国家法治化建设的水平。因此，世界各主要法治国家均非常重视本国侦诉关系的合理构建。虽然，各国之间因政治体制、文化传统及诉讼理念等因素的不同，造成相应的侦诉关系也表现各异。但是，通过对各国侦诉关系模式的比较研究，对重构我国的侦诉关系模式还是有所裨益的。

（一）大陆法系国家的侦诉关系模式

大陆法系国家普遍实行的是“侦诉合一”，也即“侦诉一体化”的检警关系模式。在此种关系模式中，检察机关是法定的承担侦查职能与公诉职能的主体，集公诉权与侦查权于一身。虽然在实践中警察机关仍是主要的侦查主体，承担大部分案件的侦查工作，①有学者认为：“在德国，检察机关作为主要侦查机关仅是法律所做的书面规定而已，实践中大多数案件的侦查活动一般都是由警察独立实施。”（具体参见陈瑞华：《比较刑事诉讼法》，北京：中国人民大学出版社,2010年版，第272页。）法国亦是如此，“作为享有侦查指挥权的检察官在实践中也是很少亲自负责侦查，而是由警察承担大多数侦查工作。”（具体参见See Richard S. Frase, Comparative Criminal Justice as a Guide to American Law.78 Calif.L.539, at 557(1990).转引自卞建林：“论我国侦查程序中检警关系的优化——以制度的功能分析为中心”，载《国家检察官学院学报》， 2005年第2期，第65页。）但是警察机关从立法或者理论上而言仅是作为检察机关行使侦查权而设的一个“辅助机关”而已，在侦查工作中必然要受到检察机关的指导或者引导，甚至领导。警察机关对此只有服从的义务。例如，在德国，检察机关是法定的侦查机关、公诉机关，集公诉权与侦查权于一身。警察机关仅是作为检察机关行使侦查权而设的一个“辅助机关”而存在。根据德国1974年“刑事司法改革”所确立的以检察机关为主导的侦诉体制：“侦查权由检察机关行使，司法警察作为检察机关的助手在检察官领导和指挥下实施具体的侦查活动；检察机关有权随时指派检察官参与警察正在进行的任何侦查活动，并且充当侦查的领导者而且检察机关不论是否参与侦查活动，都对侦查结果以及证据的可采性承担最终责任。”[4]272在法国，同样如此，检察官兼具司法警察之属性，享有广泛的侦查权，不仅可以独自对有关案件进行侦查，还可以参与、指挥司法警察对具体犯罪的侦查活动，并且对刑事案件的立案侦查、终止侦查以及是否向预审法官移交起诉材料享有决定权。

（二）普通法系国家的侦诉关系模式

普通法系国家采“侦诉分立”的关系模式。在此种侦诉关系模式下，警察机关一直被视为主要的侦查机关，享有完整而独立的侦查权。[5]而且从立法或者理论上来看，检察机关仅作为法定的公诉机关而存在，不参与具体的侦查活动，更不会对警察机关的侦查工作进行指导或者引导。例如，“英国侦查程序中的一个显著特点是检察机关不参与具体的侦查活动，司法警察是侦查行为的独立实施者。”[4]267然而，这并不等于在侦查阶段检警之间不存在任何联系。因为，在英美司法实践中，警察机关在实施侦查活动中仍然会受到检察机关一定程度的制约或者引导。例如，英国法律规定：“当检察长认为妥当时，有权依照警察机关的申请，而对其侦查和取证行为提供意见。在某些重大或者疑难案件发生时，警察机关应当向公诉机关报告、请求指示。”[3]59美国法律对于检察官与行使侦查职权的警察之间的关系并没有作出明确规定，因此在实践中检警关系较为复杂。不过总体而言，除某些微罪（如酗酒、流浪者、卖淫者等案件）和检察官自行侦查处理的不履行抚养义务、企业欺诈等案件外，一般由警察履行侦查职能。不过，这也并不意味着在其他案件中检察官就无权介入、引导侦查取证工作。例如，“在联邦系统，联邦总检察长同时兼任联邦司法部长，有权直接领导、指示其麾下行使侦查职权的联邦调查局的侦查工作；在州以及地方检察系统，在起诉前调查犯罪事实，必要时检察官也可以参与、协助警察机关的侦查工作。”[6]

