大都市基层民警法治思维现状调查与分析——以某市为例

黄悦波（北京警察学院，北京 102202）

大都市基层民警法治思维现状调查与分析
——以某市为例

黄悦波（北京警察学院，北京 102202）

大都市法治状态在国家“全面依法治国”策略中具有指标意义，其公安机关的法治程度尤为具有代表性。一项针对派出所民警的问卷调查显示，基层民警的法治思维存在一些问题，与“全面依法治国”的要求还有一定差距。解决问题的建议主要是创新在职民警的法律尤其是宪法专题培训、加强公安机关法制部门建设、通过读书提升民警个人修养，并从审判中心视角等综合方面提升公安机关基层民警法治思维及其能力。

大都市；基层民警；法治思维

一般而言，聚集大量人财物的大都市法治状态在国家“全面依法治国”策略中具有指标意义，而大都市各个行政机关管理部门的法治程度又是该城市法治程度的基础，这其中又可以其公安机关的法治程度为代表，反映该市的法治水平。为了落实党的“十八大”所提出“法治思维”和“法治方法”的要求，结合贯彻十八届四中全会精神，我国公安机关在公安部的统一部署下，于2015年3月做出了“全面建设法治公安”的决定。①公安部：建设法治公安，参见http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/20/c_127600045.htm。“法治公安”以各级民警的法治思维和法治方法为基础，由于思维通常决定（影响）行动，而基层民警是全面落实法治公安目标的直接载体，因此，研究基层民警法治思维现状具有重要意义。对此，笔者考察了某大都市参加“司晋督”培训班的部分派出所民警，于2016年1月至5月分三次以问卷调查的方式，调研和分析了该市基层民警的法治思维现状。尽管本研究仅仅是基层民警的抽样调研，基于调研对象的工作年限与从警经历，却也不乏管中窥豹的含意。当然，我们事先还有必要界定“法治思维”的内涵，就本研究而言，包括三方面内容，即：一是秉承“党的领导与人民根本利益相一致”原则，以坚持、加强和改善党的领导为宗旨，以维护人民群众的权益为目标；二是在具体方法上区别于传统的政治思维和道德思维，依托法律的具体规定，形成“遇事找法”的习惯，而不是事事看领导脸色；力争让执法纠纷到法院裁判解决，而不是都依靠行政决断；三是在内容上遵循“依法行政”精神，以公民基本权利为工作的出发点和导向，强调公安机关执法的合法性和合理性。接下来就本研究所做的问卷调查的情况加以梳理和分析。

一、关于公安机关基层民警法治思维内涵现状的调研

（一）答题者对“法治”的直观感受，反映其对法治内涵的理解现状

本调查问卷的第1题关注法治内涵：“提到法治，你最快联想到的是什么？”该题的选项包括：A.公平正义；B.规范与制约；C.权利保护；D.惩治犯罪。

这是一道单选题，在326份有效试卷中，有195份试卷选择了A，占59.8%；有88份试卷选择了B，占26.9%；有4份试卷选择了C，占1.2%；有39份试卷选择了D，占11.9%。尽管这道调研题目设计的并不充分，比如说应当加一选项E作为自填内容，但也能够基本反应主旨。从结果来看，就法治思维的直观表现来看，大部分民警认为就是“公平正义”，较多的人认为是“规范与制约”，也有人提到“惩治犯罪”，而几乎没有人认为是权利保护。

与本题遥相呼应的是单选题第3题，即“作为公安机关领导干部及人民警察，你在处理问题、做出决策时会着重考虑哪个因素？”第3题的选项是“A.善恶是非；B.利弊权衡；C.成本代价；D.法律规定”。参与答题者的选择情况是，在326份试卷中，有52份试卷选择了A，占15.9%；有50份试卷选择了B，占15.3%；有19份试卷选择了C，占5.8%；有205份试卷选择了D，占62.8%。在这道题中，“善恶是非”（15.9%）是“公平正义”（59.8%）的变体，“法律规定”（62.8%）是“规范与制约”（26.9%）的变体。这就是说，如果将既有的答案改头换面，此时答题者的选择变化则非常大。

