城镇化进程中湖北省空心村治理研究

李定国)

(湖北师范大学 马克思主义学院，湖北 黄石　435002)



城镇化进程中湖北省空心村治理研究

李定国)

(湖北师范大学 马克思主义学院，湖北 黄石435002)

伴随着我国改革开放进程的不断深入和经济的快速发展，"空心村"这种新农村结构形态也逐渐呈现出来。湖北省空心村治理面临着长江经济带打造、长江中游城市群发展以及国家城镇化建设的良好战略机遇，但也遇到湖北省农村产业空心化、基础设施空心化、人口空心化等现实挑战。实施湖北农村空心村综合治理，促进其城镇化的良性发展，必须改变人们观念，加强城乡统筹规划，规范宅基地管理，积极推进美丽乡村规划，落实农村新民居建设，完善农村基础设施功能，大力推进农业产业化，培育适应市场需求的现代农业经营主体。

空心村；城镇化；治理

一、引言

西方发达国家的现代化是通过工业化推动城市化来完成的。我国现代化的实现既要借鉴西方发达国家的经验，又要依据中国实际情况。特别是2014-2020年的我国新型城镇化战略的提出，构建了中国从工业化推动城市化到现代化的具有中国特色的城市化整体框架。城市化规律表明：城市化是现代化国家的必然规律。首先，工业化是城市化发展的基本动力或决定因素。工业化导致工商服务企业在特定地域聚集，而工商服务业较农业具有更强吸收劳动力条件，必然促进农村人口的城市化。其次，农业转工业化的趋势必将改变农村地区的固有特点从而推动农村地区的城市化。最后，城市文明不断向农村地区传播，吸引农村人口不断向城市转移，城市化率呈上升趋势。城市化的实质是消灭城乡差别，实现农业社会向工业社会转型。我国新型城镇化战略的主要特色是打造新的经济增长极，构建新的城市群，通过其辐射效应来吸附各生产要素的集聚来实现农业社会向工业社会的转型。然而，我国“三农”在新型城镇化背景下适应这一转型存在诸多问题，特别是“空心村”问题严重。关于“空心村”的界定学界存在着不同观点：一种是从地理学的角度来界定“空心村”。“空心村”是当前乡村在转型和扩张的过程中所表现出来的“新村”不断向外扩张，而“旧村”却在逐步废弃，新村呈“摊大饼”式无规则发展。另一种是从经济学的角度来界定“空心村”。即“空心村”是由于人口的迁移、人才和劳动力资源的转移所带来的农村“空心化”。还有一种是对空心村主体的形象描述即“空心村”是“386199”部队(妇女、儿童、老人)。笔者认为：“空心村”是中国工业化和新型城镇化演进中的一种农村社会形态，由于经济的基础性作用产生的“三农”压力与动力和城市化的拉力的相互作用，造成农村经济社会结构的巨大变化，进而引起农村中的基础设施、人才资源、产业及公共服务资源等方面出现“空心化”的现象。

空心村是我国城镇化进程中的较普遍现象，采取有效措施对空心村治理将有利于促进社会转型和城市化建设。本文拟以湖北省空心村为范本进行调查研究，以相关文献资料为研究基础，以课题经费为支撑，通过实地调研，结合国家城市化发展战略及湖北省新型城镇发展规划展开湖北省空心村研究，以期更好地推动空心村研究，为空心村治理提出有价值的建议。

二、城镇化进程中湖北省空心村治理的机遇

新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。我国目前城镇化率为51.9%，湖北各地市的城镇化率平均接近60%。按城市化的规律，目前城市化已过了快速发展期。因此，新常态下，产业转型升级及科技创新驱动是经济增长的引擎。国家非常重视并有相应的政策优惠。湖北适应新型城镇化发展战略，在应对空心村治理上有很多机遇。