四、“审判中心”背景下我国侦诉关系重构之新路径

（一）在组织隶属上实行检警分离，各司其职

在组织隶属上，遵循现有“检警分立，检察监督”的司法体制，实行检警分离，各司其职。诚如学者所言：“‘检警分离’，这是一个发展趋势，检警各司其职，也是一个必要的分工；正所谓‘距离产生公正’，检警之间要保持一定的距离，方能有利于我们公正的执法，如果真正‘一体化’了，那就没有距离，‘零距离’，监督就成问题了。”[7]而且，现如今实行“检警一体化”模式的大陆法系国家也在进行类似普通法系“检警分立”模式的司法改革，旨在使检警之间保持适当的距离。例如，在德国，警察在组织上隶属于内政部，检察官隶属于司法部，二者相互独立；即使在侦查职权行使上实行检察主导，警察是检察官的“附属官员”，但是他们仍有权独立行动，不需要检察官的特别指示。[8]50-51

（二）在侦查权配置上，强化检察机关的侦查权

强化检察机关的侦查权，也是一个发展趋势。首先，确保检察机关对部分特定案件的的直接侦查权，特别是现行刑事诉讼法第18条第二款所规定的有关国家公职人员贪污、渎职、滥用职权等案件的侦查权。这符合世界各国侦查权配置的一般规律。例如，除大陆法系国家赋予检察机关全部案件的侦查权外，俄罗斯、韩国、越南等国法律明确规定检察机关侦查的范围是职务犯罪等案件。[9]1990年联合国通过的《关于检察官作用的准则》第15条也明确规定：“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉和依照法律授权或者当地惯例对这种罪行进行调查。”[10]此外，根据两大法系国家有关检察权配置的实践经验。还应赋予检察机关对自侦案件以外的其他案件的“补充侦查权”以及“机动侦查权”①有学者认为，立案控制权也即机动侦查权指对于公安机关收到检察机关立案通知拒不立案的，而检察机关认为确定应当立案的，检察机关有权直接立案（参见吴良培、崔锡猛：“日本检警关系研究和借鉴”，载《江苏警官学院学报》2010年第6期，第140页。）。但笔者认为，机动侦查权范围不应仅仅局限于此，而应当扩展至那些检察机关认为需要机动侦查的重大、疑难、复杂等案件。。补充侦查权是指，基于提起公诉之目的，在检察机关审查起诉认为有必要时，可以根据自己的要求对案件进行补充侦查，如有需要还可以要求公安机关给予一定的协助。机动侦查权是指，检察机关对于那些重大、疑难、复杂的案件以及公安机关怠于侦查的案件，认为有必要时，可以直接立案侦查并要求公安机关给予一定的协助。例如，在日本，一旦司法警察将案件移送给检察官后，司法警察即失去对案件侦查的主导权，其后的补充侦查工作均由检察官负责开展，司法警察此时仅作为检察官的辅助机关，在检察官的具体指挥下进行侦查。[11]在德国，虽然一般案件的侦查工作由警察进行，但是在涉及谋杀案件和严重的经济、环境犯罪案件中，检察官就要主动参与侦查，许多检察院为此还设有处理这些事务的专门部门。[8]51

