新型城镇化的内涵及实现路径

付金梅

新型城镇化的内涵及实现路径

付金梅

新型城镇化是以人为本为核心，坚持传统性与现代化的紧密统一。规范政府行为是内在要求，生态性是新型城镇化的应有之义。新型城镇化实现的路径主要有既有产业的升级、改造和优势产业、新兴产业的培育，打破户籍、土地等制度性障碍，控制城镇化节奏和注重质量。

城镇化；内涵；路径

改革开放30年来，在传统的城镇化发展模式下，大部分资源投放集中于大中城市，造成大中城市居民与农民的生活和发展存在巨大差距。由于农村人多地少及城乡经济、文化及公共服务等较大的差距，数亿农村人口为改善生活寻求发展，不得不背井离乡，涌到大中城市务工。但是，由于太多有形和无形的制度性障碍，阻碍了他们融入城市，城市很难成为他们的家。特别是大量农村留守儿童与孤独老人让外出务工者时时牵肠挂肚，各个小家庭无不备受煎熬。与此同时，原有城镇化模式使大中城市的人口比例与城市面积呈现出简单和粗放式扩张，带来了环境污染、交通拥堵、资源浪费、社会治理日益艰难等大量问题。因此，亟待新型的城镇化模式调整解决上述突出窘境和问题。中国共产党十八大报告明确提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化是新一届政府的施政重点，是中国经济新一轮发展的重要引擎，是确保有效投资的重要方向，是改善城乡居民生活、提升生活质量的重要内容和举措。准确理解新型城镇化的内涵，探索新型城镇化的实现路径，具有重要意义。

一、新型城镇化的内涵

1.以人为本是新型城镇化的核心

传统城镇化过程中，某些地区偏离了以人为本的原则，为城镇化而城镇化，出现了很多问题。第一，过度城镇化。一些地方追求城镇的空间扩张，更多关注“物”的城镇化，比如，建了高楼大厦，修了大马路、大广场，但是缺乏城镇扩张的产业支撑，从而出现居民就业难、城镇人气不足的问题。第二，既有城市转型改造过程中对人民群众利益重视不够。仇保兴认为，在中国的城镇化进程中，城镇转型有三种类型：一是对660多个既有城市实现转型、改造；二是建设生态新城，特别是在大城市周边新建卫星城；三是将灾后重建的城市建设成为新类型城市。［1］其中需要转型改造的既有城市所占比例最大，所涌现出的忽视民众利益的问题也最多。比如，以往对旧城进行转型改造过程中，一些地区违背群众意愿，损害群众利益等强征硬拆的行为层出不穷，不断引发一些群体性事件和个人极端案件。

为改变上述状况，城镇化须由对“物”的关注转向对“人”的关注。以科学发展为指导的新型城镇化，核心要素是“人”，以人为本是新型城镇化的实质和根本。新型城镇化的方案都是在这一理念指导下而展开的。比如，农村人口转移，努力消除城乡差别，实现城乡一体化，在使用资源方面的集约高效和可持续性，工业化、信息化的协同发展等，都体现了以人为本的原则。

2.新型城镇化坚持传统性与现代化的紧密统一

传统城镇化进程中，有些人把城镇化简单理解成为现代化，为此在推进城镇化过程中实施了突击式的大拆大建。在这种思维模式下，由于是为现代化而现代化，就会有意或无意地忽视城市原有文化的传统性与延续性。［2］具体表现为一些小城镇一味模仿经济发达的大中城市，一些大中城市又竭力模仿外国城市。结果原有城镇中该保留的古老建筑和传统文化很快消失掉，城镇的历史文脉被削断砍烂了。目前，在一些城市中已经很难找到既拥有传统文化韵味、层次分明、结构完整，又具有鲜明地域特征和中国特色的城市文化形象了。

新型城镇化要求遵循传统性与现代化的统一，更加注重严谨的科学规划，注重城市建筑文化的传承，注重传统性与现代化的和谐，把城镇化当做一项长期而庞大的系统工程，以便更稳妥和持久的推进。李克强总理最近在江苏小城镇视察的讲话中反复强调，各地应注重城镇化的质量，推进城镇化不能人为造城，要注重各城镇的多样性，不能在形式上追求同一的现代性。由此可以看出，新一届政府主导的新型城镇化将会竭力避免各城镇由于忽视各自的差异性和传统性，把传统性与现代化撕裂开和盲目追求现代化而导致的趋同性，更加注重质量、多样性与传统性，力求把现代化与各城镇的传统文化融合统一。