(一)国家新型城镇化的战略机遇

城市群形态是我们国家新一轮城镇化的战略部署形态。国家出台了《2014-2020新型城镇化规划》，对我们国家新型城镇化的总体目标作了新的描绘。这一规划不等同于西方国家的城市化，是中国特色的城市化，是推动我们国家新型城市化向“两横三纵”的目标发展的合理布局。“两横”就是亚欧大陆桥内陆通道(接近黄河一带)、沿长江通道为两条横轴，“三纵”就是沿海、哈尔滨至北京至广州、包头至昆明为三条纵轴。在“两横三纵”战略目标中，形成20多个新的城市战略主体。湖北省是地处“两横三纵”的横轴，依托国家打造长江经济带的战略机遇沿江开发、东西南北拓展，有利于湖北城镇化发展，更有利于湖北省空心村治理。

(二)湖北迎来长江中游城市群发展的战略机遇

2015年4月5日，中国政府网发布《国务院关于长江中游城市群发展规划的批复》(国函〔2015〕62号)，《长江中游城市群发展规划》获得国务院的原则同意。《长江中游城市群发展规划》明确了六个方面的重点任务，其中之一是城乡统筹发展，坚持走新型城镇化道路，强化武汉、长沙、南昌的中心城市地位。这是《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台后，国务院批复的第一个跨区域城市群规划。国务院批复中写道：“推动长江中游城市群发展，对于依托黄金水道推动长江经济带发展、加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。”长江中游城市群重点任务主要是：城乡统筹发展，坚持走新型城镇化道路；推动城乡发展一体化；基础设施互联互通；产业协调发展，构建具有区域特色的现代产业体系；共建生态文明， 形成人与自然和谐发展格局；公共服务共享，提升公共服务共建共享水平；深化对外开放，把握全球化趋势和我国对外开放新格局，大力实施开放带动战略，共建开放通道和平台，推进国内外区域合作，提高开放型经济水平，为加快发展提供强大动力。

总之，长江中游城市群是长江经济带的重要支撑，是加快长江经济带开放开发的重要载体，是支撑中国经济发展的重要增长极。那么，在这个战略部署中，湖北与长江中游城市群的各领域的协作将有利于湖北城镇化发展，进而解决空心村问题。

(三)湖北省新型城镇化战略布局为湖北空心村治理提供有力支撑

湖北省十三五规划提出了湖北新型城镇化战略布局的构想，共有五个战略。这一战略的实施将为湖北空心村治理提供有力支撑。

第一，连接六群、携手长昌，打造中部地区国家经济增长极；第二，立足资源禀赋、冲高扩容，促进产业发展与城镇化协调共进；第三，双向推动、因地制宜，发挥不同等级城镇承载作用；第四，差异有序、重点集聚，构筑开放的省域空间格局；第五，科学发展、深化两型，建设生态宜居大省。

湖北地处中部，腹地广阔，地形地貌各异，其城镇化战略及布局，将因地制宜，发挥不同等级城镇承载作用，特别是在打造国家级经济增长极和长江中游城市群的协作方面为空心村治理提供良好的政策动力支持。

三、湖北省空心村治理遇到的挑战

湖北空心村现象形态各异，差序有别。特别是湖北的黄冈、咸宁、恩施空心化较为严重。究其原因，是这些地域山地、丘陵多，自然村散落，现代农业发展缓慢，农民收入低，进城农民工数量大。因此空心村治理的任务艰巨。而空心村治理突出的问题表现为以下几个方面。

(一)土地资源浪费且土地集约利用弱化，农业产业空心化

第一，农村土地浪费及土地集约利用弱化。在城市化大潮中，农民工在城市赚的钱大多拿回农村盖新房，并且大多数的楼房建在公路边、村口等交通便利的地方，原有的老宅基地被废弃，而新建住宅没有规划，呈“摊大饼”式发展。既占用新地又废弃老地，造成土地浪费。特别是这种无规划的新建住房造成农村村容村貌较差，与美丽乡村建设和农村城镇化要求相差甚远。第二、农村产业空心化严重。由于农业产业化发展缓慢，加上家庭联产承包责任制的实际情况，使得单干及手工劳动方式是农业经营的主要方式，农民收入低，更谈不上规模效益，造成大量农民进城打工。目前的现状是：一是普遍性土地流转存在的土地自然差异及土地确权任务的艰巨使农村集约化经营程度不高；二是新型农业经营主体如专业合作社、种养大户、家庭农场、龙头公司+基地+农户等有一定程度的发展，但是数量偏低、规模偏小；三是农业产业结构链之间的协调整合力度欠缺。如农、林、牧、副、渔业之间的资源循环利用不够。因此，农村产业结构调整和农业升级特别是在科技、生态、高效上压力很大。