（三）加强检察机关对侦查活动的及时介入、适当引导或者指导

加强检察机关对侦查活动的及时介入，从有利公诉的角度对公安机关调查取证等侦查活动进行适当引导或者指导，实现侦诉工作的有效衔接，这是我国新型侦诉关系构建的必然趋向。例如，最高人民检察院曹建明检察长在全国检察机关第五次公诉工作会议上就明确指出：“要着力构建新型侦诉关系，重在研究完善检察机关提前介入侦查，引导取证制度。”此外，在地方司法实践中，增强检察机关对侦查活动的及时介入，从有利公诉的角度对公安机关调查取证等侦查活动进行适当的引导或者指导也早已获得了实务部门的认可与实践。例如，最高人民检察院早于2000年就制定出台了《关于公安机关刑侦部门、检察院批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》（[2000]高检诉发第50号），旨在增强检察机关与公安机关工作的交流与沟通；2002年北京市人民检察院与北京市公安局联合发布《关于在办理刑事案件工作中加强联系配合的通知》（京检发[2002]57号）；2015年陕西省铜川市宜君县人民检察院与该县公安局亦联合出台了《关于适时介入侦查引导取证的意见》，等等。①此外还有辽宁省连云港市检察院与该市公安局联合出台了《关于检察院介入、引导刑事侦查工作的暂行规定》；上海市检察院颁布了《关于加强侦查监督部门、公诉部门工作联系和办案衔接的意见》（沪检发[2002]155号）；北京市海淀区检察院和海淀区公安分局签订了《检警关系指导规则》等。同时这也符合各国侦诉关系发展的一般趋势。例如，日本刑事诉讼法就明确规定：“检察官可以通过制定准则对司法警察职员发布‘一般性指示’；也可以为了取得侦查协助，进行‘一般指挥’；同时，亦可以要求警察协助自己办理自侦案件，进行具体指挥。”[12]100意大利1988年刑事诉讼法也明确规定：“检察官有权指挥司法警察开展侦查活动，明确赋予检察官以侦查权。”[13]此外在普通法系国家，检察官也与警察机关保持密切联系，检察官能够及时介入警察机关的初期侦查活动，从公诉角度对警察机关侦查取证工作进行适当的指导或者引导。

（四）增强检察机关对侦查机关监督制约的实质性、有效性

增强检察机关对侦查机关监督制约的实质性、有效性，赋予检察机关一定的司法惩戒权以及建议惩戒权，是此次侦诉关系改革的重点所在。我国检察机关的法律监督权一大弊病就是“太软”，刚性不足，对于公安机关而言缺乏威慑力，致使实践中检察机关无法对公安机关的侦查活动进行及时、有效的介入监督。公安机关也不会甘心接受检察机关的引导或者指导。公安机关与检察机关从侦查开始就相互协作的局面在大部分案件中尚未形成。有学者同样认为：“我国‘检警冲突’的焦点是公安机关独立性过大，检察机关缺乏相应的制约手段和机制，从而导致检察能力减弱。”[14]因此，这就需要赋予检察机关一定的“刚性”监督制约权。例如，向对公安机关工作人员享有处罚、罢免、考核等权力的机关建议惩戒的权力，对公安机关工作人员的升职、涨薪等享有直接建议参考的权力，建议更换相关侦查人员的权力，对公安机关工作人员相关违法渎职行为直接立案侦查的权力以及宣布公安机关特定侦查行为无效的权力，等等。而且，赋予检察机关一定的惩戒制约权也符合世界通例。例如，日本刑事诉讼法中明确规定：“对于检察官的指示或者指挥司法警察职员必须服从，如果不遵从这些指示或者指挥，就会导致受到惩戒、遭到罢免（解职）结果。”[12]100法国刑事诉讼法典第19-1条也明确予以规定：“检察长对经授权办案的司法警察警官所做的评语（la notation）,在做任何晋级（avancement）决定时，均在考虑之列。”[15]

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责任编辑：安国江

Under the Background of Trial-centered Criminal Procedure: Rebuilding the Relationship of the Investigation and Accusation

SUN Qi-lei
（School of Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China）

In main developed countries ruled by law of the word, the mode of the investigation and accusation is “the accusation leading investigation”or “the accusation guiding investigation” relationship. This mode of “leading”or“ guiding” is reflected by the substantive and effective supervision of the procuratorial authority for the police power, consistent with the law of the operation of criminal procedure and reflect the requirements of the modern rule of law. For a long time ,however, the relationship between the investigation and accusation in our country appears“responsibility for division of their own works, mutual coordination and restraint ” relationship. There are some defects and dislocations in Chinese judicial Practice. On the basis of mature experience of the foreign Countries, this article puts forward “a co-operational mode of the relationship between the investigation and accusation, with the principle of the accusation guiding investigation, by the effective and substantive supervision of the procuratorial authority for the police power.

trial-centered; the relationship of investigation and accusation; the accusation guiding investigation; cooperation between investigation and accusation; substantive supervision

D925.2

A

1671-5195（2016）06-0061-06]

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.06.009

2016-04-19

重庆市研究生科研创新项目（CYS15099）。

孙启磊（1990-），男，山东诸城人，西南政法大学2014级诉讼法学硕士研究生。