3.规范政府行为是新型城镇化的内在要求

传统城镇化模式中，各级政府是主体，作为城镇化的总设计者和具体执行者，大包大揽。它们精心地设计了城镇中几乎一切的秩序与制度，又动用全部行政力量倾力推行。各种社会力量在城镇化建设中的作用被忽略。以往我国的城镇化“基本上是由政府来主导”。［3］

在新型城镇化推进过程中，一方面政府的理性规划、适当干预和倾力支持仍然是必要和必需的，因为这有助于统筹规划、整合资源，把握城镇化发展方向等；另一方面新型城镇化要求政府加快改革并对原有部分职能做出一些重大调整：第一，应由管理型政府转向服务型政府，各级政府要着力发挥规划、指导、规范的基本功能，解决传统城镇化的遗留问题，为新型城镇化的推进创造良好条件和环境。［4］第二，政府应积极吸纳各种力量参与新型城镇化建设。以往完全由政府主导的城镇化，由于各类社会组织和草根阶层的直接参与不多，使城镇缺乏基本的活力与创造性，阻碍了城镇共同价值观和城市认同的生成。近年来，由于经济与社会发展的严重不协调，各种社会矛盾日益突出，一些政府部门越来越意识到在以往数十年的城镇化进程中，严重忽略了社会管理与社会建设，各类社会组织及处于草根阶层的广大民众本应是城镇社会建设的主力军，但是长期被边缘化和被限制发展以至非常弱势。因此，无论是从提高社会管理和社会建设水平，解决当前各种社会矛盾的角度出发，还是为从根本上提高新型城镇化的质量着想，都应加快政府改革，实施政府职能转移等一系列制度化的战略安排。同时，要充分发挥企业、社会组织和民众的重要作用。特别是未来我国将有数以亿计的农业转移人口市民化，他们是新型城镇化的重要主体，理应参与到新型城镇化的建设中来。

4.生态性是新型城镇化的应有之义

在以往的城镇化模式下，工业与经济发展的成就巨大，但也造成了环境的严重污染，特别是水、空气和土地的污染。世界卫生组织公布世界污染最重的20个城市中，中国占了16个。据国家环保部2012年末调查，中部和东部很多城市的河流都已严重污染，不但不能供动物饮用或水产生物养殖，也不能用于农业灌溉。包括环境恶化在内的城市病严重损害了城镇化的“光明”形象，这会延缓、阻碍城镇化的快速发展。［5］过去在许多城市所广泛采用的先工业发展、后环境治理，或边发展边环境治理的模式已造成严重的环境污染，带来巨大的治理成本。例如，重化工业大省的辽宁省在“十二五”期间规划投资近2000亿元治理已污染的环境。

未来新型城镇化所要遵循的原则，正如在2012年末中央经济工作会议上明确指出的，必须坚持“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。新型城镇化无论是对既有的城镇进行改造改建，还是建新城，都必须坚持生态性为基本原则。在城镇的转型改建或生态新城建城初始，就要将城镇融入当地生态系统中，全力向生态型城市转型，以生态型城镇为城镇化发展的基本目标，建成更多的“山水城市”。

二、新型城镇化实现的路径

1.新型城镇化的推进要注意对既有产业的升级、改造和优势产业、新兴产业的培育

对既有的城镇实现转型与升级是新型城镇化的主要任务之一，而对城镇既有产业的升级、改造和优势产业、新兴产业培育是城镇转型与升级的主要抓手。城镇转型与升级的基本思路是提升自身产业的附加值，而不能再靠简单的人口增加和土地扩张来创造价值。具体来说，一是对东部沿海大部分发达城镇，要实行积极的产业升级，把高耗能、低产值、环境污染大的劳动密集型的低端制造产业在适宜的时机逐步转移出去，集中发展低耗能、高附加值、污染小的知识密集和服务密集型的产业。二是中西部地区的城镇要积极把握发达国家和我国东部地区产业转移的机遇，通过建设各类产业园，在严控环保、不以牺牲环境为代价的前提下，尽力引入发达国家和地区转移出的产业项目，利用农村人口入城提供的大量劳动力，导入先进的技术和体制。通过科学的产业集群迅速实现工业化，以充分发展的工业化来大力推动本地区的新型城镇化。三是应该更科学、更系统地制定一系列与本地区资源禀赋和与社会经济条件相适应的产业政策，辅之以积极的财政政策、税收政策及人才政策，完善基础设施，提供优质的社会公共服务，全力培育地方优势产业和新兴产业。