(二)农村基础设施空心化

其主要表现为：通向城镇的道路改造刷黑不足；水利设施建设投入力度不够；有利于机械化耕作的农田整治弱化；农村公益事业设施建设滞后，许多农村图书、体育、文化、医疗卫生场馆欠缺。而这些表现在湖北黄冈、咸宁、恩施尤为突出。

(三)农村劳动力素质提高脚步放缓

由于大量新型农民外出务工，空心村剩下的是留守儿童、妇女和老人，导致农村劳动力素质提高脚步放缓。一是农业生产缺青壮劳动力，关键是传统老农没有知识和能力适应现代农业发展的要求；二是农民工父母对留守儿童的关爱和教育缺失，使一些孩子厌学、辍学而在家务农，有的孩子长大后并不安心务农，即使务农其综合素质较差，农业劳动产业人口形成了低素质的恶性循环;三是美丽乡村建设中，涉及农村公益事业发展的修路、架桥，建图书室、健身娱乐场所、卫生场所等项目需要农民发挥主体作用，但是留守的农民没有能力履行义务和承担责任。

(四)农村宅基地空心化

在“空心村”中，一个较为普遍的现象是，大量的村民住进新楼房而废置老宅。这些老宅基本长期空置，无人居住或很少人居住，造成农村宅基地空心化。一方面，宅基地空心化不仅有安全隐患，而且造成土地的闲置和浪费。另一方面，新建村居的散乱也占用了农地，一是不利于美丽乡村的建设，二是有碍于农业现代化的发展。

(五)农村人口空心化

由于农业收入低，农民工进城打工普遍且时间长，农业生产主体的新型农民大量流向城市，留守的是妇女、儿童和老人(386199部队)。因此，农业产业发展的劳动力严重不足，特别是传统农民无能力应对科技、生态农业的生产要求。这一农村人口的空心化严重制约了现代农业的发展速度。同时，人口空心化还导致农村养老问题。传统的家庭养老功能弱化，子女长期不在老人身边，老人生病及精神上的孤独无人关怀。老有所养、老有所依、老有所乐难以体现。

四、城镇化进程中湖北省空心村治理的对策

湖北空心村治理要针对湖北各乡镇、村的实际情况，依托国家新型城镇化的战略机遇，因地制宜规划好湖北新型城镇化战略，把握好打造长江经济带的机遇，抓好区域城市群协同发展，加大人财物的投入力度，综合整治。

(一)加强土地流转和土地确权宣传工作，切实转变传统农民的老农观念

第一，加强对农民土地法和土地法实施细则及土地流转、土地确权的宣传。各地市乡镇干部依托村委会，通过村委会集中宣讲和干部入户宣讲、公示栏张贴土地法及相关法律法规、对法律和相关政策的定期答疑来做好这一宣传工作，提高农民对发展“三农”的思想认识。第二，通过利用村党员和德高望重的村民与村民沟通协调，做好土地流转和土地确权的协调工作。土地流转和土地确权涉及到农民的切身利益，农民的土地情节及失去土地带来的不安全感要靠耐心细致的疏导和沟通来完成，切忌“一刀切”和长官意志。而最具亲和力和权威的党员和德高望重的村民适合这一协调工作。第三，落实乡镇干部和村干部的宣传协调主体责任。如通过乡镇干部包村的方式来明确其责任。

