驳新行政诉讼法审限之延长

王春业，蒋礼巧

(河海大学　法学院，江苏　南京　210098)



驳新行政诉讼法审限之延长

王春业，蒋礼巧

(河海大学法学院，江苏南京210098)

摘要：新行政诉讼法已于2015年实施，其修改包括了审理期限之延长。然而，诉讼审限的延长将加大原告的诉讼成本，降低和减弱公民对司法救济的信心与期望，延长违法行政行为的效力并将加重对公民权利的侵害；反而来说，行诉与民诉审限一致、行诉案复杂、案多人少的延长理由是不成立的。鉴于此，行政诉讼有必要在现有的审理期限内加快审判进度，尽可能多地使用简易程序，以提高法官素质为契机提高审判效率，并在未来再修订法条时将审限缩短。

关键词：新行政诉讼法；审限；延长；诉讼成本；诉讼效率

新行政诉讼法已于2015年5月1日实施，该法中增加和完善了许多新内容，其中，对审理期限的修改引人注目，也值得研究。审理期限，简称审限，是指受诉人民法院从立案到对案件作出裁判的法定审理期间。[1]301审限是司法效率在诉讼制度中的体现，其价值在于要求司法机关在规定的时间内对案件作出裁判，这是“法律已无法回避接受经济功利规则的影响和支配”[2]的结果。设置审限制度是为了促使案件审判在法定期限内完成，防止诉讼时间拖延。审限是一种法定期间，既可以约束审判人员，也可以约束当事人；审限不仅是一种审判纪律，而且能够产生一定的法律后果，具有特定的法律效力。科学的审限制度，有利于诉讼的快捷、有序运行，有利于及时、有效地保护当事人的合法权益。由于行政诉讼是发生在不平等主体之间的诉讼，新行政诉讼法对审限作了新的规定，其对审限之规定是否合理，影响着诉讼相对人的诉讼成本和诉讼利益。

一、新行政诉讼法有关审理期限的修改

(一)一审审理期限由3个月延长到6个月。

第一审程序是指人民法院从受理行政案件到作出第一审裁判的诉讼程序。一审程序是人民法院解决行政案件的必经程序，也是行政诉讼程序中内容最丰富、体系最完整的审理程序，二审以及再审程序都是在此基础上进行设计的。一审主要由起诉、立案、审理和裁判四个重要环节组成，新行政诉讼法修改了原行政诉讼法规定的审理期限，将一审原本的3个月审限延长为6个月。

关于行政诉讼审限延长的原因，可以从行政诉讼法修改过程中相关代表和专家的建议中略知一二。在十二届全国人大常委会审议会议上，就有委员提出，行政诉讼审理期限过短，实践中许多案件难以在法定期限内审结，建议根据行政审判的实际情况，参照民事诉讼法关于审理期限的规定，适当延长第一审案件和上诉案件的审理期限；还有委员认为，应当延长行政诉讼审理期限，但他还认为对于特殊情况需要延长审限的，应当增加时限的规定，即应当写明批准延长的最长时间是多少，而不能无限期延长。[3]总之，一审审限延长的主要理由是原有的审理期限较短，许多案件在规定的审限内难以审结，最终，新行政诉讼法还是采纳了此类主张。

(二)二审审理期限由2个月延长到3个月。

行政诉讼第二审程序又称上诉审程序，是指上一级法院依照法律规定，根据当事人对一审法院作出的裁定或判决不服，而在法定期限内向一审法院的上一级人民法院提起的上诉，对一审人民法院作出的尚未生效的判决或裁定重新进行审理，并作出裁判的程序。行政诉讼二审程序虽不像一审程序那么全面、完整，但是它关乎着整个案件的审理周期，进而影响着法院系统和法官的办案效率。原行政诉讼法在第60条中规定了人民法院审理上诉案件的期限为2个月，即收到上诉状起的2个月内作出终审判决，而新行政诉讼法却将其延长至3个月。因而，若一个案件要经过两审程序审理，那么他的审限将经过一审和二审被两次延长。

