贵州开放式扶贫的探索与思考

向德平　叶　青

(1．武汉大学，湖北　武汉　430072；2. 贵州财经大学，贵州　贵阳　550025)



贵州开放式扶贫的探索与思考

向德平1叶青2

(1．武汉大学，湖北武汉430072；2. 贵州财经大学，贵州贵阳550025)

贵州以开放式扶贫理念为指引，通过调动政府、市场和社会多方的力量，构建了一个扶贫主体开放、扶贫领域开放、扶贫资源开放、扶贫方式开放的全方位开放式扶贫治理结构，探索出了开放式扶贫的多种地方模式，形成了开放式扶贫的贵州经验。在脱贫攻坚阶段，需要在政府、市场与社会的大扶贫开发框架下，完善激励多元主体参与的体制机制，化解开放式扶贫的资源困境，建立科学严谨的监控手段，开展因地制宜的扶贫实践，才能发挥出开放式扶贫的社会效能，助力贫困人口脱贫并同步小康。

开放式扶贫； 贵州 ； 经验

从我国扶贫开发的实践历程看，开放式扶贫早在八七扶贫攻坚计划中即已提出。1994年，国务院制定的《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》曾明确提出：“要在从救济式扶贫到开发式扶贫转变的基础上，实现从封闭式扶贫向开放式扶贫的转变。” 2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，提出了“改革创新，扩大开放”的基本原则，要求新阶段扶贫开发应“扩大对内对外开放，共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。”2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，指出“扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”，标志着我国的扶贫工作向开放式扶贫迈出了重要的步伐，扶贫由单纯救济的观念向开发式扶贫、开放式扶贫观念转变[1]，实现“救济式扶贫——开发式扶贫——开放式扶贫”的转变。

一、开放式扶贫的内涵与特征

(一)开放式扶贫的内涵

开放式扶贫是在我国改革开放进程中，伴随市场经济体制的完善以及国际组织参与我国的减贫实践和经验借鉴，逐渐产生并被纳入国家扶贫政策的。市场经济体制的完全确立，既给贫困地区发展带来前所未有的机遇，也带来挑战。市场经济促进生产要素的合理流动，将加速落后地区与发达地区物力、财力、人力的交流和转移，而对先天不足的贫困者，其利益在适者生存、优胜劣汰的市场法则面前必将受到损害。因此，反贫困体制必须与市场经济体制相适应。[2]同时，我国自20世纪80年代开始，积极开展了与国际组织在扶贫领域的合作，一批国际组织在贫困地区实施了一系列扶贫项目。国际组织参与扶贫开发不仅改变了以往扶贫单纯依靠国内资金的传统方式，也开创了国内机构与国际组织相结合、国内扶贫资金与国际组织援助相结合的扶贫开发新格局。[3]此外，开放式扶贫还借鉴了国际社会依靠市场扶贫的经验，即动员社会上的财力、人力、物力来共同扶持贫困地区的发展。[4]

开放式扶贫是贫困地区为了实现扶贫开发的目标，突破区域的封闭系统局限，将其置于更为广阔的经济社会运行系统之中，实行对外开放的一种发展战略，包括开放的市场、开放的资源、开放的观念、开放的政策以及适应市场经济所形成的经济运行方式和形态。概而言之，开放式扶贫是以政府主导为主，聚集各方力量，整合各类资源，构建起专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫齐头并进的工作机制，形成全社会共同关注、支持、参与扶贫工作的良好格局。[5]开放式扶贫的形式包括对口帮扶、企业扶贫、社会扶贫、行业扶贫、产业扶贫、生态移民扶贫、扶贫产业园区建设、区域发展与扶贫、农村社会治理与扶贫等。开放式扶贫突出了扶贫的社会性、广泛性和参与性。

(二)开放式扶贫的特征

1.扶贫资源的开放性。强调引入并整合新型的扶贫开发资源和投入要素。具体来讲，扶贫资源的开放性更加强调政府之外资源的投入，打破既往政府单一投入的封闭体系，开放扶贫的资源投入系统，把扶贫开发放在一个开放的社会经济体制之内，充分利用综合系统的各类资源要素，积极借助社会的内力和外力，推动扶贫开发，构建大扶贫格局，实现全面小康。