虽然这种变体式选择题的科学性还有待研究，但它直观反映了答题者的摇摆态度。实际上，设计第1题的目标其实就是本调研组想了解参与调研的人对“权利保护”的关注情况。尽管公平正义很重要，但“公平正义”是古今中外、历朝历代都强调的口号，因此它实际上很难构成“法治”概念的核心内涵。“惩治犯罪”就是治安管理部门的天职，也难以构成“法治”概念的核心内涵。“规范与制约”的确是“法治”概念的重要内容，但也非其核心内涵。法治的核心概念是“权利保护”。党的十八届四中全会提出“全面依法治国”的号召，并提出“依法治国首先就是依宪治国”，宪法的精髓就是权利保护。该调研题表明某市基层民警对法治的核心内涵不敏感。

造成这种结果的原因是我国各级各类法治教育普遍存在“空心化”现象。现在招警，除了军队专业的，大多从高校毕业生中招募，这又可以分为法律专业和非法律专业的大学生。非法律专业的大学生接受法治思想教育主要是依托《思想品德与法律基础》，这门课程在2005年以前是分开来的，《思想品德》归属思政课老师讲授，《法律基础》归属法律系老师讲授，2005年合并成一门课，由思政课老师讲授。再来看2005年后的《思想品德与法律基础》教材，“法律基础”部分经常在变动，若以最新的2015版教材为例，“法律基础”部分仍然是党的相关会议的相关内容的再现，这些思政课老师的任务是在课堂上传达党的相关会议精神，重在政治说教，而不是像法学课程一样去探讨法治的内涵，因而难以从法治本身来培养法治思维，更别说提升学生们的法治思维能力了。法律专业的学生当然要学法律课程，那么这是否就能说这些法律专业的学生就具有法治思维和法治思维能力呢？事实上并非如此。当我们说“依法治国首先就是依宪治国”时，就说明宪法学教学应当在法律专业学生中占据重中之重的地位，但实际教学与科研中这仅仅是一个假象。总体上来说，高校法学专业的宪法学大致是应付着上，很多老师们担心自己研究方向错误，不愿意去深入探讨其中的问题。这样就必然使大学生对宪法学的认识受到影响，进而影响到他们法治思维及其能力建设的深入发展，最终使之呈现出“空心化”状态。

（二）答题者对公安机关依法行政的影响因素了解，反映其法治思维现状

本调研的第2题关注公安机关依法行政的影响因素：“你认为影响公安机关依法行政的主要因素是什么？”该题的选项包括：A.法治意识不强；B.法律制度不完善；C.执法者滥用职权搞腐败；D.考核指标不科学。

这是一道单选题，在326份试卷中，有42份试卷选择了A，占12.8%；有189份试卷选择了B，占57.9%；有32份试卷选择了C，占9.8%；有63份试卷选择了D，占19.3%。这表明，多数参与调研的人认为，“法律制度不完善”是影响公安机关依法行政的主要因素。这里“考核指标不科学”被认为是第二影响因素，“法治意识不强”次之，而“执法者滥用职权搞腐败”最不被看重。

如果单独的看待第2题，并不能得到完整的答案。笔者还特意设计了其他题与之遥相呼应。先看单选题第7题：“提高公安机关依法办事的能力，突破口在哪里？”本题选项包括：A.加强监督制约，对不依法办事的官员进行问责；B.把依法办事的能力列为政绩考核评价内容和干部任用的主要条件；C.完善法律体系，确保有法可依。本题中选择A的约占16%，选B的约占19%，选C的约占65%。这与第2题相呼应，即“法律制度不完善”或者“完善法律体系，确保有法可依”，表明基层民警对法律制度不完善现状印象深刻，呼声也较大。