(三)再审的审理期限也被相应延长。

再审程序又称审判监督程序，是指人民法院认为已发生法律效力的行政案件裁判确有错误的，或者其他影响裁判公平作出的，依法进行再次审理的程序。由于我国诉讼实行的是二审终审制度，因而审判监督程序并不是每个行政诉讼案件的必经程序，只是对已经发生法律效力的违反法律、法规的裁判确实需要再审时所适用的一种特殊行政诉讼程序。[4]221设立审判监督程序的目的是为了保证人民法院所作出的案件裁判公平、公正、正确无误。从字面上理解，新行政诉讼法规定的再审审理期限与原行政诉讼法相比，似乎没有作出什么改变，仍然是“再审案件按照第一审程序审理的，适用一审的审理期限，再审案件按照第二审程序审理的，适用二审的审理期限”，但是根据上文已经知道，新行政诉讼法对一审和二审的审理期限均作了延长，这样以来，再审案件还要适用一审和二审审理期限，整个案件的结案期限相当于适用了两次一审或者二审审限，因此，一审和二审审理期限的延长使得整个诉讼周期加长。如果再审程序适用一审程序的，审限将由3个月延长至6个月；如果适用二审程序的，审限将由2个月延长至3个月。

总之，新行政诉讼法对一审、二审的审限都作了延长，分别由3个月延长至6个月，由2个月延长至3个月，并由此也相应地延长了再审的审限。

二、行政诉讼审限延长可能带来的问题

行政诉讼审限的延长可能会像有些人所主张的那样，带来一定的好处，比如说，可以解决案多人少问题、可以减轻法官的压力等，但本人认为，其所带来的弊端要远远大于其利处。

(一)诉讼周期延长将加大原告的诉讼成本。

在市场经济环境下，人们要在诉讼成本与诉讼收益之间进行权衡，而在权衡过程中，诉讼效率是其考虑的重要因素，即大量投入成本之后是否会因为诉讼效率的低下而导致权利救济的不充分。诉讼成本是当事人在诉讼过程中所花费的成本，从不同的角度对诉讼成本有不同的分类，例如，直接与间接成本，表面与隐性成本，物质与精神成本等。但最直接的分类是将其分为经济成本、时间成本以及精力成本。具体而言，诉讼成本通常包括：当事人为解决纠纷支付的各种开支，即物质利益损失，如诉讼费用、律师费、差旅费，因参与诉讼而导致可得利益的损失，误工费用，预期可得的经营收益等，还包括非物质性损失，即因诉讼导致的当事人名誉的损失。[5]影响诉讼成本的因素很多，其中，诉讼审限的长短与诉讼成本有着非常密切的关系，“诉讼持续的时间越长，当事人所耗费的人力、物力、财力就越多，诉讼成本也就越高；反之，诉讼成本则越低”[6]。

可以计算一下，原告经过一个完整的行政诉讼程序所花费的时间成本，即一审6个月，二审3个月，加起来9个月。这还没有计算其立案时对于不能当场立案的7日，没有计算其有不可抗力或其他正当理由的中断，没有计算其判决后裁判书的送达等期限。如果这些都算上，打一场行政诉讼官司，连头加尾要近一年时间。如果有再审程序，那期限就更长了，耗时一年多打一场官司，简直就是马拉松式的诉讼。不说经济成本，单就时间成本而言，就足以让许多人望而却步，毕竟“无论审判能够怎样完美的实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”[7]267。

现实生活中，老百姓不愿意打官司的原因有很多，其中诉讼成本是重要原因之一，而影响诉讼成本的最重要一个因素就是时间成本。一个行政案件时间过长，甚至久拖不决，使得当事人就会饱受诉讼之苦。此外，审理周期过长，还会造成律师费用的增加，一些当事人也会因无力支付这部分费用而放弃通过诉讼来主张自己的权利。

