民企参军机遇与变革——大力推进公平竞争采购

■ 装备学院武器装备建设军民融合研究中心 舒本耀



民企参军机遇与变革——大力推进公平竞争采购

■ 装备学院武器装备建设军民融合研究中心 舒本耀

与武器装备发展要求相比，民营企业参与装备科研生产规模、范围和深度仍十分有限，竞争性装备采购仍面临着权利不公平、规则不公平、机会不公平等多方面问题，严重制约着民技军用的效率效益，亟待完善公平竞争相关政策机制，促进武器装备采购质量效益整体跃升。

公平竞争是市场经济条件下军民融合深度发展的前提与基础，是优化资源配置、促进科技创新、提高装备采购效益的必然要求。近年来，全军各级装备部门认真贯彻落实《装备采购条例》和相关配套法规，积极探索和实践竞争性装备采购，大力支持与引导民营企业参与装备科研生产，装备质量和采购效益得到明显提升。但与武器装备发展要求相比，民营企业参与装备科研生产规模、范围和深度仍十分有限，竞争性装备采购仍面临着权利不公平、规则不公平、机会不公平等多方面问题，严重制约着民技军用的效率效益，亟待完善公平竞争相关政策机制，促进武器装备采购质量效益整体跃升。

一、现状问题

1.竞争范围窄比例低

近年来，装备采购部门积极推行竞争性装备采购，采购方式由原来侧重单一来源扩展到公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等多种采购方式；采购范围逐渐由元器件、零部件向整机、主机发展，由购置阶段向预研、型研和维修保障阶段延伸；竞争性采购项目比例稳步提升，由2005年不足7%提升到目前20%左右；集中采购从最初的4类扩大到目前13类。但总体来讲，竞争性装备采购范围窄、规模小，行业垄断依然严重，竞争作为资源配置基础性作用远未得到有效发挥。相比之下，民企参与竞争的范围更窄、规模更小，大部分民企仍停留在元器件和零部件协作生产阶段，参与到分系统和配套层级竞争的企业数量很少。而这种分系统和配套层级以下的竞争大都由国企主导，竞不竞争缺乏监督，是否公平缺乏评价，致使部分优秀民企不愿意参与竞争，绝大多数民企通过竞争也只能成为国企代加工点，无法形成良性的军民技术互动。此种竞争情形，好比民企与国企共同分一块大蛋糕，在确定怎么分之前，一些大军工集团就事先把大块拿走，剩下几块小蛋糕，然后对民企说，“咱们公平竞争吧！”这对民营企业来说，显失机会公平。

2.竞争缺乏指导监督

对于绝大多数民企而言，参与装备科研生产仍是比较陌生的领域，客观上面临着标准程序不熟悉、采购信息不对称、业务关系不稳定等多方面的壁垒，而现行装备采购部门和政策法规又无法提供有效指导和公正监督，致使民企与国企同台竞争难免会存在机会不公平、程序不公平等问题，主要表现在3个方面：一是竞争不竞争缺乏监督，难保机会公平。目前，装备竞争性采购尚未建立全军性目录，各装备采购机构根据自身实际决定竞争性采购范围，缺乏严格的非竞争申报及评审机制，某种程度上存在“竞不竞争部门说了算，不是制度说了算”的问题，不利于保障民企广泛参与装备科研生产竞争。二是竞争方式不够灵活多样。在竞争性采购方式形式选择方面，各部门竞争性采购方式的选择还主要以竞争性谈判采购和询价采购为主，公开招标采购和邀请招标采购运用较少；各部门“三分一体”采购类型的运用还处于探索阶段，分类采购尚无相应装备竞争性采购目录作支撑，分层次竞争军方主导作用发挥不够，分阶段竞争各阶段竞争程度不平衡，一体化竞争协调统筹难度大，导致“三分一体”采购类型实践运用进展缓慢；同类型装备集中采购也面临需求整合、组织协调不顺畅等困难，集中采购的种类较少、金额较低。三是缺乏法规指导，难保程序公平。目前，关于竞争性装备采购的法规仍比较笼统，虽明确装备采购采用公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购等方式，但如何具体实施竞争性采购，采购方式确认、评审、公示、潜在承制单位选取、专家选定等都缺乏相关规定，难以保证程序公平。

