论制度反腐与反腐制度的体系化建设

白召红　王　帅



论制度反腐与反腐制度的体系化建设

白召红王帅

本文从制度反腐的概念、治本与难以治本的属性出发，分析了反腐制度的体系化及其结构模式，探讨了应对反腐行为的配套体系建设，旨在丰富制度反腐理论基础，为反腐实践提供理论指导。

制度；反腐；体系化

近几年，国家下发多个文件，比如2010年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、2015年《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，均要求加强党风廉政建设，对相关人员实行考核和责任追究机制；加强领导干部队伍建设，廉洁从政等。因此，从宏观、整体上规范政府官员行为，需要从反腐制度建设入手，约束政府官员，逐步实现他律向自律转变。

一、制度反腐及其优劣

制度反腐是指以制度和法律手段制约和监督权力的行使，反对腐败的一种治理方式。［1］这种反腐方式突出了规则在反腐败过程中的核心地位，使反腐败行动逐步规范化、稳定化。

1.制度反腐的优势

（1）制度反腐具有根本性。制度反腐是通过监督、预防等制度建设解决因制度缺陷导致的腐败行为的反腐方式。制度一旦建立，腐败问题就能得到根本抑制。［2］（2）制度反腐具有稳定性。制度反腐强调权力的行使必须遵循一定的行为规范，并以成文形式规定下来，不能随意更改变化。制度一旦形成，就具有强制性和普遍适用性等特征。（3）制度反腐具有科学性。制度反腐中的法律、法规、政策等都是经过长期实践总结和反复论证才用文本形式规定下来的，一旦颁布实施便具有合法性，同我国过去的运动反腐和人治反腐相比更具有科学性。

2.制度反腐的局限性

（1）制度设计实用性不强。在实际运用中，一些制度在制定时往往倾向于原则性、大范围、指导性条款，规则与概念混淆不清，针对相差，难以把握；还有一些制度只有禁止性规定，没有处罚性规定。（2）制度缺乏系统性。制度涉及领域广泛，数量繁多；制度之间相互交叉、相互矛盾现象仍大量存在，制度之间衔接不够，漏洞较多。（3）预防性制度薄弱。制度设计时对预防性制度规定少，现实操作性较差。比如，目前的财产申报制度，对官员以什么形式进行申报、怎样核准申报数额的真实性等一系列问题缺乏详细规定。（4）制度执行不给力。一是多头管理现象严重，简单案件多部门争相插手，复杂案件相互推诿扯皮。二是制度执行的监督力有待加强。特别是对“主要领导干部”的权力监督，权力范围界定模糊，监督标准不明确，导致“难以取证”的困境。［3］

二、反腐制度体系化及其结构模式

反腐制度是指为惩治和预防腐败制定专门针对腐败行为的相关法律法规的法律制度建设。［4］反腐制度体系主要由行政制度、责任制度、问责制度构成。

1.行政制度及其构成要素

行政制度是指以行政思想和观念为指导，由国家宪法和法律规定有关国家行政机关的产生、职能、权限等的准则体系及政府体制内各权力主体的关系形态。［5］

（1）公务员薪酬制度。目前公务员薪酬较低，可适当提高公务员薪资标准。根据不同地域、不同时期给予适当调整，避免人才流失；也可以通过对廉洁公务员实施退休后奖励措施，提高公务员预期收入以此引导其行为，降低其腐败动机。（2）人事制度。很多人进入政府部门以获取非法灰色收入为目的。针对此种情况可在公务员录用和晋升中引入竞争机制，即政府把职位空缺和所需资格条件向社会公开，任职取舍唯一听命于公平的评价结果；还要进一步完善对公务员的监督制约，使权力在阳光下运行。（3）公务员财产申报制度。公务员财产申报制度通常要求具有一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时间段以及离职后的一定期限内，申报属于自己和与其共同生活之亲属财产。［6］另外，规定公务员的个人储蓄实行实名制。有助于纪检监察部门掌握更完整有用的信息资料，作为监督审查廉政情况的重要依据。

2.责任制度及其建设意义

（1）明确责任主体，增强履行责任的自觉性。各级党委、政府要切实承担主体责任，把落实党风廉政建设责任制作为推动反腐倡廉工作的重点；各级“主要领导干部”要担负起对党风廉政建设总负责的工作职责，将职责范围内的反腐倡廉工作落到实处。［7］（2）抓好责任分解，确保责任落实的针对性。按照班子成员的职责分工，组织签订党风廉政建设责任书，将各成员的责任落到书面上，时刻督促成员承担自己的责任。坚持和完善“党组织统一领导、分管领导齐抓共管、纪检员组织协调、依靠广大群众积极参与”的反腐倡廉领导体制和工作机制，将推进党风廉政建设和反腐败工作结合到一起，预防和惩治相结合。［8］（3）完善考核机制，增强责任考核时效性。坚持全面考核与单项考核相结合；坚持定期考核和不定期考核相结合；强化考核结果运用。考核结果要在规定时间内、规定范围内公开展示，并存入相关领导干部的档案，作为该领导干部考核、奖惩、升迁的重要依据。（4）加大追究力度，增强责任追究的严肃性。实行党风廉政建设责任制的关键作用在于进行责任追究。只有把责任追究落实到位，相关领导干部的责任意识才会提高。否则责任内容再具体、再有时效性，责任目标再明确、再有针对性，责任考核再严格、再有操作性都是纸上谈兵，毫无意义。