再来看单选题第8题的提问：“行政机关‘法定职责必须为，法无授权不可为’，你觉得目前的现状是？”本题选项包括：A.“法定职责必须为”做的很到位，“法无授权不可为”尚未达到；B.“法定职责必须为”做的不到位，“法无授权不可为”却时时伸手过多；C.“法定职责必须为”做的不到位，“法无授权不可为”能够严格执行。本题中选择A的约占21%，选择B的约占61%，选择C的约占18%。如果参考第2题和第7题关于“法律制度不完善”的观点来看，第8题的选择结果似乎要表明，大多数人承认“法定本职工作没做好，常有超越法律权限的行为”，由此带来的悖论是，执法工作与法律制度是否完善不重要，或者说，即使法律制度很完善其实也没有用。它反过来说明，在第2题中，实际上存在着大量的“执法者滥用职权搞腐败”（在第2题中选此者仅占9.8%）；它接着补充说明“法治意识不强”非常重要，牵一发而动全身。对比第2题和第8题的选择结果，表明答题者能够感受到身边存在的较为严重的现象，但在分析原因时，很少反省自身，而愿意归咎于“他人”身上，强调客观原因，却忽视主观的修养。

与此同时，多选题的第14题也是考核此项的呼应题。第14题的提问是：“你认为当前对公安机关依法办案影响最大的因素是？”本题选项包括：A.上级的压力；B.社会舆论压力；C.法律缺失。答题者对该多选题的选择情况是，选A的占76%；选B的占95%；选C的占71%。在这里，答题者大多认为“当前对公安机关依法办案影响最大的因素”是法律之外的“社会舆论”在作祟。“法律缺失”并不是答题者所关注的，如果以它呼应第2题，这同样表明，执法者实际上对法律之外的事情似乎更加关注，而法律制度是否完善或许只是特殊场合的托词。尽管民警觉得“社会舆论”是办案的最大压力，但从本质上来说，社会舆论本身并不能启动法律程序，对公安机关依法办案本身并不构成影响，然而它的确在起作用，其起作用的原因是它会唤醒体制性的监督，这包括1.上级的“政治性指示”，2.律师群体的参与，3.监察部、检察院等机构对执法职权行为的监督。因此，舆论的作用是其他两个选项无法比拟的，但这也表明，“法律缺失”、“法律体系不完善”等法律自身层面的东西并非具有“包治百病”的功效。由此可见，法治思维的内涵，不能仅仅盯着法律文本，它实际上比法律文本更为宽泛。

二、关于公安机关基层领导者法治思维现状的调研

（一）答题者期待的公安机关领导者素养品质，反映法治思维现状

本调研问卷从第9题开始是多选题，第9题关注的是公安机关领导者的法治思维现状。该题的设问是：“公安机关领导班子中，你认为最需要配置的干部是？”该题的选项是：A.政治理论水平高;B.能执行群众路线，作风硬;C.善于运用法治思维和法治方式推动工作;D.情商高，善于处理上下级关系。

就这道多选题而言，选择了A的约占62%；选择了B的约90%；选择了C的约占98%；选择了D的约占60%。这表明，领导干部在答题者心中，他们看重“尊重群众、作风硬”和“善于运用法治思维和法治方式推动工作”、“政治理论水平高”和“善于处理上下级关系”的并不是答题者心目中的满意对象。这表明，公安机关在选拔基层民警的领导干部时，要特别注重那些“作风硬”的民警。“作风硬”是老百姓对共产党人的最原始印象，共产党人要保持初心不变。没有过硬的作风，其他因素如“政治理论水平高”和“善于搞关系”就显得非常的“虚伪”，是不得民心的表演而已。

