上海土地供给侧结构性改革的政策设计与实践探索

胡国俊

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

上海土地供给侧结构性改革的政策设计与实践探索

胡国俊1,2

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

土地供给侧结构性改革是指用改革的办法推进土地结构调整，减少土地资源的无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，促进土地利用方式转变。本文从上海资源环境紧约束的实际出发，围绕“人本化、网络化、社会化、数据化、法制化”的新常态和“五量调控”的新要求，从清理无效供给、加快低效供给“新陈代谢”，增加有效供给、提高土地市场的适应性和开放度，引导节约集约用地、提升供给对需求的引领作用等方面介绍了上海土地供给侧结构性改革的政策设计与有益实践，为特大型城市推进土地供给侧结构性改革提供参考和借鉴。

供给侧结构性改革；土地要素；政策设计；实践探索；五量调控；有效供给

1 土地供给侧结构性改革的背景

供给侧结构性改革是中央在综合分析国内外经济形势环境，全面把握我国经济发展特征变化的基础上，提出的新思想新理念新理论，是推进我国经济发展和改革实践的重大战略。上海正以供给侧结构性改革为主线，聚焦要素新供给、制度新供给、结构新供给和政策新供给，努力实现“进一步激发供给体系的内生活力、动力和竞争力，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，形成有利于供给质量和效率提升的制度体系，促进经济高效持续稳定增长”的总体目标。

土地作为经济发展的空间载体和基本生产要素，与劳动力要素、资本要素、技术要素、制度要素、配套要素等共同成为要素市场供给侧改革的主战场。土地供给侧结构性改革，主要思路是用改革的办法推进土地结构调整，减少土地资源的无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，促进土地利用方式转变。

因此，如何深入推进土地制度改革与政策创新，优化土地要素配置，以土地供给侧结构性改革引领城市发展转型，成为亟待创新突破的重大任务。近年来，上海在这方面进行了一些有益的先行探索。

2 上海土地要素供给侧改革面临的形势与任务

2.1 资源环境紧约束

（1）用地规模方面

人均土地占有量很低，建设用地总量逼近规划“天花板”，后备土地资源潜力有限。2014年末上海常住人口达到2425万人，建设用地规模超过3100km2，陆域国土开发强度超过45%，逼近资源环境承载能力的极限。

（2）用地结构方面

生产用地总量偏大，生活用地结构不合理，生态用地总量不足。工业仓储用地规模850km2，占全市建设用地总面积的27%，是纽约、伦敦、香港等国际代表性城市的3～10倍。居住用地内部结构不合理，农村宅基地占居住用地总量的40%，而农业户籍人口仅占全市户籍人口的10%。公共服务设施用地以及绿地作为衡量宜居生活环境的重要指标，占比低于国际同类大都市。

（3）空间布局方面

城市建设扩张速度较快，生态间隔系统亟需强化，部分区域产城融合有待加强。中心城蔓延尚未有效遏制，功能亟待疏解。新城新市镇功能相对滞后，吸纳人口、集聚功能、带动发展的作用未充分显现。

（4）用地绩效方面

建设用地利用总体水平和工业用地绩效与国际大都市存在较大差距。工业用地绩效不均衡，规模以上企业占地不到40%，贡献约95%的工业产值；规模以下企业占地超过60%，仅贡献5%的工业产值。

2.2 上海市土地要素供给侧改革的任务

贯彻党中央“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“四个全面”的战略部署，适应上海市资源环境紧约束的实际，上海土地要素供给侧改革的顶层设计需要围绕“生态化、人本化、网络化、社会化、数据化、法制化”的新常态和“五量调控”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）的新要求，更加强调生态优先，守住生态保护、粮食安全、人文保护和城市开发的底线；更加强调以人为本，适应市民生理、心理、文化、艺术等各层次需求，提供土地供给的品质；更加强调区域协同，促进区域生态环境的联防联控、基础设施的共建共享和文化的共融共通；更加强调社会共治，让政府、社会、企业、个人共享改革发展成果；更加强调实施保障，通过“制度+科技”，保障改革新政的实施、监测、评价、反馈。从清理无效供给、增加有效供给、提升供给对需求的引领作用等角度推进土地供给侧结构性改革。

（1）清理无效供给

经历了长期的外延式扩张，上海面临建设用地资源不足、用地结构不合理、生态空间被压缩、建设用地闲置、产出效益低效等问题，形成了土地资源利用领域的“多库存”和“低产能”。应采取积极措施，在锁定建设用地总量目标的前提下，通过“减量”促进“增效”。同时，加强低效用地、闲置土地的分类处置，通过政府主导和市场机制“双通道”，淘汰落后产能，腾退空间让位于新产业、新业态，不断提高土地循环利用的效能和效率。

