“一带一路”战略背景下海运业发展支持政策研究

葛春凤

（广州航海学院广东广州510330）

“一带一路”战略背景下海运业发展支持政策研究

葛春凤

（广州航海学院广东广州510330）

“一带一路”发展战略为海运业发展带来新机遇，提出新要求。要正确处理海运业开放与支持的关系，调整和完善海运支持政策，促进海运业健康快速发展，增强海运控制力和竞争力，保障“海上丝绸之路”运输大通道的通畅安全高效。

“一带一路”；船舶登记；海运补贴

一、发展海运业对建设“一带一路”的重要意义

1.海运关系着“21世纪海上丝绸之路”运输大通道的通畅安全高效

我国作为世界海运需求总量、集装箱运量、铁矿石进口量最大的国家，最大的锰矿、铜矿和铬矿进出口国，2015年4月原油进口量首次成为全球第一大原油进口国，海运作为我国社会经济发展的战略通道具有极其重要的意义。我国外贸运量约占世界海运量的1/3，90%以上的进口原油、煤炭、粮食，几乎100%的进口铁矿石是通过海运完成的。石油、铁矿石等关系国民经济命脉的物资对外依存度超过60%，这其中又有超过80%的运量途经“21世纪海上丝绸之路”沿线范围。在当前复杂多变的国际环境下，为保证经贸发展和进出口战略物资的运输，防止国际风云变幻对我国外贸运输及经济安全的影响，提升海运控制力和保障力直接关系国民经济安全运行。

2.海运业是建设“一带一路”的有效载体

海运业是推动经济社会发展的基础性、先导性和综合性产业，海运集资金、技术、人才、管理于一体，与政治、经济、文化、军事密切联系，是传播文化、思想等的重要载体和纽带，在促进沿线政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等方面具有十分重要作用。通过实施“海运强国”战略，大力发展我国海运业，可以有效推动海上丝路沿线国家口岸基础设施建设和多方面合作，加强基础设施建设规划和技术标准体系的对接；推进建立统一的贸易运输协调机制，逐步形成兼容规范的贸易运输规则和海商法律制度；带动沿线国家港口集群产业和外贸产业的繁荣发展，从而实现《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》所提出的贸易畅通、设施联通，推动与沿线国家或地区在更大范围、更高水平、更深层次的深入合作。

3.海运业是实施“一带一路”战略的活力引擎

海运业是传统基础产业和现代服务业的结合体，产业链长，关联度高，与造船、钢铁、石化、港口集群、航运服务等产业的发展密切相关，发展现代化海运业能有效提升装备制造业的研发能力和技术水平，推动金融、保险、物流、航运管理、海事仲裁、信息等现代服务业快速发展。此外，海运业运能大、成本低，有利于节能环保，推进绿色经济发展，对促进“一带一路”沿线城市的产业结构升级和经济转型发展、助推国民经济实现稳定增长，具有重大的现实意义和长远的战略意义。

4.海运业是实施“21世纪海上丝绸之路”战略的安全保障

海运服务业网络遍布全球，是应对海外突发事件、保障战略物资运输和维护我国海洋权益的重要力量。由于“21世纪海上丝绸之路”的海运通道涉及中东和东南亚地区，需要通过马六甲海峡、霍尔木兹海峡、亚丁湾、苏伊士运河等咽喉要道，海上安全形势日益严峻。此外，近年来中国与周边国家的海洋、领土争端日渐增多，中国在维护周边领土及海洋权益等问题上面临着严峻的挑战。因此，加快发展我国海运业，进一步增强我国的海运控制能力和海上通道影响力，是保障“21世纪海上丝绸之路”建设战略安全实施的迫切需要。

二、我国海运业发展中面临的主要问题

改革开放30多年来，我国海运业取得长足发展，从在IMO（国际海事组织）的地位、海运需求规模、海运船队规模、船级社和大型海运企业地位，以及国际海运事务等诸多方面看，我国均是世界重要海运大国。但是我国海运业大而不强，发展中还面临不少问题，主要表现在：

1.五星红旗船队规模偏小，海运控制力弱

《联合国贸易和发展会议（UNCTAD）2015海运发展回顾报告》显示，截止2015年1月1日，我国商船队总运力达1.57亿载重吨，约占全球总运力的9.1%，排名世界第三。但总的来看，我国海运业大而不强，海运控制力弱，对重要海运通道影响力小。据联合国贸发会议秘书处统计，我国控制的船队规模仅居世界第三位，其中五星红旗船仅居世界第九位。在1.57亿载重吨的总运力中，方便旗船运力占船队总运力的53.5%，“五星红旗”船运力不到总运力的一半。同时，我国在马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡、苏伊士运河、霍尔木兹海峡、曼德海峡、巴拿马运河和苏伊士运河等国际海运咽喉要道影响力十分有限，无法与其他海运大国相提并论。可见，中资船舶出籍，运力流失，大大制约了我国海运业的进一步发展，也严重影响我国海运业的世界话语权。

