中小城市应急管理现状的调研与思考

韩梦宇韩朝晖

1.天津财经大学商学院 2.安阳市政府办公室

中小城市应急管理现状的调研与思考

韩梦宇1韩朝晖2

1.天津财经大学商学院 2.安阳市政府办公室

通过对某市基层应急管理工作目前的现状和特点剖析，指出在基层应急管理中存在管理碎片化严重、突发事件的响应速度和质量不高等五个方面的问题，并借鉴国外应急管理的全过程管理和KPI管理方法，提出强化应急管理的一些建议。

应急管理；现状；问题；建议

为了解我国基层应急管理工作的状况，2016年作者和豫北某市政府办公室同志对该市下辖8个县（区）应急管理进行了调研。在此基础上，借鉴国外应急管理的全过程管理和KPI管理方法，提出了针对中小城市应急管理的一些建议。

1　某市基层应急管理工作现状

某市位于河南省最北部晋冀豫三省交会处，面积7413平方公里，人口545万，辖五县（市）四区和一个省级高新技术产业开发区。该市西临太行山，北临漳河，自然地貌多样，矿山及重工企业较多。

在调研中，借鉴KPI绩效管理的办法，制定了队伍建设、经费物资保障、信息报送、预案制订演练、隐患排查等几个调研指标，通过调研发现，该市应急管理工作呈现以下特点。

（1）应急管理体系呈现分级、分部门的层级管理结构。该市应急管理体系分为市、县、乡三级三层；每层中又分为卫生、安全生产、人防、地震、防疫、消防、防汛等多个部门分口管理。全市的救援力量主要是消防、警察和卫生部门。综合性救援队伍（市消防支队）1支，520人；专业性队伍为矿山救援队，19人。

（2）经费及物质保障基本采取部门拨付和县本级财政预留机动经费的模式。在应急管理经费上，采取本级预留机动经费，安全生产、卫生防疫、民政部门、抗洪等列入预算的方式。应急救援设备和物质储备集中在消防灭火设备，消、杀毒物品补充；防洪物资储备等方面。物资保障的管理模式采取基本物质储备和协议储备结合的方式。

（3）制度建设和信息报送工作。各级各部门都建立了应急值守、信息报送、应急处置等制度。信息报送采取分级、分部门报送的方式，建立了基层信息报告网络，在重点区域、行业、部位及群体设立信息员（安全员）。

（4）突发事件的响应模式。对该市突发事件的响应主要考察了两个方面。一是近两年来的应急预案制订。主要内容是各县（市、区）的综合应急预案和卫生、安全生产、人防、地震、防疫、消防、防汛抗旱等重点部门的应急预案。各县区基本都进行了及时修订。二是对各类应急预案的演练方案、演练计划、演练记录进行检查。据初步统计，2015年全市共组织规模较大的基层演练活动1000余次，还组织了各类应急知识培训100多次，参训人员8000多人次。开展宣传活动200多次，发放宣传资料80多万份。

（5）主要的风险隐患和应急避难场所建设。该市的风险隐患主要集中在危险化学品的使用和矿山中，全市共有危险物品生产、经营、储运、使用单位274家，其中危险化学品使用单位19家，烟花爆竹仓库5家，非煤矿山6家，煤矿7家，金属冶炼企业36家，放射性物品使用单位200家。该市避难场所依托现有的公园、绿地、广场等公共场所建设，共有符合国家1、2级标准的疏散避难场所11个，分散在全市的8个县（市、区），基本实现了全覆盖。

2　存在的问题

（1）管理碎片化严重。应急管理职能分散在人防、安全生产、公安、消防、卫生、食品药品管理、防疫、水利局、交通局、农业局、林业局、地震局、畜牧局、民政局、环保、武警等十几个单位和部门。在风险与灾害的应对与处置中，众多部门职责不清，彼此重叠，关系混乱，容易发生推诿扯皮的事情。以突发事件的信息受理为例，仅热线号码就十几个，火警110、卫生120，交通122、环保12369、技术监督热线12365、安全生产、市政设施抢险等。不仅效率低下，且不方便人民群众求助和报警。此外，突发事件报告中，需要报告部门过多也是效率低下的原因之一。

