农村集体建设用地入市及其对土地财政的影响*

王星月，吴九兴

（1. 安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽·芜湖 241002；2. 安徽农业大学经济管理学院，安徽·合肥 230036）

农村集体建设用地入市及其对土地财政的影响*

王星月1,2，吴九兴1*

（1. 安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽·芜湖 241002；2. 安徽农业大学经济管理学院，安徽·合肥 230036）

城市化快速推进、农村集体建设用地流转受限和地方土地财政依赖症等问题凸显并引发了一系列的社会经济问题。从农村集体建设用地流转的背景和演变、农村集体建设用地流转的必要性和重要性、农村集体建设用地入市对土地财政的影响三方面展开论证。结果表明：农村集体建设用地入市可能会造成地方政府土地财政的失衡；集体建设用地入市流转后城市土地供给量增加，土地价格下降，地方政府获取的土地收入减少，有利于促进政府职能的转变和土地收益分配机制的改进，但不可能一次性消除土地财政的依赖症状。未来要减少政府的直接干预，强化集体土地产权制度建设；完善我国农村土地征收制度是建设城乡统一建设用地市场的关键；以规划为导向，以法律为后盾来保障城乡统一的建设用地市场运行；建立完善的土地增值税收体系和分配机制。

农村集体建设用地；入市流转；地方政府；土地财政

城市化快速推进使城市对建设用地的需求增加，特别是在实施分税制后，地方的事权和财权不对等导致地方财政收入锐减而支出反增。地方政府为实现城市规模扩张和稳定地方财政来源，寄希望通过大量低价征收农民集体土地、高价出让国有土地来获得资金。长期以来，农民、农业、农村在社会经济体系中处于弱势地位，农村集体建设用地流转有望成为解决“三农”难题的可行路径[1～3]。诸多事实表明，城乡分割的建设用地市场成为阻碍城乡统筹发展的重要障碍，而地方政府对土地出让的过度依赖也引发了一系列深层社会经济问题。近年来，国内学者主要从两个方向研究：一是从我国农村集体建设用地流转历史和现状出发，以流转过程中出现的各类负面问题及归因、农村集体建设用地流转的法律制度入手，以打破城乡二元结构，回答建立城乡统一的建设用地市场的原因、困顿及其影响；二是从地方土地财政的演变与现状，地方政府对土地出让金的偏好等方面开展分析，得到了一些可行、有效的研究结果和政策建议。现有相关研究具有一定的启示意义和参考价值，本文拟从农村集体建设用地流转的背景和演变、流转的必要性和重要性、用地入市对地方土地财政的影响进行论证，为完善农村集体建设用地流转机制提供参考。

1 农村集体建设用地流转的制度演变

1.1 农村集体建设用地从流转到入市

农村集体建设用地流转长期受到国家法律法规的严格限制。2005年前，农村集体建设用地流转的合法途径主要是经土地征收转换为国有土地。2005年起，“城乡建设用地增减挂钩”作为一种市场替代应运而生。“城乡建设用地增减挂钩”是指把农村建设用地和城镇建设用地等面积地组成建新拆旧项目区，使得农村集体建设用地通过指标交易形式进入了城市土地市场[4]。2013年后，新政策变为“在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地入市流转”。后来，又提出将“间接入市”转为“直接入市”，实现集体土地与国有土地同地同价同权[5]。然而，由于“政府失灵”以及相关制度的供给不足，一些城市周边出现了农村集体建设用地（如非经营性类型）隐形流转活动[6]。在隐形流转中，农村集体建设用地权利人的合法权益无法得到有效保护。此外，推动农村集体建设用地高效流转也是节约建设用地、减少耕地占用、提高土地利用效率的重要手段。

1.2 农村集体建设用地流转的过程

一般来讲，用地者要向农村集体经济组织提出申请，若用地者为非集体经济组织成员则应先向国土行政管理部门申请，并对农村集体经济组织进行补偿，进而将该地块征收转为国有土地。由于集体土地产权的模糊状态，造成集体土地增值利益不合理分配。一方面，农村集体经济组织希望盘活土地存量资产，获得更多的土地资产收益，另一方面由于法律法规的限制，农村集体建设用地隐形流转造成政府财税的损失。农村集体建设用地隐形市场导致新农村建设中的矛盾与冲突[7]。农村集体建设用地隐形流转，即不经过相关法定程序，集体组织与用地者之间订立合约，实现建设用地使用权的转让或出租，并且在这一过程中，集体组织不向国家缴纳相关流转行为税的土地使用权交易行为。这类现象在我国各地都是普遍存在的，并在沿海经济发达地区较多。农村集体建设用地流转对地方农民集体组织而言，确实发挥和实现着积极的作用，特别是土地财产权的财富效用。但是，从流转的过程来讲，因为其流转程序不合法，也没有缴纳流转行为税，在法律上不受高层级的法律保护，因而应该从制度上完善，以最终实现农村集体建设用地流转过程的合法。