(二)诉讼效率降低将减弱百姓对司法救济的信心与期望。

当行政纠纷发生时，作为原告，最大的希望就是能尽快解决纠纷，使自己遭到侵害的合法权益尽早得到保护，“法律中所存在的价值，并不仅限于秩序、公平和自由，许多法律首先是以实用性，即获得最大的效益为基础的”，“一个向法院寻求援助的人希望该援助早日来临，否则判决就毫无意义”[8]。而由于行政诉讼审理期限的延长，将导致行政诉讼案件审判周期过长，法院系统和法官办案效率低下，从而老百姓对司法解决行政纠纷的信任和期盼值会严重下降，此时往往转而求助于其他途径，比如信访。近年来，“信访不信法”的现象重要原因之一就是司法程序让人“拖不起”。当下，虽然采取的登记立案方式可以将更多的行政争议纳入行政诉讼范围，但如果行政诉讼审限过长，不仅解决不了上访数量上升趋势，也抵消了登记立案所带来的益处。本人曾做过一项调查，主要调查普通百姓对诉讼尤其是行政诉讼的看法，在“当行政纠纷出现时你是否愿意选择行政诉讼来解决，为什么？”调查项的回答中发现，相当一部分人不愿选择诉讼方式，原因之一是时间太长。而在“你可能先选择什么方式解决？”一问中，相当一部分人选择“上访”方式。不少人认为上访解决问题最快，因为上访对上访人员所在单位及辖区领导具有严格的责任追究制度，而且《信访条例》规定了信访处理期限为60日。因此，与行政诉讼的复杂程序和较长的审理周期相比，老百姓自然越来越多的热衷于信访而不愿意提起行政诉讼，这也是造成上访数量与日俱增的一个重要原因。

审限制度本应成为法院应对案件数量压力和提高诉讼效率的上佳之选，使有限的司法资源既能实现国家及时化解社会纠纷的期望，又能满足民众公平、快捷地解决诉讼纷争的需求。而新行政诉讼法将一审和二审的审限均作了延长，使得原本期限内足可解决行政纠纷的时间又增加了更长的时间，老百姓对司法救济的信心和期望值就会大大降低。诉讼效率的“第一个价值内涵是司法的时间效率，它要求司法制度能够尽可能快地恢复法律秩序，实现社会公正”[9]。

(三)行政诉讼审限延长等于间接延长了违法行政行为效力并将加重对公民权利的侵害。

行政行为具有推定的法律效力，也就是通常所讲的行政行为的公定力、确定力和拘束力，即行政行为一经作出，就被推定为具有合法性，非经法定程序不得随意变更，任何人都必须遵守和履行行政行为所确定的义务。鉴于行政行为一经作出，就具有法律效力，而且，除某些情形外大部分行政行为在诉讼期间不因行政诉讼的行为而使之停止执行①，只要行政行为具有行政效力，行政相对人就必须遵守。而行政行为是由作为行政诉讼的被告作出的，当进入诉讼以后，该生效的行政行为对被告行政机关一方来说是有利的，不管行政诉讼的审限有多长，对被告没有丝毫的不良影响。但对作为行政诉讼原告的行政相对人影响就很大，因为其权利正处在行政行为的规制之下。“从纠纷当事人的角度看，纠纷的存在就意味着一方当事人的权利处于受到侵害，并等待救济的状态，而纠纷的解决便意味着当事人的权利获得了救济,其受到的侵害获得了补偿。”[9]然而，行政机关作出的行政行为并非都是合法的，甚至有严重违法的。原告希望尽快消除违法的行政行为，使受损的权利得到及时有效救济。而当一个违法的行政行为被起诉到法院后，审限延长，将使权利迟迟得不到救济，也使违法行政行为得以延续。诉讼时间越久，违法的行政行为对合法权益的侵害就越大。即使打赢官司后能得到一定的救济，其受损的权利也难以恢复到损害前的状态，这即所谓“迟到的公正”即为“不公正”。因此，如果不重视诉讼效率，不把提高诉讼效率摆到应有的位置，要实现诉讼公正无异于一个美好的愿望而已。[10]