3.财税政策不够完善

受长期计划经济管理思想影响，现行装备投资、税收等政策大都针对“身份”制定，民营企业在竞争中难以享受“国民待遇”，处于不平等地位。一是在投资方面，军工企业可依法享有国家财政补贴的国防工业基本建设投资、装备科研条件保障费投资、装备批生产技术改造或重点工程项目改造投资和装备技术改造、改装投资，而民营企业无法享受以上待遇。例如，某型装备项目投标时，军工企业的报价明显低于参加竞标的民企。原因在于国企可以确保获得政府相应的配套资金投入及其他优惠政策，报价成本中可以去除部分研制成本，民企则做不到。二是在税收方面，国家对主要军工、军队系统所属单位的军品科研生产免征增值税、消费税、营业税、印花税、土地使用税，但对除军工、军队系统企业以外的一般工业企业生产的军品，只对枪、炮、雷、弹、军用舰艇、飞机、坦克、雷达、电台、舰艇用柴油机、各种炮用瞄准具和瞄准镜等，一律在总装企业对总装成品免征增值税，其他类型的军品和非总装企业一律正常纳税，民营企业与军工企业相比，承担更多税费负担。调研发现，近年来已参军的大部分民营企业均无法享受军品免退税政策，军品定价又不承认税金，严重影响到民营企业与军工企业间的公平竞争。三是在定价方面，我军装备价格的制定主要依据《军品价格管理办法》和《国防科研项目计价管理办法》，存在定价模式不合理，无法覆盖多种采购方式，难以满足竞争性装备采购需求，一定程度上也制约了竞争性装备采购工作的开展。

4.保护制度尚未建立

目前，在竞争性装备采购工作中，针对装备采购项目的具体情况，装备采购部门探索运用了并行支持两家装备承制单位开展技术攻关、将装备采购任务根据竞争结果按一定比例分配给两家承制单位生产等措施，减少了相关承制单位损失，保护了承制单位参与竞争的积极性，取得了一定效果。但从总体上看，竞争保护制度建设仍然是竞争性装备采购工作的薄弱环节。一是在宏观层面缺少制度规范。中小企业保护、竞争失利补偿等制度尚未建立，竞争保护适用情形、补偿方式、管理程序等尚未相关规定，装备采购竞争保护缺乏依据和指导。二是实施层面缺少具体措施。对于“应不应补、怎么补、补多少”等问题，各部门标准不一，做法各异。项目补偿方式运用较少，分包补偿、经费补偿方式鲜有运用，竞争性装备采购中“赢家通吃”、“一家装备承制单位全拿订单”的情况普遍存在，针对参与竞争的承制单位的保护明显不足。

二、主要进展

1.民间资本进入国防科技工业领域步伐加速

2005年2月，国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许非公有资本进入国防科技工业建设领域。2007年3月，国务院批准国防科工委《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》明确指出，鼓励和引导非公有资本进入国防科技工业建设领域。2010年5月，《国务院关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的若干意见》再次强调，要鼓励民间资本进入国防科技工业建设领域，推进国防建设投资和产权主体多元化。2012年6月，国防科工局、总装备部也相应出台了《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》，对鼓励和引导民间资本进入国防科技工业的原则和领域等内容进行了详细规定。上述政策法规的颁布实施，为民间资本进入国防科技工业领域提供了有效的制度保障，民间资本进入国防科技工业市场的步伐逐步加快，领域和范围不断扩大，有力促进了国防科技和武器装备发展。

2.装备采购制度改革扎实推进

竞争性装备采购是装备采购的主要内容和重要形式。近年来，为适应社会主义市场经济体制和国防科技工业调整改革的需要，加快建立和完善符合武器装备发展规律的竞争、评价、监督和激励“四个机制”，按照中央军委的统一部署，总装备部会同总参谋部、总政治部、总后勤部等单位积极推进装备采购制度改革工作。目前改革各项工作扎实有序推进，陆装科订部、海军装备部等已调整组建采购中心，空军、二炮装备部和总参有关部门也正在推进相应机构的建立工作，计划制定、合同订立、合同履行管理职能和机构相对分开的装备采购组织体系正在形成，同时，各部门加速推进以竞争为核心的装备采购运行机制以及法规制度、人才队伍、信息管理等配套建设，为开展竞争性装备采购奠定了必要基础。