2.“国货国运”比例低，战略物资运输保障能力差

我国海运需求总量占世界的30%，但进出口货物总量中仅有25%左右是由中国船公司承运，国家战略物资运输保障能力偏弱，重点外贸物资运输控制力较低，比如我国铁矿石进出口量占世界50%，但其中仅有25%由我国海运船队运输，石油则仅为30%，这在一定程度上威胁国家安全。其主要原因在于我国海运业过早过度开放，取消货载保留制度所致。新中国成立时，我国采取完全的国货国运政策，1984年逐步放开，只规定国轮承运比例不低于80%；1988年基本取消，仅在与巴西等7国双边协定中保留货载分配比例，自1996年起，我国国货国运政策完全取消，此后国货国运比例便逐年下降。

3.海运企业经营业绩不佳，竞争力不强

近年来，我国海运企业连年亏损，究其原因，可归纳为以下三个方面：（1）后金融危机时期的世界经济萧条和国际航运长期低迷，国际航运联盟、船舶大型化、经营模式创新等竞争激烈，我国经济新常态下的外贸需求和海运需求增速下降等是宏观层面的原因。（2）在微观层面，我国航运企业的管理、经营模式创新的滞后以及航运国企治理模式的禁锢，使得航运企业不能及时根据市场周期适时调整，其利润结构失衡、营运成本高企、盈利能力下降、准班服务不足，国际竞争实力不足。（3）由于我国缺乏系统的支持政策，而许多国家尤其是发达国家仍对本国国际航运业实行保护政策，开放的不对等，使得我国航运企业与国际航运企业相比在税负等方面存在着明显差距，进一步削弱了竞争力。

4.海运船队运力过剩，运力结构不合理

我国海运船队运力总体过剩，目前运力已超30%左右，但大型的干散货船和大型集装箱船偏少，老龄船及超龄船比例较高，缺少特种运输船舶和专用船舶，油船总量比例过少，运力不足，方便旗船比例高存在安全隐患。因此，适应大型化、低碳化的需要，加快处置高耗油、高成本的老旧船，研究开发新船型，并适时发展LNG船（零下163摄氏度低温下运输液化气的专用船舶）、汽车滚装船等非传统领域的船队，优化我国船队结构迫在眉睫。

三、我国海运政策存在的问题

从世界海运国家发展实践看，无论是发达国家还是发展中国家，无不对本国海运业在不同时期采取不同程度的保护和扶持，比如欧盟国家海运业以支持国际船舶登记制度、船舶吨税制和减免海员个人所得税为核心，美国建立了以货载优先制度、受控承运人制度及沿海运输保护制度为主的海运保障政策体系，日本则以立法、经济调节以及行政督导三种方式对海运业进行全面干预，实施国货国运、“计划造船”、货载优先、营运补贴等海运扶持政策。即使在竞争和开放的当代国际航运界，虽然以保护政策为核心的海运政策已不合时宜，但各国仍以维护和发展本国海运业为基本目标，采取更为灵活和隐蔽的国内航运支持政策，除部分国家以外，各国通常采取补贴形式作为海运支持政策的核心。反观我国，却呈现出海运业开放程度较高、船舶登记制度严格、海运补贴政策不完善等若干问题。

1.海运业开放方面

无论与发达国家还是发展中国家相比，我国海运业开放的程度都比较高，最为突出的是货载保留和税收优惠两个方面。与主要发达国家相比，在货载保留方面，美国、欧盟成员国和韩国等发达国家及印度、巴西、菲律宾和印度尼西亚等发展中国家均采取了保护政策，而我国、日本和新加坡都取消了货载保留。在税收方面，我国为吸引外国投资，给予外资公司特殊的税收优惠政策，造成了我国内地的内资公司与外资公司存在长期的不平等竞争。2013年《中华人民共和国企业所得税法》正式实施后，才取消了外资公司的特殊税收优惠政策，给予内资公司与外资公司同等国民待遇。