三、行政诉讼审限延长理由之反驳

(一)关于行政诉讼与民事诉讼审限一致问题的反驳。

由于我国民事诉讼法中规定的一审和二审审理期限分别为6个月和3个月，在行政诉讼修改之初，便有人提出行政诉讼也应与之相一致。本人认为，这种类比是没有道理、不足取的。尽管民事诉讼法规定的一审审限是6个月，但并不是所有的诉讼审限都要是这样的，例如，刑事诉讼法规定的公诉案件一审、二审期限均为2个月，不同诉讼有其自身的特点不必强求一致。行政诉讼尽管脱胎于民事诉讼，但随着行政诉讼的发展，已经逐步独立于民事诉讼，且有自己的特点。具体而言，首先，就行政诉讼与民事诉讼的性质而言，民事诉讼是发生在平等主体的当事人之间的诉讼，其解决的是平等主体之间的民事争议；而行政诉讼是发生在不平等的诉讼主体之间的，行政诉讼的原告是处于弱势地位的公民、法人或者其他组织，而被告是拥有较大优势的行使行政权的行政机关或者其他授权组织，其解决的是不平等主体之间的行政争议。[11]144不平等的诉讼主体间的纠纷，解决的速度越快就越有利于处于弱势一方合法权益的保护。其次，就举证责任而言，民事诉讼的一般举证规则是谁主张、谁举证，也就是说民事诉讼中地位平等的双方当事人对自己的主张都负有举证的责任，也都有举证的权利和义务；而行政诉讼以被告举证为主，与民事诉讼、刑事诉讼不同的是，被告对证明其行政行为合法性的证据和依据都是在作出行政行为时就已经具备的，基本上无需再调取新的证据，因此，在原行政诉讼法规定的时间内是完全可以审理完毕的，大多数案件不存在因审理期限过短而难以结案的情形。因此，新行政诉讼法对审限的修改参照民事诉讼法的规定是不合理的。

(二)关于行政诉讼案件复杂的反驳。

在行政诉讼法修改的过程中，就有人提出，在相对人对行政机关的行政行为不服提起诉讼前，行政案件都已经经过较多部门的处理了，仍然不服后才提起行政诉讼的，因此，案件较为复杂，矛盾较为激烈，加之审理难度大等原因在比较短的审限内很难审结，更难保证审案质量等。其实，从现实中看，行政案件中有相当一部分是政府信息公开的案件，并不像有些人想象的都是复杂的案件。而且，即使有少数复杂的行政案件，如果在法定的期内不能审结的，法律还为其规定了延长的情形，即“有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准”，这个延长期限的规定，足以满足少数复杂案件的审理期限的要求。不应该因为少数这样的案件而把所有的行政案件都修改成6个月的审理期限。

(三)关于案多人少法官负担重的反驳。

主张延长行政诉讼审限的理由很多，其中还有一种理由：法院案件太多，法官负担过重，审限太短将影响到案件审理质量。本文认为，这是一种不正确的判断。现实生活中，很多行政案件不能及时审结并不是因为案件有多复杂，也并不是案件过多，而是由于办案人员不积极造成的。他们接到案件之后，没有结案的紧迫性，拖延开庭；甚至有的法官不积极书写裁决书，直到结案时间快到，才仓促结案，造成办案质量不高的现象。因此，延长审限，使得审理案件的工作人员办案积极性减弱，懒散之下，责任意识便不强，给某些法官拖延办案提供了机会，降低了行政诉讼的办案效率，甚至一定程度上助长了某些法官迟缓办案的作风。实际上，即使登记立案后，行政诉讼案件数量虽有大幅度上升，但只是作了纵向比较的，与以往每年只办几件行政诉讼案件的数量相比似乎增加了许多倍，但如果与民事、刑事案件数量作横向比较，行政诉讼案件的数量也还是偏少的。据统计，我国2010—2014年各级法院共受理民商事案件3939.2万件，其中2014年一年就受理906.8万件。[12]而2010年至2014年间，全国各级法院共受理各类行政案件166万件，2015年1月至9月，各级法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6%，立案登记制实施当月，法院受理2.6万件行政案件，同比上升221%。[13]可见，虽然行政诉讼案件比以前是增加了不少，但与民事、刑事案件相比，数量还是很少的，无需通过延长审限的方式来解决。而且，只要加强行政案件法官数量和素质的提高，仍不会出现应接不暇和案件质量不高的问题，更不需要通过延长审限的方式来解决。实际上，对于延长审限的审议也并非全部赞成，不赞成延长审限的意见认为：行政诉讼案件一般没有那么复杂，如果被诉行政机关积极配合，人民法院提高办事效率，三个月和两个月的时间是可以审结的。

