浅析城乡建设用地增减挂钩中土地权属问题

李宏腾

（湖北大学，武汉 430000）

浅析城乡建设用地增减挂钩中土地权属问题

李宏腾

（湖北大学，武汉 430000）

国家推出“城乡建设用地增减挂钩”管理措施，目的就是缓解当前城镇的用地压力。同时，推动城乡之间的统筹发展。随着全国各地试点工作的开展，土地权属问题变得日益凸显。文章基于该项目具体实施所涉及国家土地权属内容的调整，按照“权属调整”原则，整合出权属调整程序，并提出要特别关注的问题与建议，让这一举措得以有序、高效、协调化实施。

城乡建设用地 增减挂钩 土地权属 土地产权

目前，中国的人口数量还在持续增加，因此，必然会占用耕地发展经济，也就不可避免的出现吃饭与建设之间的矛盾。为了缓解矛盾，增减挂钩政策随之诞生。该政策主要把城镇与农村的土地增减作为共同体，如果农村用地来源是建新拆旧，以及土地整治而使耕地增加，城镇建设需要的土地面积而相应增加。建设用地一旦实现集约利用，则确保项目可以借助土地整治于规定年限内还给相关的周转指标所对应的耕地面积。所以，深入研究增减挂钩政策，可以推动工作朝着有序状态展开。同时，可以保障粮食安全，促进社会经济建设的可持续发展，使城乡用地在进行优化配置时发挥重要作用。

1 浅析城乡建设用地增减挂钩中土地权属的内涵和原则

1.1 土地权属发生调整的内涵

土地权属即土地使用权、所有权和相伴随的其他权利最终的归属问题。所以，在城乡增减挂钩项目里，权属的调整涉及对土地所有权进行的调整，对土地使用权进行的调整，对其他权利进行的调整。然后，对调整加以确认，实施变更登记一系列行为。

所有权调整发生在国有土地与农村区域集体土地之间；使用权的调整发生在农村地区的集体土地与国有土地之间；其他权利的调整是在挂钩项目中。当所有权和使用权出现权属调整，导致的他项权利发生了调整。

1.2 城乡建设用地增减挂钩中土地权属的原则

（1）依法原则。我国的土地管理法第12条规定：“如果依法调整土地的权属与用途，需要办理变更手续。”第44条规定：“涉及农转建设用地，要办理转批手续。”我国的土地管理法明确还规定：“合理改变土地的用途应当持有批准文件，向土地所在县级以上政府的土地行政部门作出土地变更相关登记申请，依法由原登记机关变更登记。”物权法第138条规定：“以招标、协议、拍卖等方式划分使用权时，需要当事人以书面形式拟定土地使用权的出让合同。”增减挂钩对土地的权属进行调整时，需要遵循法律法规，符合《宪法》及土地承包、权属争议、土地权属相关规定等一系列条例规定，让一切决策有法可依。

（2）等质、等量置换原则。在增减挂钩开展时，所占用耕地与拆旧地块要考虑农民迁出后，保持宅基地变耕地的等质、等量置换，实现项目中农用地的总量不减少，确保权属相同的土地可以做到适当集中，土地能够实现规模化与集约化经营。保障复垦耕地的质量较之被占用耕地的质量不下降，做到等质、等量、等价交换。

（3）公开、公正、公平、自愿原则。开展增减挂钩最根本目的在于推动新农村建设、统筹城乡间的发展，属于一项关于农民惠、利、保工程，因此，在具体实施试点时，需要充分做到对农民耕地的权益保障。当土地面临权属调整时，以公开原则制订公告制度，大范围征求权利人意见，尊重权利人意愿，实现公众监督，并调整所有权、使用权的达成相关权利人协商一致，让土地权属在进行调整时，实现透明、公平、公正，不侵犯农民权益。

2 城乡建设用地增减挂钩中土地权属中存在的问题

2.1 资金投入有一定困难

资金属于项目实施关键环节，挂钩要求先拆后建，政府前期需要投资人资金启动拆迁安置。对于拆旧区安置整理费用、群众补偿、建新区占地安置补偿，均需垫付大笔资金。由于数额巨大，而地方政府受限于融资手段，投资人的资金回笼周期又较长，常因资金不足或无法及时到位，出现安置补偿标准低的问题，使整体推进受到影响。

2.2 与相关规划发生衔接存在难度

试点区实施对用地布局做出规划，统一调整，并要符合总规划及新农村建设要求。当前，各级土地总规划的修编处在审批阶段，尤其是村镇建设方面规划滞后，试点的专项规划缺位，实施规划与既有土地总规划、村镇规划不衔接，一定程度上，影响了试点工作的顺利开展。由于各规划在管理部门、归属、时序上都存在差异，所以，要做到协调有序存在难度。

