家族制民办高校内部治理问题与对策研究

唐静

(广东外语外贸大学，广东 广州 510006）

家族制民办高校内部治理问题与对策研究

唐静

(广东外语外贸大学，广东 广州 510006）

家族制民办高校的内部治理结构对学校长足发展影响深远。当前我国的家族制民办高校普遍存在着董事会结构比例失衡、重大决策家族利益最大化以及家族控制人与管理者“合谋”现象，这从动力机制上严重制约了民办高校的科学健康和长远发展。因此，提升民办高校办学水平，必须以重塑家族制民办高校的内部治理结构、推动其完成现代大学治理模式及机制的改造为前提。这需要修改完善有关法律法规体系，完善董事会治理结构和模式，加强民办高校的重大决策和校务公开，并建立多元补偿和利益共享机制，以此促进民办高校的健康和可持续发展。

民办高校；家族制；现代大学制度；内部治理

民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分，是高等教育事业发展的重要增长点和推动高等教育改革的重要力量。随着全球高等教育的竞争日趋激烈，为适应国家高等教育发展的趋势，民办高校发展也转入调整优化和质量提升轨道。民办高校应当完善内部治理结构，建立和完善适应民办高等教育长期发展的治理结构和管理制度体系，以适应转型发展的需要。但在全国民办高校中，家族制的民办高校占比超过一半，这对于提升民办高校的发展水平和质量成为一种制约，这一部分民办高校内部治理结构亟需完善。

一、家族制民办高校治理问题及其表征

家族制民办高校构成了当前我国民办高校内部治理的一个重要类型。家族制民办高校是指同一家族中有两名或两名以上成员对民办高校具有控制权，在民办高校存续期间，学校经营权和重大事项决策权集中在家族成员内，并由家族成员直接参与经营管理的民办高校[1]。从办学体制和高校内部治理结构来说，在民办普通高校、独立学院、中外合作办学三种体制相异的民办高校中，民办普通高校和独立学院中的大部分属于家族制性质，这些高校的家族治理对于学校发展产生了重要影响。

（一）家族制民办高校的价值追求普遍是家族利益或举办者利益最大化

无论《教育法》还是《民办教育促进法》及其《实施条例》（下文分别简称《促进法》和《条例》），都将民办教育的营利性排除在外，法律法规把民办教育作为教育事业重要组成部分这一定位，给民办学校举办者的“逐利”行为关上了大门[2]。而民办高校作为由举办者出资举办开展教育事业的社会组织，从经济学视角分析完全具备作为一个自负盈亏经济组织的一切特征。无论政府管理部门或者社会公众对民办学校的公益性怎么强调或多么期待，但举办者必须首先考虑的问题是民办高校作为一个经济实体的生存问题，就是如何在实现收支平衡并获得部分盈余的基础上生存和发展，这就不可避免地将经济利益最大化作为主要目标。而且，由于举办民办高校需要高额资金作为后盾和支撑，举办者几乎无例外的都是成功的企业家或曾经的创业者，他们熟悉经济运行规律和企业管理规律但未必熟悉办学规律和高等教育发展规律，经验积累和思维定势促使他们习惯于把企业治理经验和方法运用在办民办高校上。此外，民办高校是很多举办者或其家族的惟一产业或主要产业，从家族利益或举办者利益最大化考虑，都必须将民办高校的收益最大化放在首位。家族利益的最大化而不是学校发展水平和办学质量最大化，这也导致不少民办高校学费收入能力很强，但用于学校教育教学和发展的资金却处于半饥不饱的状态，造成民办高校发展明显“营养不良”。

（二）家族制民办高校的人治色彩普遍十分浓厚

人治是与法治相区别的范畴，现代大学制度建设从本质上来说是法治理念在高等教育领域的集中体现。从长远来看，高校治理中的人治是和现代大学制度建设相背道而驰的，但在短期内却可能也可以产生明显效果。“一个好校长就是一所好学校”[3]。一所大学的品格个性和这所大学的主导者是具有天然不可分割的联系，可见人治传统的影响仍十分深远和广泛。与公办高校的党政负责人都要换届任期和交流不同，民办高校的举办者不存在被任命和免职的问题，民办高校理事会或董事会成员的产生也较少受到外部力量的干预和限制，这就为民办高校的人治提供了土壤和空间。这当然是有其内在原因的，我国民办高校的历史发展都不长，都曾经历过一个从小到大的发展历程。在民办高校办学初期，家族制管理有利于发挥聚集效应，减少交易成本，增强抵抗风险的能力，保证了办学投入的效率和办学资金的使用效益。而到了学校发展到一定阶段和规模之后，举办者或者举办者家族作为学校主要管理者，其行为习惯、思维模式和管理制度文化等，都会体现出对高校的人治色彩。民办高校的人治色彩，主要体现在办学决策上，举办者的决策依赖于举办者个人或家族力量，因而决策的科学性就难以得到保证。