3.问责制度及其实施策略

行政问责制度是反腐制度体系中重要的组成部分，行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人质询并承担相应的处理结果。［9］

（1）规范问责主体，实现多元问责。首先要明确人大监督的权力。进一步完善人大行使质询权、调查权和罢免权等监督机制，增强人大对政府问责监督的手段和力度。其次，加强民主党派的监督，通过各民主党派行使参政议政的权利，加强对官员的有效监督。还要加强媒体舆论监督。通过社会媒体对政府官员的腐败行为进行披露，促使政府官员自觉遵守相应的职责。（2）问责客体的职责制度化。一是合理划分中央和地方各层级的权利和义务；二是合理划分执政党与政府之间的权利和责任；三是改变条块分割的管理体制，避免职能重叠、责任不清现象的出现。（3）全面界定官员问责的范围及标准。在制定问责范围和标准时，应以民意作为重要的参考，对政府官员的决策失误、庸碌无为、违反职业道德和社会公德等造成的影响进行问责，促使他们有效规避自身的行为。

三、应对腐败行为的配套体系建设

当前，我国存在大量官员腐败行为，不能仅仅局限于宏观层面的制度反腐，更应当从微观层面上运用各种反腐制度对官员的行为进行约束。

1.加强廉政文化建设

（1）学习传统文化中的廉政思想。应当教育政府官员多读史书、以史为鉴，吸收传统文化中的精髓，从思想上真正认识到贪污腐败的坏处，最终能很好地服务于社会公众、使人民安居乐业。（2）借鉴西方文化中的廉政精髓。西方国家主张三权分立，使三种权力实现平衡。结合我国实际情况，促使权力之间相互制衡，避免权力集中、权力掌握在高层领导者手中而出现的人治思想。（3）推进中国特色社会主义的廉政文化建设。对于进入政府岗位的工作人员进行严格的选拔程序，对其思想作风进行严格把关。还要加强对在职的政府人员定期组织教育、培训活动，使他们能与时俱进，避免受到落后封建思想侵蚀。

2.加强行政伦理建设

行政伦理指行政主体在运用公共权力，管理国家社会公共事务时应具有的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和。

（1）加强制度伦理建设。在制度建设中纳入道德伦理是有效规范政府人员道德的重要保障机制，是重要的道德管理。加快制度的伦理化建设，可以制定一部有关政府人员的行政伦理法，根据不同层级、不能部门、不同职位的要求有针对性地做出具体详细规定，从而真正的运用制度来惩治腐败、奖励正义。（2）完善行政人员自身道德伦理建设。行政人员自身要加强道德伦理知识的学习，在充分继承传统文化基础上吸收国外优良的道德文化理念，从而真正地实现道德内化。此外，行政人员也要加强自律，自觉约束自身的行为。（3）行政组织伦理建设。首先，要精简机构避免重叠部分的出现，实现管理结构扁平化。其次，加强责任制度建设，明确规定每位人员应当承担的职责，实现权责分明。最后，实行严格的检查功能，纪检委等监察部门要充分发挥其应有的监督职能，加强政府人员的廉政建设。

3.完善监督制度建设

（1）培育监督主体意识。一是强化责任意识。要对各监督主体进行经常性的教育，把监督与惩治腐败作为自己的神圣职责，积极主动承担责任，履行职责；二是营造使监督主体敢于监督的环境。要严厉打击报复行为，解除监督主体的后顾之忧；三是努力创造外部条件，让监督主体能监督。要保证监督主体知情权，以便于工作中能够准确把握监督客体的行为内容，实现有效监督。（2）加强对监督主体的监督。监督主体是有监督权力的，监督权力在运行过程中如果不受任何限制必将产生腐败。要实现对监督主体的监督，可充分利用现有监督体系，扩大各监督主体的监督范围，实现交叉监督，让他们在依法监督同时，也同样接受其他监督主体的监督，以此保证监督制度的有效落实。（3）加强监督的法制化建设。一是制定一部《监督法》，从总体上对监督活动给予指导，该法在赋予公民、社团及有关专业机构监督权利的同时，也要明确各监督主体应承担的法律责任；二是制定专业监督法规，比如，人大监督法、行政监督法等，做到有法可依；加强监督是遏制腐败的有效措施，加强立法则是实施有效监督的保障。随着监督法规不断完善，腐败之风一定能够得到有效控制。

［1］周罗庚，夏禹龙.从人治反腐转向制度反腐［J］.科学社会主义，2006（04）:61-66.

［2］景玉香.浅析习近平同志的制度反腐思想［J］.学理论，2015（34）:43-44.

［3］杨勇.对“一把手”权力制约和监督的制度构建［J］.新西部（理论版），2015（04）:56-57.

［4］黄少平，蒋政.制度反腐与反腐制度［J］.唯实，2007（05）:36-37.

［5］田健菲.文化特征视域下中日地方行政制度比较［J］.现代交际，2012（01）:123.

［6］徐行，杨鹏飞.中国官员财产申报制度的实现障碍与突破路径［J］.理论与现代化，2015（01）: 72-76.

［7］何炳文.落实党风廉政建设责任制的存在问题及对策［J］.世纪桥，2014（04）:13，18.

［8］黄东林.落实党风廉政建设责任制推进惩治和预防腐败体系建设［J］.管理观察，2013（23）: 80-81.

［9］宋涛.行政问责概念及内涵辨析［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2005（02）:42-46.

（作者单位：燕山大学文法学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.001