2.扶贫主体的开放性。培育扶贫开发的多元合作主体，动员社会力量，探索不同社会力量，社会主体良性互动的协作机制。扶贫开发不仅是政府的责任，强调全社会参与和多方合作。

3.扶贫区域的开放性。要求改变过去以县、以村为单位的扶贫开发模式，强调区域之间的联合，通过区域发展带动扶贫开发。区域开放便于加强区域合作，实现优势互补，协调发展。

4.扶贫方式的开放性。强调突破传统扶贫开发的局限，实现扶贫开发体制机制的创新发展。改变过去传统的分散救济式扶贫方式，坚持开放式扶贫的方式，支持、鼓励贫困地区干部群众突破思维瓶颈，向政府系统外部要资源，增强自我积累和自我发展能力。

二、贵州开放式扶贫的探索

贵州是全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的省份。贵州贫困的成因，主要表现为自然地理条件的复杂性和经济社会文化的多元性。自“八七扶贫攻坚”以来，贵州在实践中不断丰富“开放式扶贫”的内涵，主要体现在几个方面：其一，扶贫目标方面，致力于为贫困人口提供更多的发展机会，提高贫困人口可持续生计能力，强调贫困社区和贫困农户在扶贫开发项目开展过程中主体性的发挥；其二，扶贫主体方面，在政府引导下，整合多方面的资源，鼓励贫困人口、企业主体和社会力量有序参与扶贫开发事业；其三，扶贫方式方面，综合运用龙头企业带动减贫、社区治理助力减贫、普惠金融服务减贫、基层民主促进减贫等多方面的治理工具。贵州在扶贫实践中充分尊重地方政府、市场主体、社区和农户的主体性和首创精神，呈现出了“开放式扶贫”的“一省多模”治理景观。

(一)晴隆：生态治理与扶贫开发结合

晴隆县地处黔西南，是西南石漠化山区贫困的典型。当地山高坡陡、土地贫瘠、生态退化、农村贫困、石漠化严重，“人、地、山、水”矛盾极为突出。2001年，晴隆启动了以石漠化治理为主的科技扶贫项目。历时十多年，晴隆地区逐步以退耕还草发展养羊代替了传统的农作物种植，石漠化趋势得到有效遏制，生态环境明显改善，群众经济收入不断提高，逐步走出“环境脆弱-生活贫困-掠夺资源-环境恶化-贫困加剧”的怪圈，探索出一条岩溶山区种草养畜、石漠化治理和扶贫开发相结合的路子，实现石漠化地区的可持续发展。“晴隆模式”受到国家和社会各界的广泛关注。

(二)盘县：农村社区治理与产业发展相结合

盘县地处滇黔桂结合处，位于六盘水西南部，是贵州的西大门，因自然环境及其他因素的影响，贫困问题突出。盘县在开放式扶贫中，形成了“三变”机制，不仅发展壮大了农村集体经济，也促进了农村社区的综合发展，对于农村减贫产生了显著影响。一是资源变股权。政府推动将土地资源、林业资源和劳动力资源转变为股权，利用农村土地承包经营权确权登记颁证的契机，以土地(自持土地和集体荒山)入股合作社获取股权和分红，或者转租给企业。村集体也可以林业资源为抵押进行银行贷款，用以发展村级企业和乡村旅游等，农民还可到周边农业园区务工，将劳动力资源变为股权。二是资金变股金。为了发挥资金长效作用，盘县将县财政扶持资金、农民自筹资金和信用贷款资金变为股金。三是通过资源和资金入股，农民变股民。通过建立企业、合作社和农民之间的利益联结机制，农民参与发展的积极性提高。通过“企业(公司)+基地+农户”、“合作社+农户”、“种植养殖大户+农户”、“企业+村集体+农户”等多种模式，按照入股份额比例及双方约定比例承包经营、固定分红。

