古城保护过程中的多元主体功能定位探析

刘宇轩

古城保护过程中的多元主体功能定位探析

刘宇轩

加强古城保护已经成为全社会的一种共识，但古城保护是一项复杂的系统工程，需要形成并发挥政府、市场和社会组织的合力方能有效推进。因此，在古城保护过程中，必须强化政府主导功能，激励和规范市场的自主运作功能，充分调动社会组织和公众的参与功能。

古城保护；多元主体；功能定位

党的十八大报告指出：“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。”古城是一种历史长期累积的、不可再生的独特文化，是人类社会物质文明和精神文明相融合的结晶，它不仅是历史文化沉淀的载体，也是社会发展进程的缩影。自20世纪90年代以来，古城保护已成为地方政府的一项重要职责，而古城保护不仅是国家赋予地方政府的一项责任，市场与社会组织的参与及责任担当同样不可或缺。只有充分发挥地方政府、社会组织和市场的合力，方能科学保护古城并使其价值得到彰显。

一、强化政府主导功能

古城是历史沉淀的一种公共资源，因此，古城保护过程中地方政府必须承担主体责任。

首先，必须牢固树立“完整保护”的原则。对于古城来说，历史不仅是时间的交织，也是空间的交错。尊重古城的历史传续，及其真实而客观的历史和社会现实，应该成为古城保护的基本出发点。尽管由于历史、经济及城市扩张等原因，加之数十年的疏于维修和无序搭建，古城区的建筑大多较为破旧，但只要把附着于古城的有害建筑逐渐地、耐心地慢慢剥离，把体现传统的古建筑仔细修复，老城的风采就能够重现。因此，我们应该改变习惯性的短平快的操作模式，遵循成熟、科学而理性的国际通行的“完整保护”理念。

其次，必须建立长效保护机制。诚如古城的形成是一个漫长的历史过程一样，古城保护也绝非旦夕之功，因此，政府必须对古城保护建立起长效机制。政府不仅要借鉴吸收古城保护的先进理念和经验，制定具有前瞻性、科学性和可操作性的古城保护长远规划。也要充分发挥古城保护领域专家学者的技术专长，制定出权威的、细致的实施方案，对于古城建筑维护和修复的外形、结构、尺寸、高度、色彩、材料使用、施工技术等，按照“修旧如旧”的原则制定出详细可行的方案。

第三，必须坚持以人为本的理念。古城是一种物质性的存在，古城保护的目的不仅仅是历史的传续和文化的传承，最为根本的在于为居民提供更为优质和舒适的居住环境。只有通过古城宜居功能的完善和优化，才能重新激发古城的生机和活力。因此要牢固树立以人为本、以民为本的理念，既要注重古城历史风貌和文化特色的重现，更要注重古城居民生活与文化的需求，把古城保护与古城更新利用和功能提升相结合，不断提高古城居民的居住舒适度、生活环境美化度和生活的幸福指数。

此外，地方政府必须保障古城保护的合理投入。无论是古城的成片保护、功能完善，还是古城的原貌修缮、街景美化，都需要大量的资金投入。古城不仅是一种公共资源，更是一种公共物品，而古城保护在本质上是一种公共服务和公共供给，需要政府资金的直接投入。因此，地方政府必须将古城保护所需资金的主要部分列入财政预算，保证资金专款专用。

二、激励和规范市场的自主运作功能

古城保护过程中地方政府的主体地位不容置疑，但市场主体，尤其是古城保护过程中所必然涉及的相关企业和商户，如房地产、建筑、旅游等企业及大量个体商户等的作用同样不可小觑，它们对古城保护必须承担相应的社会责任。

首先，要促进古城保护经济价值和文化价值的统一。市场主体的活动固然必须遵循市场经济的客观规律，注重经济效益的最大化，但古城保护过程的特殊性决定了参与其中的市场主体不能将经济效益视为惟一目标，需要将文化传承、历史再现、精神寄托等社会效益与经济效益相结合。因此，从各国古城保护的经验看，发展文化创意产业已经成为优化区域产业结构、提高城市综合竞争力，推动经济结构转型升级的重要手段。随着城市发展和古城改造的实施，历史街区的定位也由发展传统的观光购物转变为以文化创意产业为战略重点，进而转型发展成为古代文化与现代科技文明有机融合的文化创意产业示范区.要充分利用这一有利契机，将古城的文化价值与经济价值有机统一，给后人留下一个完美的古城。

