新一轮农垦改革发展形势下广东农垦创新土地管理方式的实践与探索

江泰（广东省农垦集团公司，广东广州510612）

新一轮农垦改革发展形势下广东农垦创新土地管理方式的实践与探索

江泰
（广东省农垦集团公司，广东广州510612）

从论证创新土地管理方式是新一轮农垦改革发展所必须坚持的基本原则和主要方向的必然要求出发，结合广东农垦的土地来源、分布与结构，以及在土地管理利用方面存在的问题，在充分尊重当前实践和初步成效的基础上，大胆地探索广东农垦创新土地管理方式的实现路径。

农垦改革；土地管理；实践探索

2015年11月27日，《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号，以下简称《意见》）正式出台。新时期对农垦的认识，“从经济性上升到政治性”［1］。“大力发展农垦经济，对于带动农业农村多种所有制经济共同发展、坚持和完善我国基本经济制度、巩固党的执政基础，具有重要意义。”［2］深入学习和理解《意见》精神，我们不难发现，创新土地管理方式，不仅是深化农垦管理体制和经营机制改革本身的要求，更是事关农垦改革发展大局的关键。笔者立足《意见》精神，结合广东农垦土地管理方面的实践与思考，对如何创新农垦土地管理方式作一些探讨。

一、创新土地管理方式，是坚持新一轮农垦改革发展基本原则和主要方向的必然要求

全国农垦土地总面积37.1万平方公里，约占国土陆地面积的3.9%；其中耕地9361万亩，占全国耕地总面积的4.6%；林地5955万亩，占全国林地面积的1.6%（其中橡胶林面积662万亩，占全国橡胶总面积的38.5%）；草地22822万亩，占全国草地总面积的5.3%。［3］农垦土地面积之广，种类之多，布局之分散，一方面决定了农垦土地管理和利用的难度很大；另一方面也决定了推进农垦改革发展，必须在土地上做文章，管理好、保护好、利用好农垦国有土地。正如《意见》所指出的那样，我们“要从强化农业基础地位、切实保护国有土地资源、实现可持续发展的高度，深化农垦土地管理制度改革”。［2］

《意见》在阐述“创新农垦土地管理方式”相关内容时用了足足690个字，比阐述农垦改革的其他6个方面的篇幅都要长。可见《意见》对农垦土地问题的高度重视，同时也表明了创新农垦土地管理方式在新一轮农垦改革发展中的重要性。

《意见》出台后，农业部部长韩长赋在回答新华社记者问时谈到，新时期农垦改革发展必须“坚持一个方向，把握两个重点，守住三条底线，明确四个定位”。［1］通过学习领会《意见》以及韩长赋答记者问时的讲话精神，我们不难得出创新土地管理方式的极端重要性。这是因为，只有严格管理、有效保护和充分利用农垦国有土地，稳步推进土地资产化和资本化改革进程，积极探索盘活农垦土地资源的有效途径，才能确保农垦土地这一不可再生资源的国有性质，同时在生产环节上为农垦当好保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队提供根本性保证；才能严防国有资源资产流失，同时推动土地资源要素的有效配置，放大国有资本功能；才能深化农场企业化、垦区集团化改革，促进农垦经济做强做优做大。

而对《意见》中提出的“创新土地管理方式”，根据农业部农垦局专门的解读，我们知道，创新土地管理方式的内涵包括三个方面的内容：［4］第一，通过加快推进农垦国有土地确权发证、规范收回农垦土地使用权行为、进一步强化耕地保护三个措施来加快推进农垦国有土地确权和耕地保护工作；第二，通过强化土地规划管理和盘活现有划拨建设用地两个措施来加强农垦国有土地利用管理；第三，通过创新农垦土地配置方式、允许农垦土地授权经营和作价出资（入股）、允许有序开展农垦国有农用地使用权抵押与担保试点三个措施来稳步推进农垦土地资产化和资本化。

二、广东农垦国有农场土地现状及当前管理实践中存在的问题

（一）广东农垦国有农场土地的来源、分布及结构

广东农垦国有农场土地的来源，一是在上世纪五十年代初期为发展我国天然橡胶事业而组建华南垦殖局，建起军垦农场时，由县级以上人民政府批准组建国营农场的批文、用地批准文件、政府批准的国营农场设计任务书、规划图等所确定的农场土地，这种情况占广东农垦土地面积的80%以上；二是上世纪六七十年代，地方政府在粤西山区修建一批大型水库，为集中安置库区水库移民，根据省、地政府的决定，部分移民安置区（公社、移民农场）成建制划归农垦系统管辖管理，其土地权属由原人民公社等集体所有转变为国家所有，垦区现安置有水库移民10多万人，占全省水库移民的5.5%；三是在农场成立之初和随后发展过程中，周边农村农民自愿转换身份为国营农场职工，经地方政府批准，原农村集体土地通过“场村协议”等方式就近并入农场，土地权属转为国有性质；四是国有农场周边农村通过“场带队”的形式并入国营农场后，土地性质仍保持为农村集体所有，这部分土地面积不多，主要集中在汕尾、揭阳垦区国有农场。