与第9题相关联的是多选题第11题。第11题的提问是：“选拔领导干部时，你认为哪一个因素更为重要？”该题的选项是：A.办案数量;B.服从意识;C.办案质量;D.思想品德。就这道多选题而言，选择了A的约占21%；选择了B的约39%；选择了C的约占12%；选择了D的约占85%。这个选择结果令人颇感意外。参与答题的民警对于工作业务能力非常不看重，他们看重的是思想品德（85%），比办案数量高64个百分点，比办案质量高出73个百分点，比服从意识高出46个百分点。答题者注重领导干部的“思想品德”问题，是对第9题“作风硬”的一个正面回应。表明同志们对于这个问题是毫不含糊的，是清醒的。但是，为什么“办案质量”如此不被一线民警们看重？答题者的这个选项之表现非常令人感到意外。这反映出：1.实践工作中选拔领导干部时并不太注重民警的工作业绩，而是注重工作之外的其他因素，比如走关系、上级的喜好、选拔考试的专项临时成绩，总之就是在体制内当官与个人实际业务能力没什么关系；2.实践工作中的考核标准弹性非常大，是形式标准。假标准，基本上区别不了办案质量的好和坏，在工作中那些踏着采分点的人效果比净化违法者心灵的人分数要高得多，显得办案质量高得多，而这令人非常不服气，导致“劣币驱逐良币”，最后大家都比烂，不比好；3.或许大家认为，在公安机关办案并不是某一个民警个人的功劳，大家觉得在业绩上都可捞一把，而在责任上大家都可以逃避，将责任推给其他人。在此情况下，高谈法治思维与法治方法，提升所谓的法治思维能力，其实都是应付上级的一句空话。再来看民警们对“服从意识”的选择，该选择位居第二，约占40%，即大约有近乎一半的民警认为“服从”是领导干部的重要品质。需要注意的是，这里的“服从”不是指服从法律，如法律人所言“我只服从法律”，而是指惯性思维中“我只服从上级领导的指令”。这同样表明，相对于文化的本能，所谓法治思维在基层民警中的基础比较薄弱。

（二）答题者观察的公安机关领导者工作能力，反映法治思维能力现状

本调研问卷的多选题第10题关注公安机关领导者的法治思维能力现状。该题的设问是：“行政决策机制中，当下最缺失的是什么？”该题的选项有六个，分别是：A.公众参与;B.专家论证;C.风险评估;D.合法性审查;E.集体讨论决定;F.终身责任追究制和责任倒查制。

就这道多选题而言，选择了A的约占74%；选择了B的约占32%；选择了C的约占67%；选择了D的约占83%；选择了E的约占26%；选择了F的约占31%。在这里，居于前三位的分别是“合法性审查”、“公众参与”、“风险评估”。首选“合法性审查”，这是一个令人兴奋的结果，也是最令人揪心的结果：它一方面反映了民警对法治思维的渴望，另一方面也反映了现实公安工作中最为缺失的角落。当前公安工作中的行政决策，其民主机制的形式有余，却缺乏实质。在行政决策时，开党委会“集体讨论决定”是公安机关的工作常态，这一形式，民警们没有意见，但是在这个党委会上，领导们“怎么讨论”却是大家诟病的，其中最不满的是认为有些领导不注重公安工作的法律性问题（合法性审查）；其次是认为这些领导们不注重工作的“风险评估”，表面上是忽视老百姓的利益，根子上是忽视党中央的利益；第三是不满“公众参与”的现状，最直观的感觉是连民警自己的个人意见都无法表达，何谈大门外的其他民众？另外，这其中答题者对A和B的选择有较大的差距，其比例达74:32，这也潜伏了深层意思。应该说专家是民众参与的一部分，专家还是民众中的理性和专业的代表者，但答题者对专家并不是很满意，这主要是在不少民警心目中，专家也是那伙“拿谁的钱替谁说话的缺乏道义的人”，代表不了“民众”，或者说是否认、抵触他们的“代表”资格。此题的F选项“终身责任追究制和责任倒查制”情况如何呢？

本调研问卷的多选题第12、13题是第10题的呼应题，尤其是直接回答了当前的热点“终身责任追究制和责任倒查制”。基层民警们对此的态度又如何呢？第12题的提问是：“实行领导干部重大决策终身责任追究及责任倒查，你认为最有可能带来怎么样的结果？”该题的选项是：A.干部怕担责任不敢决策，影响地方发展;B.减少盲目决策，有利于地方经济发展和民生改善;C.这项制度难以真正实行，不会产生多大影响。就这道多选题而言，选择了A的约占81%；选择了B的约占65%；选择了C的约占38%。这表明，对于“实行领导干部重大决策终身责任追究及责任倒查”制度，大多数答题者认为会因此“怕担责任不敢决策”，这就回应了第10题的F选项，就是说，在第10题中，答题者并不认为“责任追究”是当前领导决策中最缺失的，意思就是在目前体制下，已经有足够的“责任追究”规定，现在又冒出“实行领导干部重大决策终身责任追究及责任倒查”，反倒让领导更加畏手畏脚，多一事不如少一事，结果适得其反。该新规定实际上导致了选项B和选项C两个方向，即民警认为新规定强化了领导的责任意识，有助于减少盲目决策，这表明了民警们对法治思维及其能力的向往；同时民警结合自身生活体会，觉得这项新制度如往常一样，“难以实行”，又是一个新摆设，这表明民警们对法治思维及其建设的观望态度。