(三)三都：内源发展与政府推动的互动式扶贫

三都水族自治县位于贵州省东南部，是全国唯一的水族自治县。交梨乡曾是三都县典型的贫困乡，全乡15个行政村中，一类贫困村占9个，如今却成为三都水晶葡萄的发源地和种植核心区，被誉为“中国水晶葡萄之乡”。三都交梨乡水晶葡萄产业基地是在群众内源发展的基础上，由政府外部推动以及能人带动形成的一种互动式扶贫模式。交梨乡自上个世纪就开始种植水晶葡萄，最初主要是前进村大坪寨的一些农户在自家房前屋后和石缝山坡试种了几亩，几年时间就产生很好的经济效益，周边村寨群众见到收益后，纷纷效仿种植。2005年初，前进村村两委总结了大坪寨群众自发种植水晶葡萄的经验，确定了“向荒山要钱、种植葡萄、做大产业、致富群众”的山地农业发展思路。为调动广大群众的积极性，村党支部采取“以绩示范”方式，推选出能力较强的13名党员带头种植。村党支部实施了“133”工程，即1个党员带动3户农户种植3亩以上水晶葡萄，并组建党员服务队，定期入户开展技术指导。在一些大户和能人的帮带作用下，水晶葡萄种植逐渐形成规模，成为该村的主导产业，形成了“一村一品”产业发展格局，并实现了“合作社+基地+农户”的运作模式。在县委、县政府牵头协调下，进驻交梨的党建扶贫工作队整合各种资源，进行集中式扶贫，以“集团帮扶”为平台，以1000万元财政扶贫资金为基础，整合农业、水利等项目55个，整合部门资金9445万元，进行产业培育和基础设施建设，打通村寨断头公路，加强水厂、水库建设，极大地改善了基础设施，改善了山区群众的生产和生活环境，为水晶葡萄产业的持续发展创造了有利条件。水晶葡萄种植已成为交梨乡经济主导产业，成为当地群众脱贫致富、促进增收的主要手段。

三、贵州开放式扶贫的经验

经过二十多年的发展，贵州的开放式扶贫不断完善，形成了开放式扶贫的贵州经验。

(一)建立开放的贫困治理结构

贵州省在对象瞄准上，直接扶贫到户，通过“靶向疗法”，实施个性化扶贫；在扶贫方式上，根据贫困户的实际情况进行发展式扶贫，注重扶持和改善生产条件，提升自我发展能力；在扶贫主体上，推动以政府主导、社会帮扶的网络式扶贫，鼓励贫困人口和社会力量自发参与，不断提高社会组织参与扶贫帮困的能力。

(二)打造多元参与的扶贫格局

充分发挥贫困群体在扶贫开发中的主体作用，逐步提高贫困农户自我发展能力，增强扶贫开发的可持续性。重视地方政府的“合理主导者”角色，改变政府绝对主导的单向度扶贫运作模式，推进龙头企业、农村经济合作组织以及农户等与地方政府结成平等的互动合作关系。发挥龙头企业“致富带动者”角色，充分利用龙头企业搜集信息、开拓市场、引导生产、产品经销、市场服务等功能，将千家万户的小农生产与千变万化的市场连接起来，提高贫困农户收入水平。引入社会组织“组织倡导者”角色，用经济利益作为纽带，在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系，引导经济组织特别是发达地区的资本、技术到贫困地区开发建设。

(三)营造开放的扶贫环境

实现政府资源与社会资源的相互补充。以政府资金投入为基础，积极引导企业投入资金发展养殖生产，带动农户，扩大了政府资金的效益。实现内部资源与外部资源的有效对接。积极争取上级资源和外部资源支持，除了争取每年从上级扶贫系统下拨的各类专项扶贫资金，还积极申请如集团帮扶项目、革命老区彩票公益金等项目，结合地方优势自然资源进行扶贫开发，实现物质资源与其他资源的有效结合。各地特别注重实施科技扶贫、金融扶贫、劳动力转移培训等措施。

(四)形成规范的监督机制

完善扶贫机构的统计监测机制，形成县、乡、村三级贫困人口档案数据库；完善群众参与识别机制，规范农户申请、民主评议、公示审批、调查登记等关键环节；健全扶贫资金和项目监管机制，加强财政扶贫资金监管；全面推行重大扶贫项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制；加强审计，严防违规违纪。

四、开放式扶贫的思考与建议

在“构建政府、市场、社会”协同推进的大扶贫格局的背景下，加大开放式扶贫力度，形成扶贫开发合力，是扶贫开发的重要主题，也是亟需突破的瓶颈与难题。贵州在开放式扶贫中进行了一些有益探索，取得了一些重要的成果，但还处于探索阶段。新时期，需要在政府、市场与社会的大扶贫开发框架下，完善激励多元主体参与的体制机制，化解开放式扶贫的资源困境，建立科学严谨的监控手段，开展因地制宜的扶贫实践，才能发挥出开放式扶贫的社会效能，助力贫困人口脱贫并同步小康。