广东农垦现有土地总面积341万亩，其中广州及城区周边2341.5亩，湛江垦区173万亩，茂名垦区81.8万亩，阳江垦区53.2万亩，揭阳垦区17.9万亩，汕尾垦区14.2万亩。按照土地利用分类统计，已开垦利用320万亩，其中：农林用地约277万亩，交通用地20万亩，建设用地23万亩（主要是居民点用地，工厂用地只有3万多亩）。

（二）广东农垦国有农场土地管理实践中存在的问题

一是确权困难，侵权严重。据统计，广东农垦国有农场目前仍有15万多亩土地无法确权，还有16.9万亩已经确权的土地，仍被周边农村集体或个人长期非法占用。近年来，农场周边部分村民在利益的驱动下，宣称农场土地是其“祖宗地”，不承认农场提供的合法依据，在农场土地确权时，不同意签界，甚至无理取闹，在农场土地确权公示期间提出无证据的异议。个别地方求稳怕乱、调处不力、久拖不决，影响了农场土地确权登记发证进度。

二是土地转化中的遗留问题。“十二五”期间，地方政府因经济发展和公益建设需要收回广东农垦2万多亩土地，并遗留了一定问题，主要体现在以下三个方面：一是使得城郊型农场用地逐步减少，在区域发展中再次被边缘化；二是按比例划归农场的留用地落实难度很大，尤其是公益性项目收回土地根本没有落实留用地补偿政策；三是失去土地的职工的再安置问题，地方政府基本上交给农场来承担和消化。

三是土地管理体制不顺畅。广东农垦虽然已成立了各级土地管理机构，但由于土地授权经营不明确，定位不明，职能不清晰，没有相关的授权，无法有效制止非法侵占农场土地行为。针对农场内部在国土管理、土地开发利用等方面出现的违规行为，各级土地管理机构也未能有效地进行处置。土地资产化、资本化工作尚未起步。

四是土地利用结构不合理。广东农垦拥有340多万亩土地，已开垦利用320万亩，其中农林用地277万亩，中低产出的土地占了三分之二。建设用地的利用也不充分，23万亩建设用地主要是居民点和交通用地，工厂和商业用地实际只有3万多亩。而居民点用地由于大部分是平房，人均占地要比城市高出数倍，且农场职工住宅没有房屋所有权证，其升值空间很小。由于农林用地面积偏大，居住用地和工业用地面积不足，从而制约了农场二三产业发展，影响了垦区经济和社会的长远发展。

五是在农用地对外合作方面存在的问题。虽然广东农垦规定除政府收回土地外，土地使用性质不能改变，土地长期对外承包租赁要报广东省农垦总局审批，并规定了相关程序。但在实践过程中还存在如下问题：一是有规避现象，如面积拆分、年限缩短；二是承包费和租金额很难科学确定，农场操作空间很大，尽管要求农场要按“三重一大”进行决策，并逐步建立起3S土地信息处理系统，实行土地按片确定最低限价，但在实际合同执行过程中，承包费和租金额的收取等都有或多或少的问题；三是长期作物中除剑麻外，不管是国有国营的橡胶，还是职工承包经营的水果等，土地的收益明显偏低。

六是在实施危房改造和安居工程过程中存在的问题。一是部分农场职工和水库移民危房改造项目未执行基建程序，部分农场向已经享受危房改造或安居工程政策的职工有偿提供改善性住房用地事项时，未向两级局报批，未与当地国土、税务、住建部门进行有效的沟通协调，也未办理建设用地相关手续，有的还未执行场务公开制度。二是新增建设用地指标难以落实，农场职工和水库移民危房改造项目部分建房用地依然为农用地。三是内部利用缺少统一规划，利用效率低，一方面存在职工住房占地面积超标准的情况，另一方面还存在小部分水库移民和农场职工因为没有建设用地而无法进行安居工程的情况。四是最近部分垦区被查出有变相出让建设用地等行为。