第13题的提问是：“领导干部插手过问不属于自己管辖范围内的案件应当记录在案，你认为这项制度能管住特权案、关系案么？”该题的选项是：A.能大大降低领导干部的此类行为;B.不好说，有的领导干部也许能绕过记录，办案人员又不敢执行;C.必须将记录通报，责任追究和司法人员履职不当追究制度相匹配，才能落实到位。就这道多选题而言，选择了A的约占46%；选择了B的约占75%；选择了C的约占80%。就ABC三个选项的比例来看，答题者大多并不认为这项新制度能够取得好效果，更多的人认为B选项情况的出现抵消A选项的效果。或者说，如果要达到A选项的效果，必须有C选项的内容相匹配，否则就是一句空话、官话。就选C项的情况而言，参与答题的人并非盲目悲观，而是明白正确的道路，即加强制度配套建设，方能取得效果。这恰是法治思维的重要内容，即注重制度建设而非依赖人事，这也是与人治的重要区别所在。

三、其他反映公安机关基层民警法治思维现状的调研

（一）以信访现象为视角反映公安机关基层民警法治思维现状

本调研问卷对信访问题进行了设计，包括第5、6题，其目的在于了解答题者如何用法治思维看待信访现象，以及如何运用法治方法加以解决的态度。单选题的第5题的设问是：“你如何看待信访问题？”该题的选项是：A.应当取消，改为通过各级法院解决争端;B.应当保留，法院审判也难免有地方保护主义，信访是老百姓伸冤解难的最后一个途径。

在这些问卷答题中，选择了A的约占44%；选择了B的约占56%。在这里主张保留的人数比主张取消的大致势均力敌，当然略多出10个百分点的人认为信访还是老百姓维权的一种方式。从法治的形式思维来说，信访应当纳入司法渠道加以解决，这也的确应该是它的宿命，但熟悉中国国情和中国历史的人也知道，信访目前也有其存在的一定道理。第6题的提问是“你认为部分群众中出现的‘信访不信法’现象是由什么问题导致的？”该题的选项是：A.法治效果不好;B.政府权威下降;C.部分群众法治意识淡薄。在问卷答题中，选择了A的约占44%；选择了B的约占40%；选择了C的约占16%。这个选择结果非常有意思：1.只有少量的人认为信访是“部分群众法治意识淡薄”的表现，这是真实的现象。接触过大量访民的人就会知道，这群人都比较熟悉法律，通常新访民通过尊敬、支付金钱或劳力等方式向老访民学习法律知识，有些人还从新华书店买了法学书籍认真阅读，并到某些大学旁听法律课，还向上课老师咨询相关问题。2.与访民“懂法”相比较，较多的民警认为“政府权威下降”了，这也是真实的感受。现在很多的民警仍然在怀念80年代初期的政府权威，即“那个时候面对一群打架斗殴的人，一两个民警吼一声就可以制止械斗，并能领着那一群人去派出所。”很多民警感叹时代不同了。3.面对这种时代变迁的感受，更多的民警选择了A，认为是“法治效果不好”，这在某种程度上反映了基层民警对“法治思维”内涵并不太了解的现状。如前文所言，“依法治国首先就是依宪治国”，法治的核心的权利，国家权力是围绕公民权利而存在的，因此，如果公民权利意识觉醒，如果政府权威适度退缩，这恰恰是社会进步的表现，也是法治正在发生作用的表现。法治总归就是要约束公权力，保护私权利。如果民警对法治思维内涵缺乏了解，那么就必须加强其法治思维能力建设。