(一)树立“开放式扶贫”的理念

在开放式扶贫中，要综合运用政策机制、市场机制和社会机制，突出充分调动市场机制推动减贫的能力，增强产业发展对贫困社区和贫困农户的吸纳能力；强化社区治理体系完善对于扶贫开发项目可持续能力的认识，将加强基层党组织建设与扶贫开发工作结合起来；处理好“扶户”与“扶片”之间的关系，突出扶贫开发政策以及区域发展对贫困户可持续发展能力的带动作用。

(二)搭建整合多方资源的平台

全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。新时期，扶贫开发工作得到了全社会的广泛关注，各种积极力量共同参与到扶贫开发事业之中。然而，各种资源如何有序进入，精准对接贫困社区和贫困农户的需求还需要相关体制机制不断完善。为了更好推进减贫事业的发展，必须凝聚专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫多方面的资源，明确各扶贫开发主体的责任，建立科学合理的激励机制，调动社会各方的积极性。

(三)形成多元主体合力推动的贫困治理格局

社会合力机制形成，要把握三个问题：其一，政府作用的发挥。毫无疑问，过去的二十多年间，政府主导的开发式扶贫始终是中国减贫的基本动力。在市场主体和社会主体积极参与扶贫开发的背景下，政府要明确其作用的边界，不缺位、不越位。大致而言，新时期政府应着力通过政府扶贫资金和项目，以及相应的政策体系，引导企业、银行等市场主体参与扶贫开发，帮助贫困社区和贫困农户提升融入市场、形成可持续生计的能力。其二，市场主体参与扶贫开发。一方面市场主体以资产的增值为核心，但需要找到与贫困社区和贫困农户利益对接的平衡点，增强产业发展对农户的带动能力；另一方面，企业积极参与慈善的行动，应得到更多的肯定和支持。其三，对口帮扶、干部驻点、社会捐助是扶贫开发重要的活跃领域，未来需要为社会扶贫积极搭建平台，创造环境。

(四)探索因地制宜的扶贫开发模式

由于贫困人口的多元性、致贫原因的差异性，扶贫方式也应是多类型、多层次的，要实施精准扶贫。习近平总书记要求：“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗。”要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、医疗救助等方式帮助贫困人口精准脱贫。换言之，在开放式扶贫工作开展的过程中，要实施精准扶贫、精准脱贫，对于每个贫困村、贫困户，深入分析其致贫原因，找准着力点，选择有针对性的政策帮扶方案，综合运用产业扶持、移民搬迁、保障扶贫、公共服务供给等多种手段，充分调动市场、社会等多重力量共同参与扶贫。

(本文为贵州省扶贫办项目“贵州省开放式扶贫研究”，黄承伟、高飞、苏海、胡振光、周晶、刘欣、左璐璐、吕方等人参与调研。)

[1] 宋子良.中国扶贫实践及存在问题[J].华中科技大学学报:社会科学版，2001(2):11-15.

[2] 王思铁.关于新世纪初叶反贫困的若干问题[J].农业经济问题，2000(3):20-25.

[3] 蒋万胜，宋建昕.我国农村扶贫投入制度的变迁及其启示[J].新疆农垦经济，2011(7):6-10.

[4] 陈俊生.扶贫开发的回顾与展望[J].中国贫困地区，1998(1):4-6.

[5] 刘奇.扶贫开发“五题观”[J].中国发展观察，2012(1):36-40.

[责任编辑：赖力]

国家社科基金重点项目“公共性视阈下城乡基层社会治理机制创新研究”(14AZD046)；教育部哲学社会科学发展报告建设(培育)项目“中国反贫困发展报告”(11JBGP038)。

向德平，博士, 武汉大学社会学系教授、博士生导师，武汉大学中国减贫发展研究中心主任，主要研究方向：发展社会学、社会政策；叶青，贵州省财经大学经济系统仿真重点实验室办公室主任、米德萨斯大学经济学博士候选人，主要研究方向：经济发展与减贫。

F126;C913.7

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1002-6924(2016)02-017-020