3.竞争性装备采购法规制度初步建立

为贯彻落实军委《关于深化装备采购制度改革若干问题的意见》和总装备部《关于加强竞争性装备采购工作的意见》，有效推动和规范管理竞争性装备采购工作，自2011年起，总装备部组织力量开展《竞争性装备采购管理规定》（简称《规定》）的拟制工作，经过广泛征求意见、修改完善和试行，2014年7 月26日已正式颁布执行。《规定》明确了竞争性装备采购的适用范围、基本原则以及相关机构和部门职责，并以现行装备采购工作流程为基础，嵌入竞争性采购要求，对竞争性采购项目审定、装备采购信息发布、候选装备承制单位确定、竞争性采购实施、合同订立与履行、竞争保护、询问质疑和投诉处理等管理工作进行了规范。《规定》与现有《装备科研条例》《装备采购条例》《装备采购方式与程序管理规定》等法规，初步构成了竞争性装备采购法规体系，为竞争性装备采购提供了基本依据。

4.竞争性装备采购实践稳步开展

近年来，装备采购部门积极推行竞争性装备采购，竞争性装备采购范围、规模和比例不断扩大，竞争性装备采购方式形式选择运用日益科学规范，竞争性采购效益明显提高。一是在范围规模上，采购范围逐渐由元器件、零部件向整机、主机发展，由购置阶段向预研、研制和维修保障阶段延伸；项目比例由2005年不足7%提升到目前20%左右，仅2013年全军竞争性采购项目达2000余项；集中采购从最初的4类扩大到目前13类，年度经费规模达100余亿元。二是在方式形式上，采购方式由原来的单一来源采购扩展到公开招标、邀请招标、竞争性谈判和询价等多种采购方式；“三分一体”竞争逐步展开，如总参情报部组织完成了某小型近程无人侦察机科研购置一体化竞争性采购，不仅节约大量的采购经费，而且显著提升性能指标；集中采购也在不断深入，如总参信息化部组织编制了相关管理办法，建立了集中采购专家库，开发了集中采购信息管理系统，连续9年承办全军计算机及网络设备集中采购工作。

5.装备价格制度改革加速推进

随着社会主义市场经济体制的不断完善、装备研制生产主体日趋多样化和装备采购制度改革的推进，装备价格制度改革也在加速推进。2011年，国家发改委、财政部和总装备部联合颁发《关于进一步推进军品价格工作改革的指导意见》，明确了装备价格工作改革的目标、任务和重点，是装备价格工作改革的纲领性文件。《意见》明确指出，要建立分类定价机制，按照分类、分层、分阶段竞争和一体化采购的要求，针对不同的采购方式采取不同的定价模式，努力实现从“单一定价模式”到“多种定价模式”的转变。依据《意见》提出的总体要求，总装备部有关部门积极研究探索适应多种装备采购方式的定价模式，取得了积极进展。《装备价格方案评审规定》，立足建立符合价格管理特点的评审工作机制，为高质量完成装备价格工作任务提供了重要保障。

三、改革方向

1.拓宽民企竞争范围

竞争是绝大部分民企参与装备科研生产的必然途径，那么，什么范围内可以竞争，竞争项目有多大比例必然影响到民企参与竞争采购的机会公平。目前，民企主要承担一般配套产品和元器件、零部件研制生产任务，准入范围窄，项目竞争比例低，很大程度上制约了民企优势与作用的发挥。一要突破思想僵化的障碍。要突破“武器装备只能国企干而民企不能干”的误区，确立起“民企与国企都是企业，民企与国企都是国防资源”的思想观念，打破军工封闭壁垒，冲破利益固化藩篱；要澄清“民企不规范、不保密、不可靠”错误认识，释放民企活力，激发军工企业潜力。二要拓宽民企竞争范围。需要根据装备市场特点，制定分类管理的竞争准入管理办法。除“禁止类”外，民企可以以“充分竞争”形式参与“放开类”装备科研生产，以“有限竞争”形式参与“限制类”装备科研生产，在不影响或削弱军工核心能力前提下，大力支持、引导、保护民企参与竞争。三要提高项目竞争比例。对于涉密等级低、投资较小、技术通用性强，有较多合格承包商的装备采购项目，强制要求采用公开招标或询价等方式充分竞争；对于直接涉及国家安全和军队机密、投资较大、技术专用程度较强，仅有少数合格承包商的装备采购项目，应采取邀请招标、竞争性谈判、评审确认等方式实行有限竞争；对既不符合充分竞争，又不符合有限竞争条件的单一来源采购项目，必须在分系统及配套层次开展竞争。