（二）以横向案件为视角反映公安机关基层民警的法治思维现状

本调研问卷对横向案件即围绕公安执法的新闻热点问题进行了设计，包括多选题第15、16题，其目的在于了解答题者对信息化时代的横向案件是否敏感，如何用法治思维看待这些横向案件现象，以及如何运用法治方法加以解决。多选题的第15题的设问是：“对于内蒙古呼格吉勒图案，你同意以下哪个观点？”该题的选项是：A.公安机关先入为主，搞有罪推定，应当承担责任;B.公安机关刑讯逼供，应当承担责任；C.不清楚此案。在326份试卷中，选择了A的约占82%；选择了B的约占83%；选择了C的约占11%。在这个多项选择中，选项A和B的内容貌似是一个意思，答题者对它们的选择也基本一致，相差不到1个百分点，但这里其实有较大的差异。“刑讯逼供”是法律禁止的行为，此行为将导致“承担责任”，从法治思维的内涵来说，“违法必究”。“有罪推定”是一种思想，从法治思维的内涵来说，法律责任并不包括思想活动，就如马克思所言，“对于法律来说，我是不存在的，除了我的行为以外。”这就是说，选项A其实是一个陷阱题，然而只有1个百分点的人注意到了这个差距。这表明，基层民警对法律中的一些概念和理论把握并不准确，法治思维含糊不清，而这又必然会影响其法治思维能力。当然，该题令人高兴的是只有1/10的人选择了“不清楚”。这表明基层民警在信息化时代大多数会关注横向案件，以丰富自己的知识和见识，这有助于端正其法治思维即培养其法治思维能力。多选题第16题的提问是“对于复旦大学林森浩投毒案，你的看法是？”该题的选项是：A.应当判处死刑，这符合法律规定;B.鉴于其父母年老体弱，应当判处死缓，给其父母晚年留有保障；C.不了解此案。在问卷答题中，选择了A的约占71%；选择了B的约占21%；选择了C的约占22%。在这个多项选择中，绝大多数的答题者选择了A选项，体现了“违法必究”的法治思维。不过，选项B中的“死缓”其实也是死刑，“死缓”在中国刑名体系中并不是一个单独的处罚名称，因此，选项B是对选项A的干扰。在此，作为多选题而言，有21%的人选择了B，包括同时选A选项的，也包括单独选择B选项的，前者是非常理性的，包含了深刻的法治思维理念；后者太过于感性，不是法治思维的表现。就单独选择A选项的人来说，遵从了法律规定，让杀人者得到了死亡的处罚，但因此由一个失去孩子的悲剧变成了两个失去孩子的悲剧，被处罚方必然是悲痛欲绝，而受害方是否就心满意足了？人世间的是和非并不都是泾渭分明，尤其是涉及到人的情感问题，法律尤其要谨慎，切勿机械行事。选项B的死缓也是遵守了法律规定，如果在获得被害人家属的真心谅解前提下，并非不可以考虑这类处罚，当然，这并不是为了施害方父母的好处。这样的处罚更符合人性，更符合法治思维内涵。此外，有22%的人选择了C，表明大多数基层民警能够关注新闻和横向案件，但呼格吉勒图案局属单位曾要求认真学习，而林森浩案并无此要求，此11个百分点差距就此体现，不过，就前者而言，即使领导千叮咛万嘱咐，也有部分民警就不听，毫无学习的敏感性。

四、提升基层民警法治思维及其能力的建议

（一）从创新教育培训视角提升公安机关领导者法治思维及其能力

针对调研中反映出“公安机关民警忠诚意识至关重要”、“广大基层民警没有把握法治思维的权利意识或者权利意识薄弱”等问题，在此特别提出依托宪法知识培训来提升公安机关领导者法治思维及其能力。2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，其中第37项指出：“树立重视法治素养和法治能力的用人导向……把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准。”与此同时，该《实施纲要》第38项规定“加强对政府工作人员的法治教育培训”，并具体要求“各级党校、行政学院、干部学院等要把宪法法律列为干部教育的必修课。”①中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，参见http://news.xinhuanet.com/ politics/2015-12/27/c_1117591748_5.htm。