2 农村集体建设用地入市的必要性和重要性

2.1 农村集体建设用地入市的必要性

根据现行法律法规，只有国有土地才能进行市场交易，集体土地须经征收才能进入土地市场。由于土地征收中的不公平、不透明引发各种社会冲突则有害于社会经济稳定。同时，农村集体土地流转受限也致使土地产权灰色交易多。若要实现建设用地同地、同价、同权，显化集体建设用地的资产价值，集体建设用地直接入市是大势所趋。在一定程度上，农村集体建设用地入市可以很大程度地适应规划变革和经济社会发展的需求，避免了过分分散、混乱的土地市场交易。但是，在测算农村集体建设用地的资产价值时，不能忽略建设用地利用的外部性价值，如由于农村基础设施配套不完善、生产经营方式不恰当，导致了土地的低效利用，严重地破坏生态，那么对土地价值进行评估就不能只看到有形资产、而不顾无形资源和价值的耗损。

2.2 农村集体建设用地入市的重要性

农村集体建设用地入市，对于土地资源高效利用、土地利用结构优化、土地资源配置效率的提升都具有重要作用。透过统一城乡土地市场的建立可以打破城乡二元结构，遏制集体建设用地隐形交易的态势和用地的无序扩张。同时，可解决农村土地流转后管理上的困难，有助于强化政府的土地宏观调控能力。农村集体建设用地入市，应严格按照规划和用途管制来实施，保证土地利用规划的权威性和严肃性，优化建设用地格局安排和利益相关者的权益分配。在当前情境下，农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等，可形成产权明晰和权益公平的农村土地产权制度，此项改革的意义重大，影响深远。

3 农村集体建设用地入市对土地财政的影响

3.1 “土地财政”导向下农村集体建设用地转换分析

“土地财政”是指一种对土地资源高度依赖、土地财政收支占政府总收支比重较高的财政运行形态[8,9]。1994年实施分税制改革后，地方政府的事权加重，但财权却很小。土地作为重要的生产要素、资本要素和资产要素，以及土地位置固定性使得地方政府掌握了更多的主动权。按照法律法规的规定，政府可以根据公共利益的需要将集体土地以低价的补偿费予以征收，使得土地储备和土地抵押贷款成为政府融资工具，主要用于城市基础设施投资与建设。土地储备或交易中心将土地“低进高出”，或者政府将土地抵押给银行来获取贷款，都使得地方政府对土地财政表现出现依赖度较高[10]。但是，地方政府对土地财政的依赖也隐藏着巨大的经济风险和社会冲突，表面上土地财政依赖症的背后是失衡的土地配置模式[11,12]。农村集体建设用地被国家征收，使得农民没有土地收益权，而更多土地增值收益则流向了房地产和建筑行业，进一步导致农民得不到财产性收入，更没有资金投入农业经营活动中。

3.2 农村集体建设用地入市影响的理论分析

（1）资源配置的改进

在市场经济体制下，市场通过价格调节与促进资源的优化配置。城市发展需要大量的建设用地供给。土地供给只有行政划拨和有偿出让两种方式。相对而言，行政划拨取得土地的交易成本较低，而有偿出让土地使用权的过程中则需补交土地出让金。土地使用者可能会在利润的驱使下选择进入隐形市场交易。在建构城乡统一的建设用地市场之后，使用者为获得利润就会最大限度地利用土地，优化配置土地资源，还可适当提高土地利用强度，使集体建设用地价值得到更大提高。

（2）土地产权的完善

产权清晰是农村集体建设用地流转和土地市场运行的基础。目前，我国农村土地产权制度还有很多不足之处。在传统的集体建设用地流转的方式中，农村集体的土地产权主体权能是缺失的。农村集体经济组织虽是集体土地所有权人，但国家拥有着更为主动的土地征收权力。农村集体建设用地入市在一定程度上可打破城乡二元结构，确保农民集体产权主体的权利。同时，农村集体建设用地入市流转还受到全社会的监督，增加土地交易市场的透明度。

（3）土地收益分配的合理化

“二元”城乡土地市场导致了农村越来越穷。国家以低价征收农民土地，农民不仅没有享受到被征收的土地增值后的高利润，还失去了土地这一生存保障。在增减挂钩政策中，农民基本上不受益，实际上被剥夺了两遍，巨大的级差地租跟农民也没多大关系[13]。而构建统一的建设用地市场，可将土地增值收益更多地向集体和农民倾斜，转化为他们的财产性收入，增加农业基础设施与公共服务设施建设的资金来源，有效缩小了城乡收入差距，促进了城乡公平和社会和谐。