2.指导民企有效竞争

加强竞争指导监督，是确保民企参与装备科研生产维修领域公平竞争的现实需要。一是提供技术支持。要坚持资源共享原则，允许民企按有关规定使用由国家投资建设的实验室、军工专用测试和试验设施等现有科技资源条件，最大限度降低军工技术壁垒，避免不必要重复建设和资源浪费。二是提供信息支持。要建立武器装备采购信息发布制度，根据民企承担科研生产任务的专业领域和涉密等级，定期、定向发布装备采购需求及相关政策法规、标准规范等信息。三是加强服务指导。要指导和支持中介机构（包括社团）积极开展民企参与装备科研生产的政策咨询、管理咨询、科技成果交流、人才培训、科技创新、信息交流共享、项目孵化、许可认证等方面服务，帮助与指导民企有序高效参与竞争。四是完善竞争相关政策。以《竞争性装备采购管理规定》等法规的出台为牵引，对竞争性装备采购的项目审定、方式选择、信息发布、装备承制单位确定、方案拟制和审定以及组织实施等进行全面规范，同时，重点突出“三分一体”竞争采购形式的探索运用，鼓励民企参与装备预研，推动总（主）承包商企业开展配套竞争，确保竞争性装备采购全面开展、有序推进。五是强化行政监督。要赋予纪检、审计、采购管理等相关部门竞争监督职责，根据现行相关采购法规督导相关装备采购部门、承制单位最大限度地开展竞争，保护民企利益和参与竞争的积极性。

3.推进财税政策改革

国防投资与税收优惠政策，关系参与装备科研生产市场主体的切身利益，直接影响到竞争的机会公平和结果公平。总装财务部门应主动协调国家财政部、工商局、税务总局和国防科工局等相关部门，按照“标准一致、公平公正”的原则，加快推进装备科研生产投资税收政策改革。

在税收政策方面，建议总装备部积极协调国家财政部、国家税务总局、国防科工局等部门，尽快出台专门军品免税优惠政策，加大民企军品科研生产税收优惠力度，保障民企参军的合法权益。一是改变民营企业军品免税“先征后退”做法，直接免征增值税，最大限度减轻民营企业经济压力。二是制定《军品免税产品清单》（简称《清单》）。总装备部综合计划部和国防科工局负责《清单》制订，并根据装备发展实际定期更新《清单》；凡是符合《清单》要求的军品生产企业，一律免征增值税。《清单》除包含整机整装产品，还应包括上述装备分系统产品、配套产品、重要军选民用装备以及核心部件、组件和元器件产品。三是简化军品免税办理程序。民营企业办理军品科研生产增值税免税，需持军方装备科研采购合同或配套合同（但需军代表机构鉴章），经国家国防科工局鉴章后，直接向属地国家税务部门填报免税申报材料，地方国家税务部门根据国家制订《清单》目录，负责材料审查并办理免税事宜，事后报国家税务总局备案。

