生态环境保护行政监管体制创新的贵阳实践

李一丁

（贵州大学　法学院，贵州　贵阳 550025）



生态环境保护行政监管体制创新的贵阳实践

李一丁

（贵州大学法学院，贵州贵阳 550025）

摘 要：自2012年成立以来，贵阳市试图打破以往生态环境行政监管体制分裂和脱节现状，积极构建生态环境治理多方联动机制、探索环境污染第三方监督等社会共治模式并取得不错效果。不过仍面临执法主体不符、执法能力不足、执法权限不清等执法困境，同时生态环境治理多方联动机制亦不同程度脱节等问题。

关键词：贵阳市生态文明建设委员会；生态文明；行政监管体制创新实践

为贯彻落实党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”布局，2012年，贵阳市以环境保护、林业绿化、“两湖一库”管理局为班底组建了贵阳市生态文明建设委员会（以下简称“贵阳市生态委”）。贵阳市生态委除了履行环保、林业绿化管理、饮用水管理等职能外，还并入了市文明办、发展改革委、工信委、住建局、城管局、水利局等部门涉及生态环境保护的相关职能。这一行政监管体制创新以及贵阳市生态委在生态文明建设中的具体做法迅速引发强烈反响和关注。

一、贵阳市生态环境保护行政监管体制创新的具体做法

作为全国重要的旅游城市，良好的生态环境展现丰富的自然资源储备对于贵阳来说显得格外重要。如何保持良好的生态环境、维持自然资源的良好禀赋成为摆在贵阳市委、市政府面前的重要问题。从2007年成立“两湖一库”管理局开始①，贵阳市便开始在生态环境保护行政监管体制领域不断摸索、大胆创新。2012年，贵阳市生态委成立后就一直试图改变在长期以来地方我国生态环境保护行政监管领域面临部门分裂和职能脱节的状况。

1.构建生态环境治理多方联动机制

贵阳市生态委成立之后，除了对原有部门人员编制、执法权限、职能分工进行重组梳理以外，还在生态环境治理领域与其他部门进行协同合作，贵阳市生态环境治理多方联动机制文件的出台便是贵阳市生态委持续努力的结果。2013年，贵阳市政府率先在全国出台《贵阳市生态环境保护联动工作方案》，该方案旨在建立起一套“司法、行政、公众广泛联动的规范化、常态化工作机制”，提升“行政机关与司法机关、司法机关之间、行政机关与社会公众之间”在生态环境保护领域协同配合程度。［1］根据该方案，成立了贵阳市生态环境保护联动工作领导小组并由贵阳市生态委主任任组长，同时在生态委下设司法机关与行政部门联动办公室、生态环境保护社会公众联动办公室并要求贵阳市生态委在司法机关与行政部门联动、行政部门与社会公众联动之间发挥主导作用。

从该工作方案具体内容来看，贵阳市生态环境治理多方联动机制呈现多主体、多手段、高频率等特点。“多主体”表现在该联动机制几乎将全市生态文明建设相关的行政部门全部纳入联动对象。以行政部门与社会公众联动机制为例，该机制联动对象就涉及“两湖一库”基金会、贵阳市两级法院生态保护审判庭、贵阳市两级检察院生态保护检察局、公安局生态保护分局、森林公安局、依法治市办、法制局、以及国土资源、城管、工业和信息化委、住房城乡建设、安监、工商、卫生等行政部门；“多手段”表现在联动方式多样化，如在贵阳市生态委以及市级司法机关搭建贵阳市生态环境保护信息平台，贵阳市生态委还可在生态保护重大、疑难案件中提前通知司法机关介入以及对于严重污染企业、单位、个人“黑名单”进行联合监督；“高频率”表现在各联动主体每日、每周、每月均进行沟通，即采取“每日线索上报、每周信息调度、每月例会部署”等开展联动。2014年，贵阳市委、市政府发布《关于进一步加强生态环境执法工作的意见》，旨在进一步落实联动责任、完善联动机制、强化联动调度、严明联动纪律，以提升联动效率、提高联动效果。［2］“2015年，贵阳市把生态执法联动机制逐渐延伸，从市级层面扩展到各区县。同时，在各乡镇的林业站加挂‘生态保护站’的牌子，并增加1至3名环保人员，充实一线环保执法力量。”［3］2013年，多方联动机制构建以来，贵阳市生态环境治理取得了良好效果，各项环境指标常年位居全国前列。