七是城区建设用地开发利用方面存在的问题。一是操作不规范，权益受损。有的土地开发没有公开招标，而是以邀标代替公开招投标，个别合作开发方成立不久，没有业绩，但仍被确定为中标单位，合作开发项目和出让资产享有权益不对等。二是制度缺陷，牛栏关猫。由于客观条件限制和环境背景的影响，广东农垦提出了“引进合作、利益兼顾、规范操作、规避风险”二十字基本原则，但没有就土地开发中对外合作的基本要件、合作方的选择机制、土地价值评估等具体操作上作出明确规定。三是原因复杂，管理缺位。广东农垦在城区土地开发利用项目造成权益受损的原因是多方面的，如有的是为了突出成绩，抢时间完成任务，土地资产评估不实或流于形式；有的是缺乏统筹协调，原业主单位各自为战，未能全面统筹整合垦区资源和力量，放弃内部合作自主开发，导致外部合作者参与享受垦区土地开发利润分配；有的是没有建立科学、有效的项目评价约束机制，企业在经营发展过程中存在短期化的倾向，缺少科学的、准确的可行性论证，效益预测不合理，结果使土地开发利用项目达不到预期效果；有的是项目经营管理者缺位，在合作项目中，存在严重的依赖心理，什么事情均由合作方处理，在项目经营管理上无话语权，受制于人，承受较大风险。

三、广东农垦创新土地管理方式的实践与探索

（一）广东农垦在土地管理与利用方面的实践与成果

1.在土地管理基础工作方面的实践与成果

一是在土地确权维权方面取得实效。通过确权发证，广东农垦已经完成国有土地确权登记发证面积310.67万亩，发证率为96%（其中包含与国土证不相覆盖的10.52万亩林权证），位于全国农垦前列。通过加大对农场土地权属争议的调处力度，近3年组织清理收回历史被占土地4.8万亩。通过全面开展土地承包清理工作，清理无合同和超合同面积土地26万亩，并逐步对其进行整改纳入合同承包费收缴管理。其中湛江垦区清理出18万亩，年增加土地承包收益7000多万元；茂名垦区清理出4万多亩；阳江垦区清理出3.52万亩。

二是信息化基础建设得以强化。广东农垦制定下发了《关于加快推进垦区土地管理信息化建设的意见》《关于做好农场土地资源管理系统“建设用地管理模块”试运行工作的通知》等文件，加强政策性指导。开展建设用地数据采集及土地资源管理信息系统各类数据更新工作，采用了最新年份0.5米高清航空遥感影像数据，更新了土地资源管理信息系统影像图，提高了土地资源管理信息系统数据的准确性和真实性。还联合中国农垦经济发展中心共同设计开发了统计表格软件，升级“农场建设用地管理模块”系统，扩大信息化管理应用范围。目前，基本实现了垦区农场土地及建筑物、城区建设用地和经营性物业全覆盖纳入土地信息化管理系统。

三是土地管理制度得以完善和规范。广东农垦制订了《广东农垦土地开发利用管理办法》《广东农垦国有农业用地经营管理暂行办法》，明确了垦区土地开发利用立足内部合作原则，规范了垦区国有农业用地对内承包和对外租赁等经营管理行为，规定垦区领导干部和非农业岗位人员的亲属不得承包土地，土地经营管理方案必须经过职工代表大会通过，对外租赁必须公开等。结合制度贯彻落实，开展了以土地管理为主题专项巡视，对垦区一些领导干部违规占用住房、违规取得农场住宅用地、承包经营土地不规范等问题进行了整治，规范了垦区安居工程，强调执行危改政策及规划用地许可的要求，建立土地开发利用项目考核、监督和风险防患机制，确保国有资产保值增值。同时组建了广垦置业有限公司进行专业化运作。

2.在土地开发利用工作方面的实践与成果

一是适当把握政府收回土地的数量、位置和速度，尽量争取政府收回土地过程中的收益。贯彻落实《广东农垦农场国有土地使用权收回、土地对外承包管理办法》，兼顾长远，适当把握政府收回农场土地的数量、位置和速度。在处理政府收回土地中，区别对待公共利益建设与经营性、工业用地需要，不仅争取到应有的安置和补偿，而且在争取留用地、税收分成、增值收益共享等长期收益制度化上有所突破，有条件的还争取参与一级市场开发、园区共建。如湛江市政府已明确在湛江市辖区根据土地指标、用地属性对农垦土地出让净收益按不同比例垦地共享；汕尾垦区在引进民营企业陆丰威海德公司、比德能源公司等投资建厂，实现了垦地税收分成。