在国防投资方面，应根据民企承担装备研制生产任务的重要程度，分别采取直接投资、投资补助、贷款贴息等方式，合力安排军企民企条保费、基建费、技改费等投资，营造公平竞争环境。一是设立民企装备建设投资专项基金，支持优势民营企业重点项目研保投资和技改投资。建议总装备部积极协调国家财政部和国防科工局联合出台相关政策，每年从国防工业投资和装备建设投资中拨出部分经费设立“民企装备建设投资专项基金”。参照国家军口863项目管理办法，总装备部负责基金项目管理，以专项形式对涉及武器装备总体、关键或重要分系统以及核心配套产品领域的优势民营企业重点创新项目，特别是对已进入型研阶段的重点项目或已列装的装备升级改造给予投资补贴。国家投资形成的设备资产计入企业负债，企业享有使用权并负有保值责任。对于混合所有制的民营企业，可视情根据国有股的比例投入技改资金，其余资金由非国有股东按投资比例投入。二是设立民企装备预研专项基金，支持民企涉装的重要基础研究，重要应用技术开发及关键技术攻关的自主创新项目。建议总装备部每年从年度装备预研经费中预留10%左右的经费，设立民企装备预研专项基金，借鉴美军DARPA创新管理办法，采取灵活的竞争方式，引导与鼓励民企进行先进技术创新；对于民营企业自筹经费投入、创新意义重大的军选民用装备，视其技术先进或重要程度给予合力补偿。

4.完善竞争定价机制

适应竞争性装备采购工作发展需要，着力破除现有装备价格制度以行政计划为主导的定价模式，坚持市场定价与国家定价相结合的原则，充分发挥市场配置资源的基础作用，形成科学合理的装备价格形成机制。一是建立完善装备价格法规制度体系，修改完善《军品价格管理办法》和《国防科研项目计价管理办法》，完善装备价格管理顶层法规，积极推进《装备价格工作管理规定》的颁布实施，制定《竞争性装备采购价格管理办法》，逐步形成全面、系统的装备价格法规体系。二是建立分类定价机制。对垄断类装备，继续以国家定价管理为主，由政府定价改为政府指导价，允许供需双方在规定的价格浮动幅度内，协商确定价格；对有限竞争类装备，制定最高限价，供需双方在最高限价范围内竞争谈判定价；对充分竞争类装备，实行公开招标、询价采购，由市场竞争形成价格。

5.建立失利补偿机制

竞争失利补偿，是培育和扶持武器装备科研生产竞争主体，确保公平竞争的重要举措。一是明确失利补偿范围。根据装备市场特点和维持适度竞争需要，合理实施竞争失利补偿。对于有限竞争类项目，综合考虑装备技术先进程度、军民通用情况、承包商数量、项目资金投入状况等因素，给予竞争失利企业适当补偿；对于公开竞争类项目，除技术发展特殊需要外，原则不考虑竞争失利补偿；对于禁止类项目中分系统和配套产品层次的竞争，应视竞争程度情况实施竞争失利补偿。二要明确失利补偿方式方法。综合考虑项目具体情况，可灵活运用项目补偿、分包补偿、经费补偿等方式。对于采购数量较多的装备采购项目，在满足采购需求的情况下，可采用项目补偿方式，将该项目部分采购任务安排给竞争失利方；对于采购数量较少的装备采购项目，在满足采购需求的情况下，可以要求总（主）承包单位将该项目的分系统或配套产品分包给竞争失利方；对于无法实现项目补偿和分包补偿的装备采购项目，可以从该项目经费中安排部分经费对失利方进行补偿。

（据《武器装备建设军民融合式发展研究报告》2014）

北京北方车辆集团填补国内大型车体焊缝全自动检测空白

日前，北京北方车辆集团有限公司申报的2015年科研项目《装甲车辆铝合金车体关键焊缝多波束检测技术研究》通过了国防科工局技术基础科研无损检测专业立项，目前项目已进入任务书编制阶段，将于2016年开始实施。

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惠安公司完成全年各项经营指标 实现主营收入19.8亿元

2015年，公司上下紧紧围绕建设“充满活力、富有效率、市场领先、持续发展”的现代化工企业战略落地，坚持市场导向、多业并重、扩展领域、精中求强的工作思路，各项经营工作取得较好成绩：经济运行稳中向好，军品科研生产任务全面完成，深化改革工作有效落实，产业、产品结构优化稳步推进，为了最大限度地创收增效、盘活资产，惠安公司推出创收增效管理办法，一年来共创收增效约1500万元，惠安公司全年实现主营收入19.8亿元，考核利润1.5亿元，企业的整体经营规模保持稳定，经营质量大幅改善。（仝婕）