城市工业旧址土地利用存在的问题及对策

魏步青　杨玉义



城市工业旧址土地利用存在的问题及对策

魏步青杨玉义

本文从我国当前工业旧址土地现状、利用价值和管理等角度，阐述了城市工业旧址土地利用存在的问题及对策，并提出在工业旧址土地利用中应依据工业旧址价值确定土地利用与修复方式，实行相关利益主体参与式管理，逐步建立完善的法律和制度保障体系，污染场地的科学修复与评价体系等措施。

工业旧址土地；风险评估；相关利益主体；土地修复

一、城市工业旧址土地现状

1.城市工业旧址土地的产生

由于早期城市规划布局不合理，许多工业企业位于市中心繁华地段。随着城市经济发展的需要，大量位于城市中心区的工业企业逐步有计划地实施外迁，城市工业重心逐渐向外城拓展，产生大量工业旧址用地。部分工业旧址污染严重，给人口稠密的城市带来环境和健康风险，制约着城市土地资源的安全再利用，阻碍了城市建设和地方经济的发展。［1］

我国土地污染防治的法律法规不健全，导致这类土地在开发利用时，缺乏污染调查、风险评估和治理修复工作，出现了一批影响使用者健康的建筑。如南京市在化纤厂旧址上建成的乐居雅小区、辽宁省铁岭市发生苯污染事件的丽盾住宅小区等。工业旧址土地污染已对土地利用、居民健康、经济社会发展产生严重影响，加强对工业旧址土地利用方式和再开发管理迫在眉睫。

2.城市工业旧址土地的特性

（1）经济与社会效益高。工业旧址土地都极具商业价值。一般都具有良好的区位优势，交通便利，如由工业旧址改造而成的上海世博园，周边交通发达，配套设施优良。由工业用地转变为商业或住宅用地，可产生更高的经济和社会效益。通过对城市工业旧址的改造，可实现区域经济发展和产业结构升级，改善区域基础设施和居住条件；提升周边地区生态环境质量。

（2）土地整理难度大。虽然城市旧址改造对城市发展具有极大的经济和社会效益，但是长期剧烈的工业活动给工业旧址土壤修复和整理带来了极大困难。一是土壤质地差，受工业生产活动的影响，土壤质量发生变化，在继承自然土壤某些特征基础上，由于受固体废物堆放等人类活动的影响，表现出独特的成土环境与成土过程，有机质和有效养分水平高于农田样区；二是多为复合污染，土壤中重金属等含量远高于农业用地，而且常与有机污染物形成复合型场地污染，加剧了处理难度；三是自净能力降低，工业用地土壤污染严重导致生物多样性降低，使土壤自净能力差；四是局部地区毒性大，由于我国大多数企业对有毒有害物质管理不规范，导致局部地区污染物浓度严重超标，对周围土壤和地下水造成严重污染。［2，3，4，5］

二、工业旧址土地利用与开发的评估

1.对历史和文化价值评估

部分工业旧址承载着城市工业文明变迁的历史，是城市发展的见证，具有里程碑式的意义，要给予足够重视。目前，我国很多城市在城市规划和土地利用过程中已注意到工业旧址的这一价值，规定与工业发展密切相关，具有历史价值、社会文化价值、艺术美学价值、科学技术价值和经济再利用价值的工业遗存，可作为工业遗产进行保护。［6，7］部分城市在开发过程中进行了有益探索，如在粤中造船厂旧址成功改造而成的中山岐江公园既保留了其历史的印迹，又具有新时代的功能和审美价值。［8］

2.对工业旧址土地进行环境评估

首先对工业旧址场地的基本环境和污染特征进行调查，现场观察工业旧址生产车间、排污设施、罐槽等容器状况，以及植被损害情况，通过场地采样测试，判断工业旧址场地污染的状况并确定污染物种类及来源。其次，对调查的结果进行分析，建立工业旧址土地污染源、污染迁移转化和暴露途径的相互关系，对其潜在的健康风险进行评估。再次，根据污染物的特征、严重程度及场地性质，确定工业旧址土地的污染修复方式，并对修复成本进行评估。［9］

3.对工业旧址土地的经济和社会效益进行评估

工业旧址场地的经济效益是指投资行为主体或其他经济行为主体通过对工业旧址用地进行资金、劳动、技术等的投入所获得的经济效益。实际运用中，可以通过地价变化计算土地整理的经济效益。与经济效益相比，工业旧址土地的社会效益评估则以定性为主，结合多因素综合分析法，对工业旧址用地改造之后可能带来的市政设施改善等社会效益进行评估。［10］

根据工业旧址的评估结果确定土地利用类型，结合地区土壤背景值及污染物的物化特性和危害方式，参照基于人体健康的土壤风险基准值制定相应的污染修复标准。对于居住用地和常用公共设施用地来讲，人流量较大，暴露于污染物的机会较多且时间较长，尤其是小区内的花园、幼儿园等地，对人类健康影响大。因此，对改造后用于居住区的土地污染修复标准要达到居住用地土壤质量指导值之下。对于景观、公园等生态绿地，暴露于污染物的时间较短，风险一般，其修复标准介于居住用地和商业用地之间。对于商业办公、市政设施，这类用地地面覆盖条件好，人们接触污染的机会小，暴露时间短，健康风险较小，修复的土壤质量指导值最高。对于工业遗址类别的工业旧址用地，在对整个区域进行保护的基础上，也要对局部严重污染区域进行修复，降低污染对人类的危害。［3］

三、工业旧址土地利用与开发管理

1.目前工业旧址土地管理中存在的问题

我国对工业旧址用地的管理起步较晚，基础比较薄弱，导致在工业旧址污染地上建成一些具有健康危险的居住区。通过对这些事件的分析，发现在对工业旧址用地的管理上存在以下问题：