2.船舶登记制度方面

现阶段我国在实行严格船舶登记制度，同时，为吸引中资方便旗船回国登记，扩大五星红旗船队保有量、加强安全监管并维护我国船员权益，政府对方便旗船归国登记建立第二船籍制度问题进行了不断探索。经过2007年的“特案免税”政策、2009年上海“第二船籍登记制度”、2012年上海洋山保税港区的保税船舶登记、2013年天津东疆保税港区的国际船舶登记制度及2014年1月《中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》正式开展国际船舶登记，船舶登记制度在登记主体、船龄限制、外籍船员雇佣、船籍港的各项便利政策、船舶登记种类及登记程序等方面均有所突破，提高了国际船舶登记效率。但与域外登记地相比，新加坡和中国香港地区比中国内地的注册条件更加宽松。由于存在船龄、船级社入级、登记办理时间以及吨税等方面的差距，使得登记注册的成本显著提高，对船舶入籍回籍的吸引力不大。

3.海运补贴政策方面

随着我国海运业的开放，大量的国外海运企业凭借其雄厚的经济、技术、管理实力及其所属国的政府扶持政策进入我国，并在国内市场竞争中处于优势地位。就目前而言，许多国家政府都致力于给本国海运企业创造有利环境，包括货载保留、造船贷款优惠、海运营业补贴、税收减免、船队更新补贴等。我国自海运业上升为国家战略以来，相继出台了一些政策，比如拆船补贴政策、船舶行业规范白名单等，为海运企业技术更新、改善船舶结构给予有力引导和支持。但总的来看，由于我国20世纪80年代以来，海运市场放开速度和幅度太大，国家对本国海运船队的保护及我国海运企业原来享有的造船优惠贷款、进口船减免税收、港口收费优惠、货载保留等政府优惠待遇都基本被取消，使得我国海运企业竞争力与其竞争对手相比处于劣势。

四、完善我国海运支持政策的对策建议

1.正确处理海运业开放与保护之间的关系

贸易自由化成为不可逆转的潮流，自由化和市场化已成为国际海运政策的发展方向，但以立法形式提高海运业的各种技术标准、管理标准的海运绿色壁垒和“以反保护来推行保护”的反规制等新形式的保护主义也应运而生。基于此，我国要在保护本国海运利益的前提下，动态应用贸易保护主义或贸易自由主义的政策措施，智慧地把握保护主义和自由主义的最佳动态平衡点，坚持二者的辩证统一，在实践中灵活运用保护主义和自由主义这两种相辅相成的政策手段，采取与国情相吻合的速度和范围逐步开放海运业，采取与国际接轨的通行的海运资助和支持政策，促进我国的海运业在激烈的国际市场竞争中发展和成熟。

2.完善船舶登记制度，壮大五星红旗船队，提升我国海运控制力

以“一带一路”和自贸试验区战略实施为契机，以建立现代吨税制为突破，进一步探索完善我国的国际船舶登记制度，以吸引船东在中国本土开展船舶登记，解决中资船的船籍外移问题。

（1）借鉴国际通行做法，实行现代船舶吨税制。传统意义上的船舶吨税是一国向进出该国口岸的船舶，按其吨位征收用于航道设施建设和管理的使用税，近几十年来，为了促进本国海运业的发展，国外海运大国对传统船舶吨税制进行制度创新，对本国海运企业实施与船舶吨位挂钩的、低税负、易于核算的船舶吨税制度。作为其国内企业所得税的替代税种，吨税制以船舶吨位为基准而非根据公司的实际经营利润征税，其税率一般低于通常企业所得税。荷兰、英国、挪威、德国等在1996年就引入船舶吨税制，印度、韩国、日本等亚洲国家也相继实施，船舶吨税制已成为国际船舶运输税制的一个标准。税负重是我国船舶移籍国外、运力不断流失的根本原因，我国应借鉴世界海运强国的经验，加快建立具有中国特色的船舶吨税制，降低海运企业税负，增强海运企业竞争力，带动与海运关联的造船、修船、物流等一系列产业的发展，同时也有助于增加悬挂五星红旗船舶吨位的数量，壮大中国籍海运船队。

（2）优化船舶登记流程，简化船舶登记手续。便捷的船舶登记流程也是影响船东选择船舶注册地的重要因素之一。我国内地船舶登记的便捷性与中国香港相比还有很大差距，要以自贸区为平台，进一步创新优化船舶登记受理流程，减少前置性审批事项，简化船舶登记注册手续，比如可以采用预登记制度，可以为入籍船舶提供临时证书服务等，不断提高船舶登记注册的便捷性和服务水平。

（3）有条件地放开船级社入级限制。可参照中国香港和新加坡船舶登记的船级社入级做法，改变我国目前只能选择中国船级社入级的做法，有条件地放开船级社入级限制，鼓励优先选择中国船级社入级，逐步放宽至可选择国际船级社协会的成员船级社。