（2）增加有效供给

在“创新驱动发展、经济转型升级”的背景下，产业经济总体呈现出向“服务性经济”转变的趋势，“四新经济”、产业融合发展趋势显著，同时，全球城市建设也要求上海进一步提升城市功能、品质与活力，这些均对土地资源优化配置、土地利用方式创新提出了新需求。需要深化改革、主动适应，通过优化空间布局、加大城市有机更新、优化供应结构、差别化供地方式等举措，增加合理有效的供给，营造宜于创新创业的政策环境，提高土地市场供给的有效性和精准度。通过建立“社会参与、利益共享”机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（3）提升供给对需求的引领作用

如果将以上两项任务比喻为直接作用于供给侧结构性改革的“利剑”，那么该项任务是供给侧改革领域最重要的“基石”。即如何在简政放权、释放市场活力的情形下，注重“底线约束”、加强“事前、事中、事后”全程监管，加大规范标准引导，以土地供给侧改革引领城市发展转型，实现资源综合效益提升。上海针对土地用途管制和市场化管理的要求，构建了全面实施土地全生命周期管理机制，并通过不断完善节约集约用地标准加强源头管控。同时，通过规范土地复合利用和轨道交通场站综合开发，引导土地利用方式向多功能、立体化转变。

3 上海土地要素供给侧改革的政策设计与实践

3.1 锁定总量目标，清理无效供给，加快低效供给“新陈代谢”

（1）锁定建设用地总量

根据上海市第六次规划土地工作会议上实现“规划建设用地负增长”的要求，上海市新一轮规划提出“人口总量、建设用地规模、生态环境和城市安全”四条底线，将2020年建设用地规模总量从3226km2调减至3185km2。更进一步，锁定建设用地总量作为土地要素供给改革的重要举措，不仅是从土地数量上，更是从资源环境综合承载能力、城市生态安全和城市功能出发，划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界，通过优先锁定上海粮食安全底线、锚固市域生态空间格局、瘦身划定城市增长边界线，率先锁定了上海未来城市空间发展和土地利用的底线格局。

（2）推进现状建设用地减量化

不仅实现年度新增用地计划的递减和现状建设用地的减量，更是以减量为手段，实现“可持续”、“集约高效”、“综合统筹”、“公平共享”的新型城镇化。一方面“以减定增”，以各区县实施城市开发边界外现状建设用地减量化的力度和成效，来配给其新增计划规模。另一方面“以增促减”，实施经营性用地和一般工业用地新增用地计划与建设用地减量化挂钩机制，倒逼农村地区“排毒”。

（3）加强闲置土地处置，推进低效用地再开发

一是建立完善的闲置和低效用地监测、预警和分类处置机制。二是建立闲置土地处置情况与新增建设用地指标使用、新增经营性用地出让挂钩机制，加强定期考核，“倒逼”区县加快专项清理力度和效率。三是依托土地全生命周期管理制度，加强闲置土地、低效用地的源头管理，建立合理、可行的存量建设用地退出机制。

3.2 增加有效供给，提高土地市场的适应性和开放度

（1）优化空间布局，提高供给的适应性和灵活性

城镇圈、15分钟社区生活圈，空间留白，提高适应性和灵活性。一是以都市圈作为创新区域治理模式，强化长三角地区联动发展。创新区域治理模式，提高供给的适应性和效率。二是以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，打破以行政层级配置公共资源的方式，依托城镇圈发展战略，实现城乡统筹发展。三是打造15分钟生活圈，构建幸福宜居社区，提供公共服务供给品质。四是建立留白机制，提高供给的灵活性。采用战略空间留白、规划指标预留、时序计划调控等留白方式，弹性应对城市发展的不确定性，提高对新产业、新业态的适应性和灵活性。

（2）加大存量盘活，促进城市有机更新

在总量锁定、增量递减的情况下，必须以存量用地作为土地供应的主要方式。在存量优化中，不仅是盘活或重建，更是从优化各类存量用地的结构、布局、功能，进一步延伸到重构城市空间、引导产业转型、提升空间品质，从而激发城市创新活力。在城市更新过程中，注重功能提升、强调区域评估和统筹、突出公共利益优先、强化生态环保和历史文化风貌保护。

（3）优化供地结构，提高土地市场供给的有效性和精准度

一是新增土地向市政基础设施和公共服务设施用地倾斜，不断推进城市公共服务功能完善。二是营造新业态、低成本的创新创业环境。支持园区平台建设、持有标准厂房、通用类研发总部等物业，建立公共研发、公共实验室、众创空间等新型服务平台，孵化扶持企业创新创业。三是把控供地节奏、均衡市场供应，鼓励企业持有部分商办物业。土地供应研判阶段，明确建筑品质、功能业态、运营管理等要求，合理把控供地结构和节奏。