（三）家族具有对学校拥有绝对控制权

家族式民办高校本身就是由私人资本建设，所以其决策权也理应掌握在出资人或者其代理人手中。家族式民办高校对学校的绝对控制权主要表现在对“用人权”和“财权”的绝对控制上。在民办高校的管理授权上，用人权影响事权，事权决定财权，民办高校的人事权和财权都牢牢地掌握在家族成员手中，很少能有家族以外的第二人来掌管人事任免和财务管理权，举办者不允许也不能接受“用人权”和“财权”的大权旁落[4]。这就造成了在民办高校的关键管理岗位设置和任用上，特别涉及到人才财物分配的岗位往往是任人唯亲而非唯才是举。随着民办高校规模的扩大，关键岗位控制在家族内部的用人机制和管理模式的弊端日益凸显。比如，对非家族的高级人力要素的排斥、对民办高校“核心控制权”的控制、家长专制、差序分工、亲情管理等，都严重影响家族民办高校的长远发展。

二、家族控制对民办高校发展的影响与成因

不容否认，家族式管理在民办高校创办初期发挥了积极作用。但是随着学校的发展，家族式管理模式和治理理念，已难提升高等教育质量和办学水平，逐步从积极因素变成了一个制约性因素。家族管理对民办高校的影响主要有以下几个方面：一是家族利益最大化而不是学校自身发展的最大化，导致办学成了谋求家族利益最大化的手段而不是目的，家族利益最大化极容易引发学校办学资金和发展资金的短缺，并进而导致民办高校错失新一轮的调整机会；二是家族民办高校的任人唯亲而不是唯才是举，对于学校的人才队伍建设和管理团队建设都容易造成伤害，难免造成人才队伍的不稳定乃至大面积流失；三是家族利益最大化影响学校发展规划和目标的实现，或者说学校发展规划目标服从或者服务于家族利益最大化的目标，对于学校长期、近期、中期的规划发展目标都容易产生不利的影响。

因而，家族式民办高校在发展到一定程度和阶段之后，都需要对内部治理结构进行优化和改造。加强这方面的研究，对于提升民办高等教育的质量和水平、推动民办高等教育长远发展、帮助民办高校打破平面徘徊瓶颈制约，都具有重要的意义。对家族制民办高校内部治理结构的优化和再造，一个重要的前提就是董理家族控制民办高校发展的作用机制。

（一）由民办学校举办权、董事会决策权、学校办学自主权而导致的控制权

从权利渊源上来说，举办权是民办高校举办者在举办的过程中自然获得的权利，由举办权而衍生出控制权。但《促进法》等法律法规对举办权既没有规定也没有解释，是一个笼统且模糊的权利。举办权作为一种“自然权利”，伴随着学校的创办而产生，伴随着学校的存续而存在，伴随着学校的终止而灭失，对举办权的行使体现在从学校筹建到解散过程中诸多重大事项决策中，并通过相应的工作机制和规制发挥作用，也就是学校的理（董）事会等决策机构和决策机制。

《促进法》没有明确举办者享有举办权的内涵，而只是明确民办学校的最高权力机构是学校理（董）事会，理（董）事会行使聘任和解聘校长；修改学校章程和制定学校的规章制度；制定发展规划，批准年度工作计划；筹集办学经费，审核预算、决算、决定教职工的编制定额和工资标准；决定学校的分立、合并、终止以及其他重大事项的重要职权。民办高校由举办者发起举办，民办高校的首届董事会亦由举办者负责发起组建，因此举办者对于董事会的人员比例及其结构、董事会成员分工及其职责发挥着决定作用，只要在不违反法定原则的前提下，其中预留了较大的操作空间[5]。因此，董事会其他成员和举办者之间就形成了不对等的合作关系或者依附关系，造成民办高校董事会的可控性，使董事会决策能够比较充分地体现举办者的意志。《促进法》所赋予的民办学校董事会的法定权利，也构成了法律赋予民办高校更多的办学自主权重要内容，这种内化为民办高校办学自主权的决策权，为民办学校家族控制提供了基础和前提。