2.探索环境污染第三方监督等社会共治模式

生态文明建设涉及政府、企业、个人以及社会等多方主体，需要政府主导下各主体积极参与。在地方性法规以及规范性文件指导下，贵阳市生态委引导全社会共同参与生态文明建设，如开展生态文明区域、单位、家庭以及示范教育基地等创建活动、组织开展生态文明教育培训和志愿服务、开设生态文明教育课程等，并吸纳个人志愿者、NGO参与生态文明建设，并尝试探索生态文明建设社会共治模式。为了支持社会各界积极举报环境违法行为，2013年，《贵阳市环境违法行为举报奖励办法》明确任何单位和个人对环境违法行为均有权向贵阳市生态委提供线索、反映情况、协助查处，经核实后，根据举报的环境违法性质、情节和处罚情况将得到50-2000元不等的奖励。

贵阳市率先通过地方性法规《贵阳市促进生态文明建设条例》确定了环境民事公益诉讼和行政公益诉讼制度，为环境司法实践提供了明确法律依据。［4］在地方性法规支持下，通过多年环境司法实践，贵阳市生态环境保护司法机关、贵阳市生态委、贵阳市环境保护非政府组织、污染者、受害者、公民共同参与构建的“非对抗式”环境污染治理社会监督模式即第三方监督模式业已形成。第三方监督模式主要适用于环境公益诉讼司法活动中，它改变了过去诉讼裁判“一判到底”的做法，由原告提起公益诉讼之后、法院下达裁判文书之前，污染者、受害者、监管者、裁判者、非政府组织通过协商、调解等方式共同商定环境污染治理修复方案，并由环境保护非政府组织监督实施直至达成治理修复目标。这种模式不仅缓和了污染者和受害者的紧张关系，也使得环境污染损害治理修复的司法文书能够得到有效实施，同时还重塑了生态环境保护行政监管部门与污染者之间的合作关系。目前，以贵阳市公众环境教育中心为首的环境保护非政府组织已全面介入贵阳市清镇生态环境保护法庭审理的环境污染公益诉讼案件的事后监督活动中。如2014年受理的贵阳市公众教育环境中心诉清怡城投、贵州广铝、三联乳业三家企业公益诉讼一案，三家被告企业同意按照专家提出的技术方案进行污染治理，并在今后一年的生产中自愿接受基金会的环保监督，确保达标排放。［5］

二、贵阳市生态环境保护行政监管体制创新存在的问题

近几年来，贵阳市生态委生态环境保护行政监管职责范围更加明确、行政效率更加高效、人员配置更加精干。不过，贵阳市生态委在行政监管体制创新过程中也面临不少问题，这些问题也给贵阳市生态委今后的发展带来些许变数。

1.法律依据缺位下行政执法困境重重

虽然贵阳市生态委系贵阳市生态环境保护主要行政执法部门，但是由于缺乏法律、法规明确规定，贵阳市生态委在平日行政执法过程中经常面临各种执法困境。这些困境涉及执法主体资格、执法权限划分等方面，具体表现在：一是贵阳市生态委并非法律、行政法规明确规定的执法主体。目前我国所有关于环境保护、自然资源开发、利用等领域的中央、行政法规均已就环境保护、自然资源开发利用领域等行政执法主体作出了明确规定，这些规定的目的在于确保行政机关在执法过程中具有法律、法规授予的行政主体资格。然而贵阳市生态委并非法律、行政法规明确规定的执法主体，同时也因为缺乏主体资格导致贵阳市生态委行政执法活动、相关行政复议、行政诉讼活动无法进行。二是贵阳市生态委执法能力与执法形象存在冲突。尽管拥有广泛的行政执法权限，但是贵阳市生态委在成立之后仍面临人员缺乏、经费短缺等问题，需要通过外聘、借调以及警力增援等形式完成执法活动。然而由于外聘、借调人员在个人素质、专业知识等方面存在较大差异，贵阳市生态委执法形象屡遭诟病。三是生态环境领域执法权限仍有待调整优化。以贵阳市森林公安和环保公安为例，尽管贵阳市生态委下辖贵阳市森林公安局，但贵阳市森林公安局仅涉及林业、野生动植物相关的行政执法权和刑事侦查权，由于目前环境污染行为的行政处罚权、刑事侦查权隶属贵州省公安厅生态环境安全保卫总队，所以当面对环境污染行为刑事侦查时，森林公安只能望而却步。