（4）差别化供地，提高共建共享的多样性和参与度

一是根据业态特征采取不同的供地方式。新增工业项目按照业态特征区分为“工业用地产业项目类、研发总部产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部通用类”四大类，其中，前两类可采取“带方案项目”挂牌方式供应，后两类采取公开招拍挂方式供地，并采取不同的出让底价和物业持有要求。积极创新企业用地模式，结合新产业特征、用地规模、续存期等因素，可采取长期租赁、先租后让、租让结合等方式供地。二是拓展存量盘活实施路径，强化“政府、企业、社会”共建共享的城市治理机制。在确保规划公共空间、公共服务设施优先实现的前提下，在原有“土地收储后出让”实施路径的基础上，拓展了“区域整体转型”、“有条件零星开发”等开发模式和实施路径，促进产业结构调整、产业社区整体区域品质和功能的提升。

3.3 引导节约集约用地，提升供给对需求的引领作用

（1）实施全生命周期管理，规范引导形成土地节约集约利用的制度环境

对于工业用地，一是实施弹性年期出让制度，一般工业用地出让年期不超过20年，更加贴近工业项目的实际存续周期；二是以市场化合同约定作为管理抓手，将土地管理由开竣工管理延伸到土地出让年期的全过程；三是引入项目履约保证金制度，提出生态环境影响评价要求，加强项目开竣工、投产、达产管理。对于经营性用地，落实业态功能、建设管理、运营管理等经济、社会、环境全要素管理要求，将用途管制、物业持有、土地使用权退出等机制纳入合同，实现全过程系统化、精细化、动态化监管，引导开发企业与城市共同转型可持续发展。

（2）完善节约集约用地标准体系，加强土地管理源头管控

建立了布局紧凑、功能复合的各类设施用地标准体系，形成了“规土融合”、覆盖居住用地、公共设施用地、对外交通用地、道路广场用地、市政设施用地、特殊用地、村镇设施用地等“7大类、25中类、93小类”的用地标准体系，通过四大举措使用地标准大幅瘦身：一是“直接瘦身”，修订了道路、公路、轨道交通车辆基地、区县养老院等41项小类，指标控制值平均“瘦身”约20%；二是“双控瘦身”，形成用地规模、开发强度“双控”管理，并对高校、图书馆等公益性设施设置容积率下限要求，引导节约集约用地；三是“复合瘦身”，根据各类设施特点，明确应综合设置、可综合设置、可独立设置分类管理标准，优化了公共设施附属绿地的配置方式；四是“开放共享”，鼓励社区文化、体育、商业网点、居住设施等附属空间开放共享。

（3）鼓励土地混合利用和建筑复合利用

一是出台自贸区综合用地“土地新政”，引导产城融合，适应产业形态多样化。按照“规划弹性引导、土地刚性控制”原则，明确“综合用地”的定义和内涵，根据不同规划功能分区，明确了不同规划用途的土地混合利用引导方向。二是推进轨道交通场站及周边土地综合开发利用，引导以公共交通为导向（TOD）的立体综合开发。在确保轨道交通功能和运营安全的前提下，优先保证公益性、公共服务设施安排，对轨道交通场站及周边土地实施立体、综合开发，形成交通、居住、工作、商业、文化等功能有机协调。

4 土地供给侧改革需处理好几个关系

面对上述上海市土地供给侧结构性改革的“三大任务”，规划国土资源管理工作需要继续深化改革，通过实质性的土地制度与政策改革创新，打通要素流动通道，优化资源配置。同时，为保障土地供给侧结构性改革的效应“落地”，应在土地供给侧改革实践中着力处理好以下“三大关系”：

（1）政府与市场

以加快政府职能转变、转变土地利用管理方式为手段，强化市场决定性作用与政府保障作用，妥善把握改革节奏、处理关系、防范风险。通过“共建、共治、共享、共赢”的运行机制，有力促进土地资源节约集约利用和可持续发展。

（2）适应与管控

在主动适应土地供给侧结构性改革需求的导向下，不断提高土地利用方式转变服务于城市发展转型的有效性和适应性。在强调政策灵活有效的同时，也要强调规划引领、标准控制和用途管制，实施“底线管控”，保障土地供给的健康协调。

（3）效率与质量

以土地全要素、全生命周期管理为抓手，注重土地利用管理方式创新的效率与质量并举，完善“资源、效能、机制”三位一体的工作体系，加强土地规模与强度“双控”，全方位促进土地利用综合功效提升。

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Policy design and land supply side reform in Shanghai

HU Guo-Jun1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

Land supply side reform promotes the adjustment of land ownership , reduces ineffective or low-end distribution of land resources, and enhances the supply structure's fexibility in case of demand changes through reform. This article focuses on aspects of enhancement of land supply effectiveness, land market adaptability and openness improvement, economical and intensive land use guidance, and promotion of supply as the leading role of demand in policy design and land supply side reform. This article's fndings provide resources for carrying out land supply side reforms in megacities.

supply side reform; land factor; policy design; practice exploration; fve volume control; effective supply

F301.1

A

2095-1329(2016)04-0001-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.001

2016-10-21

2016-11-07

胡国俊(1970-),男,上海市地质调查研究院(上海市国土资源调查研究院)院长,研究方向为土地规划国土资源管理和土地政策.