（二）董事会成员结构比例失衡，决策和监督无法相制衡

《促进法》规定了民办学校董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，但只明确了学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人，其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。而对于董事会的决策机制，《促进法》并没有更详细的规定。一些民办高校，举办者本人或其代理人担任学校董事会的董事长，并选派家族成员代表进入董事会，使家族利益始终在决策上处于优势地位。在家族制民办高校中，家族成员或其代理人往往在董事会拥有多数投票权，造成民办高校的重大决策往往由家族控制，继任者也基本是从家族成员中进行选择。而学校行政（校长）是由董事会聘任的，虽然一般情况下都会进入董事会决策层，但是其权利渊源来自于学校董事会，在制度安排上属于董事会决策的执行机构，因此难以形成对董事会的有效监督。

（三）民办学校的财务公开机制不够健全

从性质上而言，民办高校向学生收取的学费属于办学经费，但是主管部门对民办学校办学经费的使用管理目前尚不健全。《促进法》第三十八条“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果”。但是对于公开的途径未能明确。《条例》规定的，也只是要求取得合理回报的民办学校的财务公开问题。“民办学校应当在确定出资人取得回报比例前，向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当根据本条例第四十四条、第四十五条的规定作出出资人取得回报比例的决定。民办学校应当自该决定作出之日起15日内，将该决定和向社会公布的与其办学水平和教育质量有关的材料、财务状况报审批机关备案”。如果民办学校举办者不要求取得合理回报，是否进行公开和公示，实际上付诸阙如。虽然教育部第25号令《民办高等学校办学管理若干规定》、26号令《独立学院设置与管理办法》对民办学校的监督引入了年度检查及教育督导制度，但是目前的民办学校财务的监督，实际效果并不理想。

（四）家族控制人与管理者“合谋”，把学校当成获取个人私利的工具和手段

民办高校治理问题还表现为学校控制权在举办者和校长之间如何分配的问题。民办高校通过举办者或其代理人担任董事长，并选派家族成员或者具有地缘、姻亲或者亲信担任财务副校长，通过股权等形式控制管理层，形成实质的内部人控制，这种“合谋”导致了民办高校管理层享有更多的权力，也为盲目决策与权力滥用提供了便利。加上大部分民办高校没有设立监事会，教育主管部门和民间组织登记管理部门对学校董事会的监管形同虚设，教育部门对民办学校的财务监管难以到位，很多民办高校开始以办学作为个人获取私利的途径。办学资金被挪用或套用的现象时有出现，造成民办高校与公办高校办学经费存在严重的差距。这些问题都与民办高校的办学目标相违背，也容易加剧民办高校的办学风险，甚至侵害了民办高校学生接受相应水平教育的权益。

三、改善家族制民办高校内部治理结构的对策与建议

（一）完善现行有关民办教育管理的法律制度体系，为规范办学体制与权利分界提供制度保障

从某种意义上来说，当前民办高校家族化管理的弊端，主要根源在于法律法规的不够健全。有必要对现行民办教育管理法律法规进行完善，为规范办学体制与权利分界提供制度保障。但是民办教育管理法律法规涉及面广，既包括教育法系统内，也分散在教育法系统之外。法律修改完善的重点之一，应当是完善《教育法》为基础、《促进法》及其实施条例为主体的法律法规，并加强对教育部所出台的《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》《高等学校章程制定暂行规定》等部门规章的修改完善，使之也能够更好地适用于民办高校，增强教育法律法规的协同性、系统性，形成促进民办教育发展的制度合力，增强法律施行的效果。特别是对涉及到民办学校办学资金的使用及其决策方面，应当上升到法律高度进行明确；而对于民办高校决策机制的完善方面，可以以教育部门规章的方式进行规定。同时，对于涉及到民办高校物权属性相关的教育法之外的其他法律部门，如民办学校的法人属性问题、举办者投入的财产权问题，可结合国家正在推进的法人分类登记制度改革，给民办学校正常化的法人地位。这可以使民办教育的外部治理环境得到提升和优化，为民办高校的长足发展提供制度基础和法治保障。在法律修订技术路线上，除借助于常规修法程序外，亦可借助党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所确定的编纂《民法典》任务和契机，将教育法作为其中重要篇章之一，通过法律编纂的方式，进行系统的梳理和清理，对于民办教育不匹配的法律法规进行配套，谋求民办教育有关的法人属性、举办者权益保护、优惠政策、民办高校剩余财产分配等问题“一揽子”解决。