2.新型城镇化的推进必须打破户籍、土地等制度性障碍

改革开放30多年来，城市经济快速发展的同时也形成了差异巨大的城乡二元结构。一面是农民、农民工渴望通过单向的人口流动融入城镇，一面是一些城镇在为流入的外来人口提供相对公平的公共服务方面一直采取被动躲避的消极态度。城镇既得利益阶层往往主张由于城区的水源、土地、教育、医疗等各种资源已达到或接近城镇人口承载的极限，无法给予外来务工人员户籍身份并提供均等的基本公共服务。其实，绝大多数城镇，主城区只是其行政管辖区的一小部分。城镇的主城区虽然资源受限，但城镇行政管辖区以内主城区以外仍然有大量资源与发展空间。因此，上述坚持出于承载极限而不能融入外来务工人员的观点实质上是一种保护自身利益的诡辩。

新型城镇化的核心是农村人口转移到城镇。农村人口转移不出来，将难以实现农地集约经营与提升规模效益的目标。不仅中央和地方各级政府需要拿出壮士断腕的魄力和决心，一些城镇的既得利益阶层也需要主动放弃局部利益，支持农民工融入城镇，建立适应新型城镇化发展的财税、土地、户籍以及公共服务的新体制。

3.新型城镇化的推进应当控制节奏和注重质量

新型城镇化是一个系统工程，要注重质量，依序逐步推进。之所以如此，主要在于：

一是我国现阶段城镇化发展速度快，但质量有待提高。Northam认为，一个国家或地区处于城镇化进程的“S”型曲线阶段时，这一时期既属于城镇化的快速发展期，又是“经济结构剧烈变动期”和“社会经济矛盾的凸显期”。从1996年至2009年，我国城镇化进程较快，城镇化率年均提高1.25个百分点。根据《中国城市发展报告（2011）》，截至2011年我国城镇化率已经达到51.27%，这正处于Northam的“S”型曲线阶段。现实也表明，虽然我国城镇化发展迅速，但是城镇居民的生活方式、思维方式、消费行为、共同价值与城市认同等却远未形成和稳定，城镇化的质量还较低，与人口城镇化发展速度远不相适应。新型城镇化应坚持速度与质量并重，加快城镇化进程，全面提高城镇化质量，把城镇化的快速推进与质量提升有机结合起来。［6］

二是以往那种源于内在政绩表现冲动而上下规制摊派的城镇化指标和贪多求快式的城镇化模式，已经造成了严重的问题，不能继续重蹈覆辙。旧型城镇化由赚取土地差价推动，近年来政府从征购价格和土地批租价格间所赚差价最低估计30万亿。［7］从以往我国的城镇化发展来看，城镇空间的无序扩张、结构失衡与急躁冒进普遍存在于各个地区，引发了严重的环境污染、交通拥堵、资源浪费，并激发了大量的官民利益冲突。比如，中纪委监察部最近披露，2012年全国共查处违法违规强制征地拆迁事件427起，有437位官员受到责任追究。中国社科院最新公布的《中国社会心态蓝皮书（2012-2013）》指出，天涯社区对网络维权类帖文归类统计发现，2012年前3季度，网络维权帖文共914条，其中强拆强征事件275起，占社会民生类网络维权事件的81.85%，占全部网络维权事件的30.09%。更有80%的强征强拆事件有“官方”参与其中。［8］

鉴于上述经验教训，我们应该因地制宜，考虑到各地的多样性，积极稳妥地推进新型城镇化。虽然很多地方政府有强大的城镇化需求，但是城镇化的需求一定要与本身拥有城镇化的资源相匹配。在缺乏必要资源禀赋的条件下，急躁冒进，一味求快，必然导致没有质量的城镇化。

［1］仇保兴.中国城市转型过程中的国际合作空间巨大［EB/OL］.（2013-03-25）.http://news.hexun.com/2013-03-25/152460747.html.

［2］郑永年.中国的城市化和城市升级［EB/OL］.（2013-03-26）.http://www.360doc.com/content/13/0326/11/39300_273990036.shtml.

［3］宣晓伟.新型城镇化的逻辑现代化转型视角下中国社会结构和关系的再调整［N］.21世纪经济报道，2013-03-02（13）.

［4］吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究［J］.中国行政管理，2009 （03）.

［5］马先标.城市化稳健快速推进的战略模式构建——一个制度分析范式下的解读［J］.社会科学战线，2009（11）.

［6］魏后凯.略论新时期我国城镇化战略的重点［EB/OL］.（2011-05-13）.http://www.chinare⁃form.org.cn/Economy/Agriculture/Forward/201105/t20110513_109303.htm.

［7］吴敬琏.造城运动中攫取的土地差价达30万亿元［EB/OL］.（2013-03-24）.http://news.hex⁃un.com/2013-03-24/152421778.html.

［8］王婷婷.网络维权超三成为强征强拆.法制晚报［N］.2013-01-07（A23）.

（作者单位：民政部培训中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.003