（4）城乡等值化的实现

城乡等值化，就是发展以新型工业化、农业现代化为标志的城市化[14]。单一化的城市化导致大量农村人口流失，虽然促进了城市的经济发展，但大量“空心村”现象致使结构失衡。农村地区由于基础设施不全、科学技术落后、劳动力流失，没有发展经济的动力，使土地资源成为“沉睡的资产”。从城乡等值化的发展理念来看，农村集体建设用地入市流转，可以在很大程度上改善农村的生产生活环境，平衡部分地区土地和人口的失调问题，将城市和乡村联成一个整体，以城镇与农村互动、共同发展。

3.3 农村集体建设用地入市对土地财政的影响

地方政府为稳定土地财政，希望利用农村集体建设用地来弥补土地财政中的土地资源供给缺口，建设用地的需求越大，则越加剧地方政府对土地财政的追捧。农村集体建设用地入市流转，一方面可能一定程度上减轻地方政府过度依赖土地出让金的行为，另一方面由于地方政府对土地财政的依赖症属“冰冻三尺非一日之寒”之病，农村集体建设用地直接入市并不可能在一次性消除土地财政[15]。导致地方土地财政的现象有很多因素，其中土地的稀缺性是最重要的。农村集体建设用地入市流转后，城市土地的供给量增加，土地平均价格下降，地方政府获取的土地收入减少。同时，政府也会更多地吸引民间投资，与社会组织或各企业之间合作，一方面是这些合作伙伴分担了政府财政紧缩的压力，另一方面促进了政府职能由强调管理转变强调服务转变。

3.4 农村集体建设用地入市后的土地收益分配机制

无论是传统的农村集体建设用地流转，还是增减挂钩、占补平衡的政策，都无法真正地使农民这个产权主体获益。大量的现实表明，失地农民生活水平得不到保障，社会矛盾也就越来越恶化。而农村集体建设用地入市在一定程度上可以使农村保留一部分土地的增值收益，打破过去大量要素和收益只流向城市的奇怪现象。农民集体有足够的资金进行农村基础设施的建设，引进先进的技术设备以发展现代农业。农村集体建设用地入市流转后，地方政府可通过获得土地相关的税收来供给公共基础设施建设的费用，拥有稳定的税源以弥补减少卖地造成的财政吃紧。同时，这一新机制可将土地增值的收益带到农村，调节社会收入的分配，实现农村集体建设用地与城市建设用地同地、同权、同价。

4 结论和建议

4.1 结论

通过上述分析，得到如下结论：

（1）农村集体建设用地流转经历了从禁止到政府主导流转，再到增减挂钩的过程。只有农村集体建设用地从“间接入市”转为“直接入市”，才能与实现与国有土地同地同价同权。

（2）建立城乡统一的建设用地市场可显化集体建设用地的资产价值，农民因获得财产性收入，体现公平和效率，促进城乡统筹发展。

（3）农村集体建设用地入市会减轻地方政府对土地财政的依赖现状，但并非一次性消除。集体建设用地入市流转后土地供给量增加，地价下降会使地方政府获取的土地收入减少，促进政府职能转变和土地收益分配机制改进。

4.2 建议

据结论，建议包括：（1）减少政府直接干预，强化集体土地产权制度建设；（2）完善我国农村土地征收制度是建设城乡统一建设用地市场的关键；（3）建立完善的土地增值税收体系和分配机制；（4）以规划为导向，以法律为后盾，保障城乡统一的建设用地市场运行。

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The reform of rural collective construction land systems and the impacts on local land fnance

WANG Xing-Yue1,2, WU Jiu-Xing1
(1. College of Territorial Resources and Tourism, Anhui Normal University, Anhui Wuhu 241002, China; (2. College of Economics & Management, Anhui Agricultural University, Anhui Hefei 230036, China)

With the rapid pace of urbanization, rural collective construction land drawbacks and dependence on local government land fnancial systems has triggered a series of economic and social problems. Using the current situation of rural collective construction land circulation and demand for rural construction land, this study explores how expectations regarding the land market affect three different areas. The results showed that the rural collective construction land market may lead to local fscal imbalances, increase in urban land supply, fall in land price, and reductions in the income of local government as they seek to obtain land. Government functions must be transformed in order to improve land income distribution mechanisms, but this can't be a one-time elimination of land fnance withdrawal symptoms. And according to the effect to reduce the direct intervention of the government, strengthen the collective construction land to build property right system; Improving Land Requisition System in rural China is the key to the construction of urban and rural unifed construction land market; Planning oriented, take law as the backing to guarantee a unified construction land market operation; Establish and improve the land tax system and distribution mechanism.

rural collective construction land; market circulation; local government; land fnance

F301.2

A

2095-1329(2016)04-0056-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.015

2016-06-07

2016-08-24

王星月(1993-),女,硕士生,研究方向为土地经济与管理.

电子邮箱: wxyanu@163.com

联系电话: 15755364727

教育部人文社会科学研究青年基金项目(14YJC630138);教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(14JDZ009)

*通讯作者: 吴九兴(博士/讲师):18986120562@163.com