四、解决审限过长的建议

新的行政诉讼法已经修改完毕，短时间内不会再有大的修法活动，因此，讨论该审限的不当似乎对修法而言还为时过早，但指出其存在的问题，并进行趋利避害、寻求更好的解决办法也是很有必要的。当下，根据行政诉讼自身的特点和保护公民权益的需要对行政诉讼审限制度进行改革与完善可从以下几个方面考虑加以改进。

(一)在现有的审限内提高审判效率。

法律规定审限的最大值体现了“法律制度的弹性”，虽然它能够“以法律的弹性应付认识对象的复杂性、变动不居性和连续性”[14]29，但这种规定较大幅度的不确定性也为法院和法官在实际掌控审限上留有较大余地。“一个案件在审限内结案,并不意味着有效率，因为法律给出的审限是审理某种案件的最长期限”[2]，“那只是符合法律，没有违反审限的规定，还不是效率问题”[15]，只有实现审限内实际需要耗费时日的最小值抑或接近其最下限，才符合效率标准的要求。也就是说，在行政诉讼审限内，有些时间是有弹性的，可以取其最低的时间来缩短审限、加快审判效率，“这种不确定性或弹性应当限制在一个很小的范围内”[16]22，以使审限的执行尽量符合效率要求。以一审为例。一审审限是自立案后的6个月内作出一审裁判，这6个月中，涉及到法院向被告送达起诉状副本的5日、被告答辩的15日、法院将答辩状副本送达原告的5日以及其他法院开庭、合议、写判决书的时限等。对于有些时限例如给予被告答辩的时限，法院不便缩短，如果被告用完了15日也无可厚非，但对于法院自己可以掌握的时限，则应尽可能地缩短，例如给被告送达起诉状副本和给原告送达答辩状的副本，不一定非要用完5日，或者在时限快结束的最后一两日再送达，可以在两日内完成送达的工作。而且，当送达程序走完后要尽快安排开庭时间，开完庭后要尽快进行合议，合议后要尽快写判决书并下发判决书。这样，虽然法律规定的审限是6个月，但如果每个环节的工作人员都积极办事，那么法院所用的审理时间甚至可能是一个多月就完成了。为此，最高人民法院应当在法院系统建立内部考核机制，将缩短办案时间、提高办案效率作为重要的考核指标，以激发法官和法院内部工作人员的办案效率和积极性。

(二)尽可能多使用简易程序。

简易程序是新行政诉讼法新增的内容。以往认为，行政诉讼只能适用普通程序而不能实行简易程序，只能实行合议制而不能实行独任制。结果，许多案情很简单的行政案件都要组成合议庭，都要实行普通程序，浪费了大量的司法资源。设立行政诉讼简易程序符合国际司法实现审判低成本高效率的潮流。与普通程序相比，简易程序是在起诉、审理组织的构成、审理步骤、审理期限等方面都有所简化的一种程序，是“为加速诉讼事件之进行，减轻法院工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式”[17]1470。根据新修订的行政诉讼法，人民法院在审理第一审行政案件时，如认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，并符合其他一些相关条件时，可以适用简易程序。适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起45日内审结。新行政诉讼法不仅列举了三类案件可以适用简易程序，即“被诉行政行为是依法当场作出的”、“案件涉及款额二千元以下的”、“属于政府信息公开案件的”案件，而且，还规定了 “当事人各方同意适用简易程序的”其它第一审案件，也可以适用简易程序。为此，法院除了对三类案件适用简易程序外，要多动员当事人同意适用简易程序，以此加快案件审理进度。此外，法官在适用简易程序时，也要对诉讼各环节如立案、送达、提交证据、庭审程序等进行精简并对时间进行压缩，不一定要用完45日的期限，以真正体现其“简易性”。