其次，要引导商铺经营与古城文化品位相协调。古城的商铺经营要与古城的文化品位相契合、相协调。对文化的发掘利用，要合理地与现代商业需求和时代需求相结合，避免单纯的复古与仿古。目前许多古城商业开发存在低档、重复、零散杂乱、业态比例失调、无功能分区等问题，需要在相应的文化品位定位基础上，在科学市场调研的前提下，进行商业重新定位和业态划分。未来的方向应该是引进品质商家，规范商业管理，提升商业价值。要在充分梳理和挖掘文化资源的基础上，将提炼出的特色文化塑造成为一个个商业项目的灵魂，创意性思维和复合性地再创新，营造富有美感的文化空间和具备游逛乐趣的商业纵深空间，提升商业店铺的文化品位和健全商业功能，让厚重繁复的历史文化，在商业的经营和客户的互动中充分得到展示，并为各方广泛认可。

第三，要着力规范古城范围内的市场经营。现有的古城保护模式大多以景点开发和商业繁荣相结合，但古城景点的开发应当符合古城风貌保护和精品化建设的要求适度推进。古城风貌的整治要将建筑风格、绿化工程、广告设计、配套设施、店铺特色等融为一体。尤其是与“吃、住、行、游、购、娱”等商业旅游的配套设施必须按照国家级景区、国家文明景区的高等级标准予以完善。要注重古城的环境保护，严格规范古城内商业经营的范围与种类，实施准入与退出机制，防止可能造成污染的商业企业进入古城。要不断提高古城内的管理与服务水平，强化古城内社会治安、消防、人防、技防等基础设施建设，做到监控系统全覆盖。要制定完善古城内商业经营规范准则，建立商业诚信体系，提升古城居民与商业企业的文明素养和守法经营的自觉性，保证古城内的市场经营活动守法、文明、诚信、公平。

三、充分调动社会组织和公众的参与功能

现代公共管理理论认为，在公共物品的提供方面市场会失灵，需要政府的介入和干预。然而诚如政府干预不能解决市场失灵所带来的问题一样，市场机制也不能解决政府失灵所产生的一系列问题。古城保护过程中同样会出现政府与市场同时失灵的部分，因此，需要社会组织和公众的参与。

首先，古城保护的规划设计要充分听取社会和公众的意见和建议。提升古城居民的生活质量和幸福指数是古城保护的主要目标之一。古城保护唯有以民众的利益和需求为导向，才能获得民众的认同与支持，才能使古城居民真正成为古城保护的拥护者和受益人。政府相关部门要借助网络、电视、报纸和广播等社会公众熟知的媒体平台，将古城保护的总体规划方案公之于众，鼓励社会公众进行充分讨论和诉求表达，并设立有效的公众信息反馈与沟通渠道，汲取合理的意见建议。要召开专家、市民及政府主管部门等不同层面代表参加的方案听证会，对古城保护的方案和细节进行反复论证和讨论，提升古城保护方案的科学性。要制定鼓励性措施，激活社会公众古城保护的参与热情，从民居的改造、古建筑的修复和利用，到商业业态的培育，都应该鼓励社会公众，尤其是古城原住民的参与，允许民间力量进入和参与，避免古城保护过程中政府单级推进的局面。

其次，要充分发挥行业规范自律的作用。国际经验表明，社会组织和公众参与历史文化遗产保护已经成为文化遗产保护工作的必然趋势。社会组织由于自身的非营利性使其能够在遗产保护的过程中更加注重遗产的非经济价值，从遗产的根本属性入手，更中立、更客观地参与到遗产的保护工作中。党的十八届三中全会提出要“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。培育和壮大社会组织，激发社会组织活力，实现“小政府大社会”的格局，也是顺势而为。可以通过健全社会组织等级评估制度、加快社会组织管理信息平台建设、完善社会组织内部治理结构和管理制度、加强社会组织信息披露与透明度等具体措施，按照“政府指导、社会参与、独立运作、分类评定、动态管理、客观公正”的总体原则，规范行业自律，用一系列行动来宣传古迹保护的重要性、普及相关知识以及影响政府决策，充分发挥社会组织在参与古城保护中的作用，让保护古城更多地成为一种民间自觉，而不仅仅是政府行为。

第三，要不断增强全社会的古城保护意识。古城的不可再生性和不可替代性，决定古城保护的高度严谨性、交叉性、综合性。因而，古城保护的领域十分广泛、复杂，尤其是不断增强全社会的古城保护意识具有长远意义。因此，街道、社区可以采用公众喜闻乐见的方式加强对古城保护的宣传教育，普及古城保护的理念、知识及意义，增强居民的古城保护意识；各级各类学校要将古城保护教育的内容列入通识教育范畴，借助实地参观、图片展示等丰富的教育形式，在青少年中树立保护古城历史文化遗产人人有责的观念。只有在全社会形成古城保护的共识，才能保证古城保护的持续性，增强古城保护的动力。

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（作者单位：吉林大学行政学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.022