正如本课题组的前文调研结论，基层民警几乎没有意识到法治思维的权利属性，这样的“法治思维”就没有根基，因此必须从宪法知识下手开展法治思维教育和思考。笔者以为，这可以围绕公安机关“忠诚教育”的主旨，借助“世界近代史、中国近代史、中共党史”这“三个历史”，设计“三步走”，即首先结合82宪法文本，通过探索我国宪法文本中的社会主义核心价值观，展现宪法文本中的“忠诚教育”元素；其次借助宪法学基本知识点，通过探索人类文明的结晶和文化的传承与交流，展现宪法基本原则和规则中的“忠诚教育”元素；最后结合宪法文本中的警察权，纵观国内外相关规定，从警察法哲学视角，展现警察权的“忠诚教育”元素。

（二）从机构建设视角提升公安机关基层民警法治思维及其能力

针对调研中公安机关基层民警反映的领导者对法制部门的态度，即“行政决策中最缺合法性审查”、“强势领导者尤其是强势局领导藐视法制部门”的现状，笔者拟从法制部门的意义和地位及其建设途径等方面为例来阐述优良机构建设对于提升公安机关基层民警法治思维及其能力的示范作用。

笔者以为，法制部门与局领导应当是可以交心的朋友，不应当是威严的上下级关系，更不是“如厕的手纸”。法制工作是一项脑力活动，其效果与工作人员的精神状态关系密切。如果局领导喜好呵斥下级，那么法制部门就因为害怕而不敢讲真话，不敢就法律问题提出独立的符合法律精神的意见。虽然很多糟糕的结果当前可以通过“抹”的方式使之消失，但这种方式定行不远。与此同时，如果法制部门成立了法制总队，那么该机构在局属机构的排名中应当靠前，以显示其重要作用。此外，依照行政复议法、行政诉讼法等的要求，对于那些“代表局长”出庭应诉、答辩的工作人员，局领导应有特别的关心。此外，笔者还于2016年初通过某机构的“金点子”工作平台向有关单位提出了公安机关行政应诉官制度建设的建议，力图让首席应诉官对普通行政案件独立负起责任来，给首席应诉官有思考案件的时间和精力，让首席应诉官能选择最佳的应诉方法在行政诉讼中打漂亮仗等。在行政应诉官的监督下，就给基层民警执法带上了紧箍咒，并注入司法审查的活力因子，让基层民警执法时时刻刻在法治思维中转动，从而提升其法治思维能力。

（三）从个人修养视角提升公安机关基层民警法治思维及其能力

针对调研中反映出的公安机关基层民警对社会舆论的担忧态度，即“影响依法办案最大的压力是社会舆论”，以及在选拔领导干部时注重“作风硬”、“思想品德”的现状，本研究拟从读书的方式提升个人修养，提升公安机关基层民警法治思维及其能力的示范作用。众所周知公安执法过程中存在大量的行政自由裁量权。这类权力是在合法前提下考验某种合理性，它反映了个人修养在法治过程中的主要作用。读书是内省约束行政自由裁量权的一种方式。通过读书，认识书籍力量，促进相互理解、对话与宽容。或者说，能看书的人就能够静得下心来，就能够思考而不会迷失自己，就会有敬畏之心而不会高估自己，就会心生宽容与怜悯而不会骄纵自己。生活经验告诉我们，我们不能说一个不读书的人就品德不高尚，但喜爱读书的人心地大多善良。我们不是因为读一些劝善的书就变得善良了，就如同我们即使极力通读《炒股秘诀》也很难发家致富一样，因读书而变得善良是由于读书给我们喧闹的生活带来了精神的宁静，寻找到了自我。实际上，我们的其他调研结果还显示，公安机关大约只有1/10的法律专业学生入警，9/10的非法律专业的民警在取得工作岗位后，应当读些法律、哲学类书籍。此外，笔者还建议，如果单位经济允许，可以党员活动经费的名义，每个党员每年可报销500-1000元读书费，报销单不一定是某图书大厦的购书单，而是检验读书笔记，就是说，不要太教条化，民警读者可以把这些钱用在买“营养品”补补脑子，但要出读书成果，则应有一定措施严格把关，不能敷衍了事乱涂乱画。无论如何，不读书的民族必定没有前途，而不读书的队伍也必定是些乌合之众。