（二）完善民办高校董事会治理结构与模式，建设具有中国特色的民办大学制度

建立和完善现代大学制度，是当前我国高等教育改革的方向和重要任务之一。全面提高高等教育质量，推动高等教育内涵式发展，必须加快建立和完善现代大学制度。建立现代大学制度是营造高等教育发展良好生态的基础工程，家族式民办高等学校是高等教育生态的重要组成部分。建设民办高校“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”现代学校制度的目标和任务，要求加快构建政府、举办者、学校、社会四者之间的新型关系。民办高校的现代大学制度建设，需协调的利益面较多，问题相对复杂，因而任务更为艰巨。优化和再造家族式民办高等学校的治理结构，要重点厘清政府、举办者、学校、社会之间的关系以及学校内部董事会、学校、教师、学生各种权利主体关系，这对于优化和再造民办高校的内部治理和外部治理环境具有重要意义。限制决策权滥用和单向度利益最大化的关键，是决策信息公开和权力的相互制衡。从科学建构决策权力配置来说，需要对民办高校董事会的架构以及运行机制和模式进行改造，应当明确民办高校董（理）事会的组成形式，建立利益相关方代表出席（或列席）董（理）事会的机制，建设中国特色民办大学共同治理模式。

（三）全面推进对民办高校校务公开工作，形成监督民办高校健康发展的合力

对家族民办高校决策的监督，常常陷入外部监督偏软、内部监督缺位的尴尬境地。在民办高校内生性动力明显不足的情况下，理应激励民办高校加强学校办学信息公开，推动民办高校的内部治理完善。2007年教育部颁布的25号令、26号令建立了年度检查制度、督导制度以加强监管，2010年教育部令第29号《高等学校信息公开办法》对高校信息公开工作提出明确要求，2014年教育部还出台了《高等学校信息公开事项清单》的10大类50条，将高等学校的信息公开工作落到实处。年度检查和信息公开的结合，有利于形成监督的合力。对于民办高校来说，当务之急是要加强四类公开：一是基本办学信息，如学校名称、办学地点、办学性质、办学宗旨、办学层次、办学规模、内部管理体制、机构设置、学校领导等基本情况的公开；二是学校章程以及学校制定的各项规章制度的公开；三是教师和其他专业技术人员数量、专业技术职务等级，岗位设置管理与聘用办法，教师争议解决办法等；四是财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况以及收费项目、依据、标准与投诉方式的公开。特别是对学校的收支预算总表、收入预算表、支出预算表、财政拨款支出预算表、收支决算总表、收入决算表、支出决算表、财政拨款支出决算表的内容进行公开。校务公开的意义在于引入社会监督，把公开作为倒逼民办高校内部治理完善的手段，推动民办高校的决策科学化和民主化。同时，要对公开工作实施情况加强监督，对于不按要求公开、不及时更新信息以及发布虚假信息的，要求限期改正，并进行通报批评，追究相关人员的责任。

（四）建立多元补偿与利益共享机制，更好地保护民办高校举办者及利益相关者的正当权益

有效预防家族式民办高校治理中普遍存在的家族利益最大化倾向，需要改进与建立完善现代学校制度和推进校务公开。但是，这些措施的实施可能带来“双面性”的影响，在推动民办高校更加健康发展的同时却打击了举办者积极性。民办高校完成现代大学制度转型，是着眼于高校长远发展而建立长效机制，短期内却可能削弱举办者的积极性。保障家族式民办高校举办者的权益，需要在科学治理、多元共治的框架下，建立多元补偿和利益共享机制。特别是针对当前民办高校的举办者普遍担心治权分享、决策制衡、公开透明后，会弱化其对民办高校的控制权，并进而导致控制权收益的部分丧失的情况，建立相应的补偿机制和利益共享机制，可以借鉴发达国家完善民办高校办学机制和利益共享机制的经验。一方面，如政府建立基金，加大对举办者的奖励力度；另一方面，政府对民办高校的办学经费予以适当的支持，可以采取补贴学校、补贴学生的双重支持方式；此外，需要明确举办者继承权，解决民办高校举办者的代际传承问题，打消其后顾之忧。

[1]卢彩晨.家族式民办高校的形成机理与运行保障[J].大学教育科学，2013(1):37-41.

[2]卢彩晨.家族式民办高校治理模式的演变及调适[J].大学(学术版),2010(10):8-11.

[3]徐绪卿.我国民办高校家族化的若干问题之探讨[J].高等教育研究，2009(7):6-9.

[4]石猛.对我国民办高校家族化管理的思考[J].山东英才学院学报,2010(9):16-22.

[5]冯淑娟，徐绪卿.关于我国民办高校家族化管理的若干思考[J].教育发展研究,2009(6):42-48.

（责任编辑:孙舒）

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1008-5254（2016）06-065-05

2016-07-10

广东省教育厅创新项目“正向心理资本如何影响大学生创业失败认知:韧性—知识获取模型之建构”（2015GXJK032)。

唐静（1979-），女，湖北荆州人，博士，广东外语外贸大学经济贸易学院副教授，研究方向为教育管理学。