无缝隙政府理论视角下部门间数据共享研究

李洪克　孙建丽



无缝隙政府理论视角下部门间数据共享研究

李洪克孙建丽

拉塞尔·M·林登在20世纪90年代提出无缝隙政府理论，以期对政府再造满足广大顾客需求。其中，以顾客为导向、以竞争为导向、以结果为导向的价值追求，对当前我国政府推进跨部门数据共享、简政放权、方便群众办事具有重要指导意义。本文以无缝隙政府理论为视角，探索了我国公共部门在跨部门数据共享流程中存在的顶层制度设计缺失与现实需求迫切之间的缝隙、组织结构界限导致数据流动的缝隙、“先自动化再重组”引起的系统缝隙等，并有针对性地提出跨部门数据共享的实现策略。

无缝隙政府；跨部门；数据共享

一、引言

近年来，“办证多、办事难”等现象一直困扰基层群众，伤害了广大人民群众的感情，造成政府形象受损、公信力下降。2015年11月27日，国务院办公厅发布《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，要求依托“互联网+”，促进办事部门服务衔接，变“群众奔波”为“信息跑腿”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，从源头上避免各类“奇葩证明”“循环证明”等现象［1］，这被看作政府转变职能，建设服务型政府一大举措。林登的无缝隙政府理论以一种整体的而非各自为政的方式提供服务，强调组织中传递持续一致的信息［2］，最大限度满足顾客需求。本文从无缝隙政府理论视角，探索我国政府在跨部门数据资源共享中存在的障碍，并针对性地提出实现策略，以期为我国跨部门数据资源共享实践提供理论基础。

二、无缝隙政府理论的内涵及其与部门间数据共享的契合点

1.无缝隙政府理论的内涵

20世纪90年代，美国政府针对日益兴起的顾客社会和新兴技术开始自身变革，在此基础上，拉塞尔·M·林登提出一种以顾客为导向、以竞争为导向、以结果为导向为核心价值的组织形式，即无缝隙政府组织（SeamlessOrganization）形式变革官僚组织形式中的种种弊端，开始以一种流动、灵活、完整、透明、连贯的形式开展公共服务［3］，目的在于最大限度地满足社会顾客的无缝隙要求，［2］无缝隙政府组织打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合所有部门、人员及其他资源，以单一的界面提供优质高效的信息和服务［3］，这与当前我国政府不断简政放权，优化业务流程，建设服务性政府的理念不谋而合。

2.无缝隙政府理论的三个导向

（1）以顾客为导向。无缝隙政府理论强调以顾客为导向，认为公共部门应像企业对待顾客一样，调整相应的组织结构，规范组织行为。要有为顾客服务理念，尽最大努力节省顾客在获取公共服务过程中的时间、精力花费，为顾客提供最优质服务，提高公众满意度和忠诚度。（2）以竞争为导向。当前社会环境中，公共服务提供呈现多元化特点。除公共部门外，日益成长的基层自治组织、NGO组织等也加入到公共服务提供当中，在一定程度上促进了公共部门不断改善服务。无缝隙政府理论主张社会力量加入到公共服务中来，打破公共部门垄断，在市场上形成竞争局面，通过不断对比竞争，筛选出优质的公共服务供顾客选择。（3）以结果为导向。为达到以顾客为导向目的，公共部门内的各项事务都要以结果为导向，按预先设定的结果目标，积极安排相应资源完成任务。同时，无缝隙政府作为一个整体政府提供服务，整体目标大于部门、个人目标，各部门为统一目标工作，为方便顾客办事、获取服务，采用相关技术手段破解难题，简化相应的程序设计，以换取顾客满意的结果。

3.无缝隙政府理论与部门间数据资源共享的契合点

跨部门数据共享是公共部门将自己采集或在业务办理中生成的数据与不存在隶属关系和业务指导关系的其他部门共享，降低行政成本，避免重复采集。同时，连贯、及时、准确的数据资源也能有效辅助决策，保证决策的科学性、民主性。经过数年电子政务发展，从“十二金工程”到现在的“十八金工程”都为公共部门纵向业务沟通提供了有力的信息化支撑。［4］但散在各个部委办局的系统平台也阻碍了跨部门、跨地区之间数据互相传递，这与无缝隙政府理论所倡导的核心价值差距较大。首先，无缝隙政府强调以顾客为导向，提高提供服务的速度［5］，跨部门之间数据不共享导致公众得到的服务速度变慢，公众在各个部门之间穿梭，体验较差。其次，公共部门与社会组织之间的数据传递困难，直接降低社会组织补充公共服务的功能。只有推进政府和社会数据资源开放共享［6］，发挥相关社会组织的功能，才能匹配无缝隙政府的以竞争为导向。第三，数据资源整合共享是一个艰难过程，简政放权、优化流程的最终目的是为了转变政府职能，方便群众办事，促进社会稳定，改善政府形象。按以结果为导向的要求，公共部门应破除阻碍，实现“先重组再自动化”，不遗余力地致力于满足公众的无缝隙个性化需求。

三、现阶段我国政府跨部门数据资源共享现状

无缝隙政府理论以服务顾客无缝隙需要为目标，所倡导的组织形式、业务流程都要为这一目标服务。而在我国，跨部门数据共享困难暴露出公共部门在组织结构等方面与无缝隙政府存在诸多差距，表现如下：