2.多部门联动机制仍存在相当程度脱节

构建以贵阳市生态委为核心的多部门联动机制的意图是希望集中多方力量、形成部门合力，进而在生态环境治理活动中从严从快地追究和打击环境违法、环境刑事犯罪行为。但目前贵阳市生态环境治理多部门联动机制仍存在相当程度的脱节，亟需加强部门沟通并进一步完善联动操作规程。以行政机关与司法机关联动机制为例，在生态环境污染刑事案件领域就存在立案标准不一、生态环境保护司法机关取证困难以及生态环境鉴定意见证明力存疑等问题。因目前我国环境行政违法和刑事犯罪采取不同的证据标准，即使贵阳市生态委在执法过程中认为该行为涉嫌环境刑事犯罪，也可能会因为该行为尚未达到立案标准而被贵州省公安厅生态环境安全保卫总队驳回。因生态环境污染损害后果产生具有潜伏性与滞后性，加之目前我国环境刑事犯罪采取行政违法前置处理方式，生态环境保护公安、司法机关在环境刑事犯罪证据采集上往往面临取证困难甚至无法取证等问题。此外，由于现阶段我国环境保护行政主管部门与环境损害评估鉴定部门并未完全脱离关系，由环境保护行政主管部门所辖的环境损害评估鉴定部门出具鉴定意见，可能会因存在利害关系而不被生态环境保护司法机关采信。

此外，贵阳市生态委在生态环境治理多部门联动机制中究竟处于何种角色亦值得注意。长期以来，以“统管和分管相结合”的环境保护行政监管模式决定了我国各级环境保护行政主管部门在环境保护事业中处于尴尬地位，如何进行统管、如何协调分管成为我国各级环境保护行政主管部门亟待解决的难题。贵阳市生态环境治理多部门联动机制已推行多年，看似将生态文明建设相关部门悉数囊括，但却貌似有将贵阳市生态委地位“拔高”之嫌。这种猜测并非空穴来风，贵阳市生态环境治理多部门联动机制实施过程中出现的“一头热、多头冷”现象便是明证。据悉贵阳市生态委经常出现“叫好不叫座”的现象，关于生态文明建设的很多思路、想法并未被其他职能部门了解与接受。贵阳市生态委的现实情况也反映出仅从形式上加强、提升其地位，并不能从根本上改变我国生态环境保护行政监管部门所面临的尴尬情势。

三、从贵阳市生态委发展看我国生态环境保护行政监管体制的重构

习近平总书记在党的十八届三中全会提出让一个部门统一负责领土范围内所有国土空间用途管制职责的意见，为重构我国生态环境保护领域行政监管体制指明了新的方向。贵阳市生态委的创设和发展是我国生态环境保护行政监管体制地方性实践较为成功的范例，不过贵阳市生态委发展现状也表明，未来我国生态环境保护行政监管体制的重构仍需要分别从宏观、中观、微观三个层次入手。