（2）突发事件的响应速度和质量亟待提高。该市现有人口500多万，综合性救援队伍只有一支500多人的消防支队，远不能满足应急救援的需要；部门应急队伍基本为兼职，队伍的专业性和人员的稳定性都亟待提高。以某县为例，该县80多万人，综合救援队伍只有20多人，根本无法实现对突发事件的快速及时响应。乡镇以下的单位和企业基本以自救为主。此外，基层应急预案上，存在没有经过科学论证和演练，实用性不高，可操作性不强；应急联动工作缺乏实质性内容，无法形成合力等问题。

（3）缺乏应急管理工作科学可持续的发展规划。现在的应急管理工作主要集中在事发应对和事中处置。对应急救援体系的整体发展和进一步提高各类灾害的应对能力建设缺乏一个宏观的发展目标。此外还存在资金、装备、人力资源等分散在多个部门，无法形成合力；基础设施建设、人员队伍、技术装备的标准建设不统一等问题。

（4）政府和民间救援间的关系界定不清，协作机制难以建立。我国应急管理工作采取属地负责制，但在突发事件的处置中，各级政府之间、政府和其它部门间、政府和民间志愿者组织间、政府和企业间，在相互之间的定位和协作，以及跨地区之间如何协作开展，都缺乏一个明确的界定。如该市下辖的林州市2015年3·2翻车事件，经省政府事故调查组认定，主要责任在郑州市、新乡市，但依据属地原则，林州市支付抚家属赔偿金和治疗费共一千多万元，给地方政府带来沉重负担。

（5）基础设施建设投入不足。基本的应急装备设施和物质储备虽然都有，但存在装备数量少、层次低，设备陈旧，高端应急专用设备缺乏等问题。以高层消防为例，近年来该市高层建筑不断增多，但高层救火设施装备缺乏，高层消防专业队更少。此外，由于资源掌控和调配能力与行政级别成正比，基层掌握的资源相对较少，履行职责时，不同程度地面临着“责大权小”的尴尬局面。

3　对应急管理工作的思考和建议

（1）建立统一的应急管理体系。针对应急管理中的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复全过程，将现有分散在人防、地震、社会保险、广电、救灾等部门的资源和人力进行整合，建立一种规范化、统一高效的应急管理工作机制。并通过建立统一的事故指挥系统，将各种设施、装备、人员、规程和通讯组合成一个共同的组织中，实现由单一响应模式向综合性响应模式转变。

（2）制订应急管理的宏观发展规划。针对我国地貌多样自然灾害众多的特点和实际，尽快出台国家应急管理发展规划，纳入国民发展规划中。依据各地人口数量、自然地貌，明确各地政府应急基础设施，人员队伍，技术装备的标准和发展目标等；建立应急管理基金，将分散在各部门的资金统筹管理，统一调配；加强物资和装备的投入和管理，实现设备和装备的共享共用；强化各级各部门应急管理培训力度，不断提生应急管理应对水平。

（3）建立应急管理工作的绩效管理机制。借鉴KPI管理方式，制订应急工作绩效考评机制和考核奖励办法。从体制建设、预案制定、应急队伍、装备储备、科研、监测预警、应急处置、工作部署与落实等方面对各级各部门进行考评。部署落实层级督导制度。对各级政府目标任务完成情况，实行逐月调度、逐项检查，确保落实到位。健全突发事件统计信息季度和年度报告等制度，做到常态情况定期调、重要情况随时调。开展市、县两级应急管理示范项目建设，发挥辐射带动作用。

（4）提高突发事件的响应效率。转变现有分层管理模式，整合现有资源，建立统一的呼叫中心和应急信息平台。一个地级市只保留一个快速呼叫中心（各县设立分中心），将需要快速反应的公共服务号码110、120、119、矿井抢险、地震抢险、市政设施抢险等整合为一，做到突发事件统一受理，统一调度指挥，统一上报，提高突发事件的响应速度。强化预案演练管理，建立预案认证管理办法，完善专家组，对应急预案及演练计划统一审核，统一实施。强化新技术在应急工作中的应用。建立横向要覆盖到各个部门，纵向要延伸到自然村、社区的应急信息平台网络。并进一步加强微信、网络、电子邮件等新技术的应用，实现应急管理的装备水平的不断提升，全面提高突发事件的处置能力。

（5）明确各级政府、政府和社会间的应急管理工作的关系。提高应急管理的综合协调作用，明确各级各部门的职责，建立会商机制，推动部门间的合作，实现应急工作有序开展。在加强综合应急队伍建设的基础上，根据各地人口、自然环境等情况，进一步加强山地救援、水上救援、高层救援等专业队伍建设；并着力完善应急专家、志愿者和基层群众队伍，努力形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补的应急管理体系。