（四）从审判中心视角提升公安机关基层民警法治思维及其能力

针对调研中反映出的公安机关基层民警对横向相关办案机关即横向案件的态度，即以“信访”为对象误解“民进国退”（公民意识的觉醒和政府服务意识的提高）现象，以及通过“呼格吉勒图案”和“林森浩投毒案”认识法院审判过程中“思想与行为”存在误差的现状，本研究拟从审判中心视角来阐述提升公安机关领导者法治思维及其能力的示范作用。我国宪法第135条已经规定了公、检、法三家的基本关系，那是指办理“刑事案件”的关系。公安机关办理刑事案件在“审判中心”改革过程中，已经强烈的呼唤了民警的法治思维及其能力。以新修订的刑事诉讼法规定的“办案民警出庭作证”为例，民警要就自己的出警处警情况回答辩护律师和法官的询问，民警要用“法言法语”表明自己获得的证据符合法律的规定，否则这些证据将被排除，而一旦出现非法证据，还将进一步追究民警的法律责任。这就是说，辛苦了一阵子，有可能不能将违法犯罪分子绳之以法，相反，自己因此还有可能承担不利责任。“审判中心”对刑讯逼供等非法证据排除有了可操作的“当庭询问”机制，对民警依法执法有非常大的触动作用。与此同时，民警出庭作证也要求公安机关“放下面子”，转变观念，出庭接受询问，而这本身就是尊重法律的法治思维的重要表现。刑事案件必然要经过法院审判定性，由此公安机关刑事案件执法展现了对法治思维的适应性要求。那么公安机关的行政案件情况如何呢？依据我国宪法第126条，即“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”又结合前文提及的宪法第135条，这意味着公安工作，行政案件不一定要经过法院来审判定性，如果不被诉，基本上可以“自作主张”。但是，法院审判是法律监督的最后方式，公安工作要经得起这最后的考验，或者说公安机关的日常执法应当参考一些法院审判，并以之作为执法思想的指导。我们现在热议的“规范执法”，就中央“深改组第二十四次会议”的表述来看，是一个庞大的体系工程，比如“着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化……”这似乎表明公安机关有很多自身的无关他人（法院等）的工作要做，然而，这些改革切不可断章取义。该会议也很明确指出其落脚点，那就是“努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”①习近平主持深改组第二十四次会议强调 深化公安执法规范化建设，http://news.sina.com.cn/o/2016-05-21/docifxskpkx7550945.shtml。

人民群众的社会公平正义感，是衡量公安工作好坏的标杆，是衡量公安改革成败的标杆。为了达到公安改革良好效果，依托了解法院审判的思路，培养法治思维及推进其运用能力建设，何尝不是一种好方法呢！

责任编辑：刘洪波

Investigation and Analysis on Current Situation of Legal Thinking of Metropolitan Policemen in Base Units：Taking a Certain City as an Example

HUANG Yue-bo
(Beijing Police College, Beijing 102202, China)

The law-governing state of metropolis has the indicator meaning for the strategety of national “comprehensive governing the country by law ” and the degree of government by law in metropolitan public security organs espically has representative meaning. A questionnaire survey for policemen in local police station has shown there are some flaws in the legal thinking of policemen in base units ,whick means a certain gap between the demand of “comprehensive governing the country by law”. Here are some suggestions to solve these problems such as innovating law subject training for policemen, especially for constitutional law; strengthening law sectors of public security organs; improving self-cultivation of policeman by reading; and enhancing legal thinking and ability of policemen in base units from integrated aspects including the perspective of trial center etc.

metropolitan；policemen in base units；legal thinking

D631.15

A

1671-5195（2016）06-0037-09]

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.06.006

2016-08-21

北京市法学会2016年一般课题 《北京市城市管理的法治保障》[BLS(2016)B002]。

黄悦波（1974-），男，江西奉新人，北京警察学院法律部讲师，博士。