(三)以提高法官素质为抓手来缩减过长的审限。

“判案法官本身的素质是决定法院审判效率的重要因素”[18]，法官素质的高低不仅关系到案件的办理质量，也关系到办案的效率。一名优秀的法官不仅应具备强烈的事业心和责任感，还要有依法判案的能力和高效处理的能力。“作为国家和社会正义的捍卫者，综合素质优良的司法人员不仅是诉讼公正的保障者，同时也是诉讼效率的组织者和实现者。”[19]高素质的法官可以在短时间内抓住案件的争议焦点、理清证据的关联性、引导双方围绕着案件焦点进行举证质证和辩论；高素质的法官有着高超的分析案件能力，并能高效率地完成高水平的裁判文书，这都为加快案件办理速度、提高办案效率打下坚实的基础。当下，司法改革已经在各地全面开展，法官遴选工作也在紧锣密鼓地进行着，由于实行员额制，法官的数量会大幅度减少，但法官的素质将不断提高。在遴选中，要真正将那些会办案、能办案的办案高手遴选上来，这对今后法院系统提高办案效率大大有益。与此同时，对法官助理也要进行严格选拔，挑选素质高、能力强的人充任到法官助理岗位，并加强对法官助理进行培训，提高其辅助能力，努力协助法官做好各种工作，减轻法官人少案多的负担。

(四)未来行政诉讼法再修订时将审限进行更多的压减。

以上建议是在行政诉讼法已经修改完毕的背景下所提出的建议，但从社会发展的趋势来看缩短审限是一个必然方向。今后，如果行政诉讼法再次修改时，应对审限进行必要的缩短。首先，可以将一审、二审中的每个环节进行详细规定，如对送达、开庭、合议和判决时间尽可能作详细规定，并对非实质性程序的时间进行缩减，由此，将一审的时间压缩至原行政诉讼法规定的3个月审限甚至更短一些，二审的审限也至少应该恢复到2个月的审限。其次，对“有特殊请需要延长审理期限”的情形要作出更为便捷的规定。对需要延长期限的审批，新行政诉讼法还是沿用了原来的规定，即使基层法院对期限延长的审判也需要报经高级法院的审批，显然审批手续有繁琐之嫌疑。在这方面，应该参考民事诉讼法的规定②，由本院院长批准和上级法院批准的程序，当然，对于重大复杂的案件，还应提请审判委员会讨论决定批准的具体期限。

综上，在当今节奏加快的现实下，在处于弱势的行政相对人的权利受到侵害而迫切需要救济的情况下，缩短行政诉讼审限，提高行政诉讼效率是一种必然的趋势。

注释：

① 只有少数情况下可以停止执行。例如行政诉讼法第56条规定的：(1)被告认为需要停止执行的；(2)原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；(3)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(4)法律、法规规定停止执行的。

② 民事诉讼法第149条规定，人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起6个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长6个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。

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责任编辑：晏中

收稿日期：2016—01—23

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金(编号：2014B19414)。

作者简介：王春业(1970—)，男，安徽明光人，法学博士后，河海大学法学院教授，南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员，研究方向是行政法学；蒋礼巧(1989—)女，江苏连云港人，河海大学法学院宪法学与行政法学研究生。

中图分类号：DF74

文献标识码：A

文章编号：1008—4533(2016)03—0066—06

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.011