1.部门间数据共享制度设计缺失与现实迫切需求之间的缝隙

随着我国政府不断深化改革，各地区政府都加大创新力度，积极构建“互联网+城市”的公共服务体系，提升政府的执政能力，但并未解决跨部门数据共享难题。由于缺少相应的顶层制度设计，针对公众屡屡遇到的“证明”难题，公共部门无章可循，只能“头痛医头脚痛医脚”，顶层制度缺失与现实需求之间存在较大缝隙。同时，全国多个省市陆续颁布政务数据资源共享管理办法。通过对比发现，各省市管理办法对数据采集、分类、加工、存储、交换、发布等基础环节规定不一，缺少统一的制度设计，势必会造成各部门数据格式、质量存在较大区别，使数据共享实施更加困难。

2.组织结构的缝隙导致部门间数据流动的缝隙

长期以来，我国部门之间通过业务流程分工保证公共部门的管理职能覆盖社会的方方面面。但是，随着我国政府执政理念和社会环境的变化，这种以部门为主体提供公共服务的现状出现诸如条块分割、程序复杂、职能不清等问题，直接导致公共服务质量下降，甚至引起一些部门制定的政策相互矛盾“朝令夕改”；一些市政项目被重复决策施工，其原因主要是这种组织结构导致部门间数据共享不畅，部门间的分工界限也成为数据流动界限，职能交叉不清地带数据权限也模糊不清。尽管我国进行多次部门调整改革，但物理层面的结构调整没有融合跨部门之间数据流通缝隙，造成公共资源浪费，政府公信力下降。

3.先“自动化再重组”导致部门业务系统之间的缝隙

无缝隙政府理论要求“先重组再自动化”，在技术引入之前先进行工作设计。而我国经过多年的电子政务基础设施建设，各个部门建立了强大的业务处理系统，辅助公共部门进行公共服务。这些平台系统保证了各个部门纵向上的业务数据有效传递沟通，提高了纵向业务职能部门之间的工作效率。但技术引进强化了优点的同时也强化了弱点［2］，平台与系统之间缺少相应的接口，建设的平台系统越多，形成的“信息烟囱”“信息孤岛”越严重。如今，国家通过一系列措施改变相应的流程，进行智慧城市建设，但这种“先自动化再重组”的过程无形中增加了部门业务系统之间缝隙，使同一个业务流程的数据被分别保存在不同的平台，甚至同一部门内部都存在沟通不畅的现象。

四、无缝隙政府理论下部门间数据共享的实现策略

1.以顾客为导向，尽快完善顶层制度设计

2015年，国务院频繁发布政务信息资源共享开放领域的政策方针，推动政府和公共部门数据共享与开放，强调跨部门信息资源共享中的顶层设计，为各地区加快实现跨部门信息共享工作提供指导。由于跨部门数据共享涉及部门利益、平台统一、资金支持等问题，迫切需要法律层面的规定，而针对目前各个地区已开展跨部门数据共享的情况看，法律规定已明显滞后。另外，针对跨部门数据共享难题，应循序渐进，分阶段分步骤实施，以方便群众为导向，优先制定公众、企业办事的业务数据共享制度设计，建立跨部门数据共享试点地区、部门，试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法［7］，总结共享过程中的最佳经验，上升为国家规范。

2.以竞争为导向，实现数据资源的无缝隙流动

在建设服务性、创新性政府过程中，各个公共部门要积极开拓思维，打破部门界限，创新业务办理方法，坚决杜绝“懒政”思维，形成政府内部的竞争局面，尤其是针对数据不共享带来的损害，政府部门要主动为群众“买单”，努力解决部门与部门之间的沟通不畅问题，实现数据资源在部门间的无缝隙流动，而不是由群众在部门间奔波，成为部门数据的“传送带”。另外，加快推进各级政府间、部门间及国有企事业单位涉及公共服务事项的数据互通共享、校验核对［8］，按照无缝隙政府理论的要求，发挥社会组织的公共服务功能，形成政府内外部竞争，倒逼公共部门提高服务质量。

3.以结果为导向，多举措协同推进数据共享

我国从2002年开始推动部门间信息共享，目前已历经13年，但成效并不明显。随着大数据、“互联网+”、物联网等新兴技术的兴起，公共部门开始了加快信息化基础设施建设，以提升政府社会治理能力。新一轮信息化过程中，公共部门务必要处理好业务流程的重组整合问题，在大力推进重点领域的简政放权和审批制度改革时，要有明确的结果导向性，以公众为核心，完成业务流程改革再引进技术。同时，针对各地区信息化基础差异，可建设全国性政务办理平台，规范网上办事流程，倒逼各个地区线下的业务部门重新设计，各项规章制度设计也要同时段规划，多举措协同推进，提高政府治理体系现代化。

［1］新华社.国务院办公厅印发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》［EB/OL］.（2015-11-31）.http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/30/content_5018245.htm.

［2］王莹.无缝隙政府理论与政府再造［J］.电子科技大学学报社科版，2003（3）:9-13.

［3］伏耀华.无缝隙政府理论视角下我国服务型政府的构建［J］.云南行政学院学报，2011（3）:111-113.

［4］政务信息数据共享融合是大潮流［EB/OL］.（2014-12-10）.http://www.echinagov.com/news/dynamic/39607.html.

［5］拉塞尔·M·林登.无缝隙政府［M］.北京：中国人民大学出版社，2002:9.

［6］政府信息共享五大尴尬［EB/OL］（2004-10-18）.http://tech.sina.com.cn/it/2004-10-18/1056442233.shtml.

［7］习近平：试点是改革的重要任务和方法［EB/OL］.（2015-06-06）.http://china.cnr.cn/news/20150605/t20150605_518764844.shtml.

［8］互联网+公共服务李克强“新药方”治“懒政”［EB/OL］.（2015-11-19）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/19/content_2968062.htm.

（作者单位：上海理工大学管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.002