二是规范土地对外承包租赁，提高农用地利用效率。在全面清理农用地内部承包的基础上，规范对外承包租赁土地的操作，严格控制规模、年限和土地用途，并积极与有实力的国有企业合作，采取合作形式用好农用地。广东农垦先后引导农场与所辖产业龙头企业发展甘蔗、剑麻、果蔬种植和生猪养殖，分区域制定农场土地收益保护价。广东农垦与粤电集团、华能集团等大型国企签订了“十三五期间合作光伏农业面积10万亩、总投资80亿元”的框架协议，合作开发太阳能光伏发电项目，首期两个投资分别4.5亿元的（太阳能+工厂化养鸡）和2.8亿元的（太阳能+牧草种植）光伏农业项目已在阳江垦区开工建设，投资8.3亿元和10亿元的平岗（太阳能+水产养殖）和红五月（太阳能+散养肉鸡）项目已经立项，这项合作还将在其他几个所属垦区全面推开，打造农光互补，实现种植、养殖业与新能源项目的综合利用，提高土地利用率，促进产业升级转型，带动贫困农场脱贫。广东农垦还将与省国旅控股等企业合作，组建广垦旅游集团，发展休闲观光农业。

三是积极推进“三旧”改造，盘活城区存量建设用地。广东垦区“三旧”改造主要是盘活、用好垦区在大中城市和城镇规划范围内的存量建设用地资源，切实提高建设用地利用效率，实现企业增长方式的转变，支持垦区主导产业和社会事业发展。其中，粤垦路仓库项目已开始进行物业分配，萝岗轻电机、科技中心等项目已动工建设，另外廉江糖厂、广垦六联工业区旧改项目、宇联工业区三期建设项目按计划有序推进。

四是创新土地利用方式，尝试农场土地农转用开发。广东农垦结合各农场产业、自然资源及市场状况，开展深入调研，积极布局，探索广东垦区农用地转用开发方式和途径，开创了主动将划拨农用地转为建设用地、结合招标拍卖程序、推进地产一二级联动开发的先例，创新了土地开发利用方式，为改善职工住房条件、增加职工财产性收入，解决安居工程和垦区美丽小镇建设的土地政策困境提供了参考。如主动参与湛江市西城新区规划编制，积极推进卅岭农场、铜锣湖农场、平岗农场、梅陇农场等新区概念性规划编制。目前，广东农垦已经通过了平岗农场开展红树林湿地公园前期论证及梅陇农场滨海度假区项目立项，铜锣湖场部新区开发项目已经开工，铜锣湖项目在剔除政府收取的出让金和新增建设用地土地有偿使用费之后，每亩土地净收益约27万，大幅提升了垦区农场土地价值收益。

五是推进多种形式的垦地合作。广东农垦先后与湛江市、茂名市、阳江市、揭阳市政府签订了合作协议，加强垦地协调发展。广东农垦还与省直单位和大型产业集团深化合作，多方面争取支持垦区现代农业发展，如广东省林业厅将湛江垦区纳入雷州半岛生态修复规划并联合开展生态修复、绿化苗木基地建设的合作；与广东省供销社合作发展雷州东西洋粮食基地，与广东省农科院合作开展花生品种选育、机械化采收试验。

与此同时，广东农垦通过广垦置业有限公司来参与政府土地出让竞拍，获取项目开发用地，如分别以1.16亿拍得茂名市雅园小区地块、以8.7亿元拍得广州“三旧改造”项目燕塘工业园商业地块、以2100万元拍得汕尾陆丰铜锣湖农场住宅地块（可建物业面积约30万平方米），既支持地方经济社会发展，同时也充分展示了垦区地产集团参与市场化竞争的决心和实力。

（二）广东农垦创新土地管理方式的探索路径

广东农垦在土地管理和利用方面进行了卓有成效的实践，但这与新一轮农垦改革发展的新形势和新要求相比，还有相当大的距离。根据《意见》精神的理解，个人认为广东农垦在当前以及今后一段时期内，应从以下几个方面来探索创新土地管理方式的实现路径。

1.进一步推进农垦土地确权保护工作

一是严格执行国办发〔2001〕8号、粤府办〔2001〕78号、粤府办〔2005〕97号、国土资发〔2008〕202号、粤府办明电〔2012〕441号等一系列政策法规文件精神，实行土地确权工作问责制，强化督查、巡视制，提高土地确权发证和维权的工作效率。国有农场土地四至清楚、权属证明齐全的，经当地国土部门确认并公示后，如无异议或无有效证明材料的，可以无需周边农村集体签字，登记确认国有农场土地使用权。同时，保留周边农村集体对相关土地有争议权，并可通过调解、行政复议和司法途径解决。