（4）改革船龄限制规定。船龄限制可进一步放宽，但是基于安全考虑，对于超过一定年限的船舶，登记时必须接受船舶品质检查并提交相关证明报告。

（5）完善配套政策。在公司登记、保险、抵押、外汇等海运相关经营环境方面进一步改善，营造与国际接轨的海运经营环境。

3.建立货载优先制度，支持和引导国货国运，增强战略物资运输保障能力

我国已向世界宣布取消货载保留制度，但我国目前还可利用适度的货载优先制度以减少取消货载保留制度的损失。货载优先主要是指对政府物资等以国家购买服务的形式，将其全部或一半以上份额优先分配给国轮承运，即使在海运业发达的国家仍普遍采用货载优先制度。我国要尽快明确并建立货载优先制度，在政府采购尚未纳入《服务贸易总协定》（GATS）范围的情况下，在不违背有关承诺的前提下，通过政府采购行为，将军用物资、进出口战略物资、对外援助物资等政府采购货物交给我国海运企业承运；要制定相应政策，采取有效措施，积极发展大型散货船、大型油轮，鼓励海运企业与货主紧密合作，推动签订长期合同，提高原油、铁矿石、液化天然气、煤炭、粮食等重点物资的承运保障能力。

4.完善海运补贴政策，提升海运企业竞争力

鉴于政府对海运业的补贴已成为世界各国的普遍做法，我国政府给予国内海运服务提供者补贴并不违反我国入世时对海运服务的承诺。因此，目前应在出台拆船补贴政策基础上，进一步构建海运补贴政策体系，以直接补贴和税收优惠等间接的方式，引导海运企业实现技术升级、绿色转型，鼓励高素质人才从事海运业，不断壮大我国海运船队和海员队伍，提升我国海运业对海上丝绸之路乃至世界的影响力和控制力。

（1）以造船补贴促进国轮国造。政府主管部门应尽快出台为特种船舶建造提供低息贷款的政策意见，加快中国海运产业转型。

（2）以所得税优惠鼓励海员从事海运业。强大的海员队伍是海运业发展的根基，海员具有国际性、专业性、风险性、艰苦性、专业性强等特点，从大学毕业到培养成远洋船长、轮机长至少需要十几年时间并花费高额的成本，为此英国、日本、瑞典、新加坡、菲律宾等国都对海员所得税给予优惠。为鼓励有能力有经验的船员长期从事海运业，扩大海员规模，提高海员质量，建议大幅度提高远洋运输船员个人所得税起征点，增加海员的伙食费补贴并不计入其个人的应纳税额，以形成结构合理的收入待遇“水陆差”，吸引和鼓励更多的优秀青年从事海运业，吸引有能力有经验的船员长期奉献海运业。

（3）建议参照战略性新兴产业对海运企业给予所得税优惠。海运业属于国民经济的基础性、先导性产业，由于国际海运市场的长期波动风险，海运业具有高投入、低回报、高风险等经济特性，通过减低税率使海运业能够获得平均回报是世界海运大国的通行做法。从国家层面来看，海运业发展的战略意义和对产业的带动、经济转型发展的贡献突出，因此，海运业参照高新技术企业，减按15%税率计算缴纳企业所得税既合理且必要。

5.以政策引导建立“21世纪海上丝绸之路”沿线港口联盟，增强对海运通道和航线的控制力

出台财税、融资支持措施，以自贸区为创新平台，引导上海、广州等14个沿海港口支点城市，以海上丝绸之路沿线国家港口、物流园区、加工贸易区为节点，以中国香港、新加坡为支点，以东盟为重点，以国际海运航线为纽带，在现有“友港”基础上，进一步拓展和建立新的友好合作关系，建立合作共赢新机制，合作组建“国际港口联盟”。

鼓励“国际港口联盟”组织在海运基础设施共建、航线共享、风险共担等方面开展更为广泛的国际交流合作，建设具有国际影响力的交流协作平台，适时举办“国际港口联盟”成员城市合作论坛，使联盟内的港口城市和国家结成“信息互通、设施互联、人员互动”的利益共同体。以“国际港口联盟”为平台通过投资参股、控股参与沿线国家港口建设，以增开航线等方式开展全方位合作，以此增强对海运通道和航线的影响力，构建21世纪海上互联互通新格局。

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[3]王玥,袁埜.中国海运业需要加快引入现代吨税制度[J].对外经贸实务,2015(7).

[4]史春林,史凯册.我国海运船队结构存在的问题及其优化对策[J].水运管理,2015(4).

责任编辑：张明