2.3 农民合法利益很难获得保障

（1）项目实施靠政府主导，难免存在地方政府过于关注当地城镇发展，以及为完成总目标而忽略农民群众利益的诉求与意愿。目前，机制尚未健全，导致信息传递不够顺畅，意愿无法获得重视。（2）为了集约、节约用地，政府集中安置被拆迁户，不仅增加了耕种距离，提升了耕作费用成本，而且该部分费用几乎无法在补偿中体现出来。（3）尽管增减挂钩要求项目区内做到先建后拆，实际上，常出现因为资金短缺而先拆后建现象，拆迁农民无法获得妥善安置。（4）建设用地要实现集约利用，政府常选择并点迁村、高楼入住等模式。该模式与农民长期的生活、生产方式不符，无形中增加了农民的生活成本。

2.4 追求使用周转指标，耕地占补出现不平衡

少数地方过于追求建设用地指标，造成先拆后建的现象，且工作无法依照要求开展和优化，而片面追求用地结构，使耕地质量无法保障。一些地方过于注重耕地数量上的平衡，占优补劣问题严重。尽管在面积上能够做到占一补一，但补充质量却完全不达标，造成无形中的耕地减少。

3 城乡建设用地增减挂钩中土地权属的对策建议

3.1 筹措资金，加大投入

资金为顺利实施挂钩之关键，要多渠道、多途径、多举措进行资金筹集。（1）有偿使用挂钩项目周转指标。用地单位要落实占一补一，就要用到挂钩指标，可以支付指标使用费。（2）建立建设用地专项复垦基金。专用在复垦整理方面的资金补偿，来源多为使用挂钩指标所用的征地费、建设用地返还和耕地县级占用税留成，以及开垦费的结余等。一些地方在条件允许的情况下，尝试复垦的企业化运作，让企业或个人参与其中。挂钩指标安排投资企业优先，投资个人拥有耕地新增发包优先权。（3）增大财政扶持力度。要让各地结合重点工程与新农村建设、综合开发及土地整理等，完成资金整合与成果共享，加大资金扶持力度。

3.2 精心组织、科学规划

建立以政府主导、国土搭台、部门联动、精心统筹规划、资金聚合、整体推进的良好机制，依托土地使用总规划、村镇用地规划及产业布局规划，进行顶层设计挂钩项目的专项规划，将产业导向、基础设施与城镇建设、土地开发、土地布局等内容充分融合，使挂钩项目有规可据。对新区规模、区位、空间要进行合理布局，做好农住房的建设改造。要加强部门间的协调，推进各项工作的开展。要让土地利用实现集约、节约，耕地资源获得有效保护，切实提高农民生活，实现城乡建设共荣和协调发展。

3.3 提高群众的参与程度，保障农户权益

首先，应加强增减挂钩实施的宣传力度，让农民深入了解增减挂钩的价值与开展过程，建立起自身权益保护意识。项目方案一经确定，需要前期召开民众座谈会，把项目方案中涉及的，比如安置补偿、经过整治之后的土地用途、旧房拆迁、新居建设等进行公告，要充分征求农民意见，一旦出现有争议的地方，应按照各方意见对方案进行修改，然后再进行意见征询，步骤要持续到方案可投入实施为止。此外，增减挂钩作为一个缓慢持久的过程，整个项目的生命周期需要做到公开、透明。农民有权利成立检查监督小组，村委会也可以直接负责进行项目实施进度和质量的监督检查。

3.4 加强监管，保证复耕土地的质量

拆旧区域的复垦工作要有步骤、有质量完成。这个过程要加强监管。耕地复垦确保在数量上确保不减少，在质量上耕地质量不变差。监管一定要到位，按要求归还周转指标。要突破规划、规模、范围、要求。以工业反哺农业，让城市建设支持农村发展，让中低产田的改造加快，增强用地养地结合力度，积极进行土地整理，做好项目区耕地资源潜力挖掘。规划好项目区的挂钩实施，经过复垦整理，让周围农田可以实现连片，并做到沟渠相连，浇旱排涝标准一体化，保障土地复耕后的质量。

4 结语

增减挂钩能够推动土地利用方面朝着节约、集约方向发展。具体实施时，如果要获得农民群众的广泛支持，则需要保障农民群众的土地产权。权属调整要遵循“公平合理”权益分配原则，因此，当实施增减挂钩时，要首先做好权属调整工作，避免发生权属纠纷，借助理论与实践结合模式，努力探索项目实施的最佳调整方案，使增减挂钩政策在城乡之间的统筹发展方面，以及提升农村经济建设方面发挥最佳效用。

[1] 顾汉龙，冯淑怡，张志林，等．我国城乡建设用地增减挂钩政策与美国土地发展权转移政策的比较研究．经济地理， 2015，（06）

[2] 韩立达，王静．创新和规范城乡建设用地增减挂钩政策研究—以成都市为例．农村经济，2014，（10）

[3] 付启来，陈秉谱，张文斌，等．农地发展权及其增值收益分配研究—以甘肃武威工业园区为例．中国农学通报，2014，（23）

[4] 穆向丽，巩前文．城乡建设用地增减挂钩中农民宅基地增值收益形成及估算．华中农业大学学报（社会科学版），2014，（03）