二是巩固前期成果，推行立桩定界的工作措施，避免出现新的土地权属争议，打击违法侵占国有农场土地的行为，保护国有农场土地和农场合法权益。

三是推行广东农垦土地纵向一体化管理，将广东农垦土地管理机构纳入广东省国土资源行政管理体系，并赋予其对所属国有农场土地管理的相应工作职能和必要的管理权限，充实管理队伍，强化监督执法手段，协助各级政府土地行政管理部门管好用好垦区土地资源。

四是清理调整不合理土地承包关系，构建权利义务关系清晰的农场国有农用土地经营制度，完善和优化农场职工土地承包制度，兼顾面积、地况、作物、职工身份等因素，统筹收费标准和承包期限。建立健全民主公开程序，公开土地信息，以招标方式确定承包人。

五是积极争取国家出台新政策，赋予农垦对涉垦土地利用规划的参与决策权和垦区建设用地自主开发权，避免广东农垦在土地利用上只能是经营农林业、在建设用地上只能是土地提供者的被动局面；争取与地方政府相同比例的农转非指标并单列计划，保障农垦产业发展和城镇化建设用地合理要求。

2.加快推进广东农垦土地资源资产化和资本化进程

一是加快推进广东农垦土地“授权经营”模式。首先是解决垦区的划拨土地使用权问题，促使土地资源向土地资产转变。其次是要体现广东农垦土地财产价值。在政府批准基础上，广东农垦国有划拨土地可以联营合作、租赁融资、作价出资参股及改变土地用途，进入统一的土地交易市场进行公开交易和配置，并依法办理土地使用权有偿手续，补交土地出让金，对于这部分收入中应缴交省级和中央国库的，全部转移给广东农垦。第三是促进土地资源在广东农垦内部流通，优化配置其土地资源。

二是在整个广东农垦范围内，选择资源条件好、价值高、具有产业发展优势的土地，以作价出资（入股）方式注入广东省农垦集团转增国有资本金，盘活其土地资产。

三是广东农垦可会同国土部门有序开展广东农垦农用地使用权的抵押、担保试点工作，不改变土地性质、不改变土地用途，依法登记、委托中介、科学评估、先行先试、封闭运行、风险控制，期限不得超过30年。

3.积极争取切实保障广东农垦土地收益的各项政策

一是加强对广东农垦土地资产的监督管理，授权广东省农垦集团行使土地使用权和经营权，授权部门每年要对农垦企业经营土地资产和执行土地管理规律法规的情况进行监督检查。

二是加强对广东农垦土地利用总体规划及年度计划管理，严格执行土地用途管制制度，对广东农垦土地严格实行分类管理，禁止擅自将农用地转为建设用地；切实落实耕地占补平衡制度，落实建设用地增减挂钩政策，加快划定永久基本农田；严肃查处擅自改变广东农垦土地用途和非法侵占广东农垦土地行为。

三是严禁擅自收回广东农垦国有土地使用权，确需收回的要经批准，并按照有关规定予以补偿，要安排留用地给广东农垦。土地出让净收入应按一定比例分配给广东农垦。广东农垦将上述收入统筹用于解决历史遗留问题、支持产业发展和基础设施等方面建设。

［1］农业部农垦局.全国农垦基本情况［J］.中国农垦，2015 （12）：13，20.

［2］中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见［N］.人民日报，2015-12-02（3）.

［3］农业部农垦局.农垦改革发展文件解读［J］.中国农垦，2015（12）：26.

［4］王宇，刘羊旸.做大做强农垦经济，更好服务国家战略需要［J］.中国农垦，2015（12）：9.

Exploration and Practice of Innovative Land Management of Guangdong Farms and Land Reclamation

JIANG TAI
（Guangdong Agribusiness Group Corporation，Guangzhou 510612，China）

This paper first demonstrates that innovation of land management is the basic principle and main direction of the new round of Guangdong agricultural reclamation reform and development.It then further discusses issues of land source，distribution and structure，as well as the existing problems in the use of land management of Guangdong agricultural reclamation.Finally，based on the current practice and the preliminary results，this paper boldly explores method of Guangdong agricultural reclamation land management innovation path.

reform of land reclamation；land management；practice

F324

A

1009-931X（2016）03—0006-05

2016-05-10

江泰（1964－），男，江西九江人，高级农业经济师，硕士，国土房产处处长，研究方向：农垦经济社会发展规划研究。