（1）工业旧址土地污染修复法律法规不完善。我国对污染场地问题关注得比较晚，2004年原国家环保总局才开始要求对搬迁遗留的污染场地必须进行监测和修复后方可再使用（《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》环办［2004］47号）。同欧美等发达国家相比，我国在工业污染场地方面尚缺乏专门的法律法规，在实际的操作过程中往往存在困难。

（2）全社会对工业旧址污染地的防治意识不强。原工业企业对污染物缺乏足够重视，乱堆放，没有治理设施；政府在开发利用过程中，急功近利，忽视污染物对人类健康的潜在威胁；居民对场地中存在重金属和持久性有机污染物的毒性认知少，缺乏相应了解，在实际过程中被动受害。

（3）工业旧址土地评价与污染修复缺乏统一标准。迄今为止，国家缺乏对工业旧址土地污染修复的强制性标准，而且实际操作过程中没有完整全面的技术指南，导致监管不严，执行难度大。［11］

2.工业旧址土地利用与开发的管理

工业旧址土地开发管理中存在法律不完善、搬迁企业责任不明确、缺乏公众参与、场地污染修复和监管等问题。结合前述分析，我们建议实行相关利益主体参与式管理，建立完善的法律和制度保障体系，科学的修复与评价体系。

（1）相关利益主体参与式管理。自从Bryson和Crosby于1992年提出利益相关主体概念以来，很多学者将其应用到土地整理和开发领域。［12］工业旧址土地具有特殊性，我们将这个过程中主要的相关利益主体确定为：政府、公众、原工业企业、开发商，管理原则定位为“政府服务、开发商主导、原工业企业履责、公众参与”。

政府服务功能：政府在工业旧址土地再利用前期过程中起着重要的作用，为了实现城市经济发展和产业升级，政府主导了大量工业企业的关停并转迁工作，留下大量的工业旧址土地。在这个过程中，政府应当承担对工业旧址土地的综合评估工作，结合城市规划对其旧址土地用途做出明确规定，对污染场地修复履行监管责任，进行公告，并协调相关利益主体之间的关系。

开发商主导、原工业企业履责：原工业企业与开发商之间存在着污染场地修复和治理的责任问题。尽管《环境保护法》中规定了“谁污染、谁治理”和“污染者付费”的原则，但由于很多旧工业企业多为改革开放前就有的国营或国有企业，现已经关停并转，实现责任界定和追责历史污染者，一时难以做到。在这种情况下，基本秉承“谁受益，谁治理”“谁开发，谁付费”原则。在原工业企业仍然存在的情况下，场地修复整理的责任就成为矛盾。结合我国实际情况，应秉承“受益者付费、污染者分担”原则，既可以明确责任主体，又能使污染者承担相应的环境责任。

公众参与：公众在整个过程中，应该具有知情权，参与工业旧址土地利用与开发方式的确定，对开发商的土地修复工作进行监督和评价。

（2）建立完善的法律和制度保障体系。工业旧址污染土地整理成本高、工作量大、时间长，是一项复杂巨大的系统工程。如果没有完善的法律和制度体系，各项工作将很难展开。为此，应出台相应法律法规，提供优惠贷款、政府补助、政府贴息、政府专项基金资助、税收优惠等多项措施支持工业污染地整理。建立工业旧址土地风险评估和管理体系，对土地利用实施用途管制，研究不同风险下的土地用途管制和土地出让的管理办法，严禁“毒地出让”。

（3）建立科学的修复与评价体系。对于存在污染的工业旧址，要建立从污染场地识别、场地调查采样和分析、污染场地的健康风险评价和环境评估技术、综合治理修复措施、场地验收、无害化管理的一整套科学方法和体系，不断提高技术水平、完善管理和评价体系，逐步推进我国工业旧址土地的利用和开发工作。

［1］李玉双，胡晓钧，宋雪英，等.城市工业污染场地土壤修复技术研究进展［J］.安徽农业科学，2012，40（10）:6119-6122.

［2］廖晓勇，崇忠义，阎秀兰，等.城市工业污染场地:中国环境修复领域的新课题［J］.环境科学，2011，32（3）:784-794.

［3］肖洪伟.工业污染地整理的效益评价与运作机制研究［D］.南京：南京农业大学，2009.

［4］胡勤勇.兰州市西固区棕地治理与再利用研究［J］.城乡建设，2011（10）:40-43.

［5］罗启仕.我国城市建设用地水土污染治理现状与问题分析［J］.上海国土资源，2015（4）:59-63.

［6］何军.工业遗产旅游可持续发展的驱动力分析——基于工业遗产的价值梯度的研究［J］.沈阳师范大学学报（社会科学版），2011，35（3）:72-74.

［7］张晓莉.城市记忆与工业遗存［J］.国际城市规划，2007，22（3）:72-74.

［8］俞孔坚，庞伟.理解设计:中山岐江公园工业旧址再利用［J］.建筑学报，2002（8）:47-52.

［9］潘云雨，宋静，骆永明，等.基于人体健康风险评估的冶炼行业污染场地风险管理与决策流程［J］.环境监测管理与技术，2010，22（3）:55-61.

［10］张正峰，陈百明.土地整理的效益分析［J］.农业工程学报，2003（2）:211-213.

［11］幸红.土壤污染修复法律机制探析［J］.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2015，37（6）:145-149.

［12］谢健偲.利益相关者理论在土地利用规划中的应用——以广东省恩平市为例［D］.广州：广东工业大学，2009.

（作者单位：武汉市土地交易中心、中国科学院武汉植物园）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.028