从宏观上来看，决策层应尽快通过事先规划、政策引导以及法律规定明确我国生态环境保护领域行政主管部门的地位、权限和职责。“生态环保管理体制改革就是要充分发挥环保部门在生态文明建设中的牵头引领作用，强化环保部门综合协调生态环保事务，统一监督相关部门履行生态环保责任的职能……。”［6］我国未来生态环境保护行政监管体制的重构不仅需要明确环保部门的“龙头”地位，提升其在生态环境治理领域的话语权，还需要理顺环保部门与其他职能部门、上下级环保部门之间的关系。从中观上看，未来我国生态环境保护行政监管体制的重构还需要切实做好人员配备、经费保障、编制调整等工作。贵阳市生态委在法律依据缺位的前提下面临执法能力低下、执法形象欠佳等执法困境，这仅是目前我国生态环境保护领域行政执法现状的缩影。新《环境保护法》进一步扩充了生态环境行政执法范围和权限，如何加大人员配备、经费配置、完善编制、提高基层生态环境执法人员能力建设将成为该法能否有效实施的关键因素；从微观上看，未来我国生态环境保护行政监管体制重构需要注重制度创新。2015年，《关于加快推进生态文明意见》提出很多创新性的制度和机制，其中第二十项内容即要求建立生态保护修复和污染防治区域联动机制，这说明决策层已在某种程度上肯定了以贵阳市为代表的生态环境治理多方联动机制地方实践取得的效果和成绩；同时，环境污染治理第三方监督模式系贵阳首创并已有多起成功案例，上述生态环境污染治理地方创新实践相关的经验、做法亦需要不断总结提炼并上升为正式法律制度、规则。

注释：

①“两湖一库”是指贵阳市红枫湖、百花湖以及阿哈水库，被市民称为贵阳市“三大水缸”。“两湖一库”管理局即是为了本地水资源而专门成立的行政主管部门。

参考文献：

［1］贵阳市人民政府办公厅.关于印发贵阳市生态环境保护联动工作方案的通知［EB/OL］.（2013-08-30）［2015-11-07］http：//www.gygov.gov.cn/art/2013/ 8/30/art_18326_479589.html.

［2］贵阳市委办公厅，贵阳市人民政府办公厅.关于进一步加强生态环境执法工作的意见［EB/OL］.（2014-08-21）［2015-11-07］http：//epaper.gywb.cn/gyrb/html/ 2014-08/21/content_400010.htm.

［3］天蓝水碧家乡美-贵阳创新生态文明建设纪实［EB/ OL］.（2015-06-14）［2015-11-07］http：//gzrb.gog.com.cn/system/2015/06/14/014375994.shtml.

［4］环境司法“贵阳模式”：五年来审理环保案件500余件［EB/OL］.（2013-07-21）［2015-11-09］http：// epaper.gywb.cn/gywb/html/2013-07/21/content_ 350317.htm.

［5］贵州开创环境公益诉讼先河，打造贵阳“绿色司法”［EB/OL］.（2014-12-17）［2015-11-09］http：// www.gywb.cn/content/2014-12/17/content_2046454.htm.

［6］贺蓉.生态环保管理体制改革要“四个增强”［EB/ OL］.（2015-03-20）［2015-11-08］http：//www.ce-news.com.cn/gd/llqy/201503/t20150331_790149.html.

责任编辑 何志玉

A Study about the Practice of Innovation of the Administrative Regulation System for Ecological Environment Protection in Guiyang

LI Yi-ding
（Law School of Guizhou University，Guiyang，Postal code 550025）

Abstract：Since its establishment in 2012，Guiyang Ecological Civilization Building Committee has been trying to break the current split and disjointed situation of the existent administrative regulation system for ecological environment protec-tion，and it has been actively building a multi-party linkage system for governance of ecological environment protection，and exploring such joint governance model for society as third party supervision for environmental pollution，and these ef-forts have achieved some good results.However，Guiyang Ecological Civilization Building Committee is still faced with such challenges in enforcing the law as inconsistent enforcing entities，inadequate enforcing capability and unclearly de-fined enforcing authority.And，there exist disjoints of different degrees in the multi-party linkage system for govern-ance of ecological environment protection.

Key words：Guiyang ecological civilization building committee；ecological civilization；practice of innovation of the ad-ministrative regulation system

中图分类号：D63-31

文献标识码：A

文章编号：1673-6133（2016）02-0045-04

收稿日期：2016-2-14

基金项目：2015年贵州省哲学社会科学规划青年项目：“环境污染第三方治理法律机制构建问题研究”（项目编号：GZQN15004）、2015年甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心重大科研项目：“环境善治公私合作法律机制构建问题研究-以G省为例”（项目编号：GSCELZT15002）阶段性成果。

作者简介：李一丁（1984-），男，湖南湘潭人，贵州大学讲师、博士。主要研究方向：环境法、科技法、知识产权法。