(二)依据湖北省新型城镇化发展战略，加强城乡统筹规划

依据湖北省新型城镇化发展战略，各市、县、镇因地制宜地制定有针对性的城乡统筹规划。城乡一体化发展规划与美丽乡村建设的双向推动，有利于农村空心村的综合治理。这种双向推动使城市与农村的经济发展、产业布局、城乡空间布局、人口流动、基础设施和生态环境等得到协调发展，能够预防空心村的出现或者减轻空心村的程度。因此，湖北“十三五城乡发展规划”要依据各地市乡镇实际报送的农村人口流出数据，做好城乡人口流动的有序化工作；因地制宜制定好不同地域的美丽乡村规划，通过政府优化的管理服务引导新村建设；加强政府、农民和社会组织主体的协作，通过必要的撤村、并村等措施，在农村基础设施建设、社会公共服务设施建设、农业产业升级投入及村容村貌整治等方面齐抓共管，综合整治，促进城乡一体化发展。

(三)积极推进美丽乡村规划，落实农村新民居建设

在推进农村新民居建设过程中，要结合实际，充分考虑新民居建设的经济效益和社会效益。例如湖北省大冶市金牛镇金畈村利用农村闲散土地，采取先建后迁的办法，将分散的住宅改为社区住宅，复耕土地，为下一步实现农业规模化发展、提升产业发展空间和水平打下了坚实基础。而金畈村考虑到村内人口较多，自发新建的住宅较多，在新民居建设中则采取了滚动发展模式，坚持统一规划，统一设计，成方连片，分期建设。各村在建设前要坚持以人为本，多问问群众乐意不乐意；建设中要体现统筹兼顾，既要抓好工程建设，还要注重保护和继承特色；建成后要绷紧科学发展这根弦，多考虑长远谋划。

(四)突出重点，完善农村基础设施功能

第一，落实农村道路“村村通”、“城村通”。依据“湖北省十三五交通规划”，落实农村道路和城乡道路互通的扩建、修建及刷黑建设工程，通过制度控制和纪委监督预防道路建设工程的腐败。第二，统筹城乡公共服务设施建设。统筹协调落实各地域的城乡水、电、通讯、网络建设，缩小城乡公共服务的差别。第三，加大对农村农田水利建设的综合整治力度。第四，强化农村社区的综合治理。特别是在村容村貌治理上落实好垃圾回收及污水处理的建设工程。

(五)大力推进农业产业化并培育适应市场需求的现代农业经营主体

城乡一体化及美丽乡村建设的基础是农村经济的现代化。因此，为推进农业产业化，一方面，加快农村土地流转，通过搭建土地流转服务中心平台落实政府的服务和管理，通过土地法的规制及政府的政策引导让农民放心流转土地，这样，土地规模集约有利于现代农业的机械化耕作，产生农业规模效益；另一方面，发展和完善现代农业经营主体。培育种粮大户、养殖大户、专业合作社、家庭农场及循环经济示范户等，并发展“公司+基地+农户”的现代农业经营模式。这种农业产业化及经营，不仅能壮大农村经济提升农业产业实力和规模效益，而且能增加农民收入并吸引农民或其他劳动者就业。另外，政府要搭建有效平台，招商引资，引厂入村，提供更多就业的机会和岗位， 使农民不用外出务工也能拥有不错的收入，从而吸引村中年轻的劳动力资本回流。这样一来，原有村中闲置的住房得到了重新利用，留守的老人和儿童也能得到更好的照顾。再配合开展形式多样的文娱活动，增强村民的向心力和归属感，提高农村居民的物质和精神生活质量，这才是生态、宜居宜业美丽乡村。

(六)畅通农村投融资渠道，加快“空心村”整治进度

制约农业转型升级及农民生活的瓶颈是资金，因此，拓宽农村投融资渠道十分重要。首先，依据中央对农村的“一号文件”，加大政府财政资金对农村的投入。一是财政资金要保证农村、农业发展的重点项目投入并有严格的监管制度；二是将政府涉农补贴资金进行整合，用于农业生产和发展上；三是财政资金的使用要将“空心村”改造与美丽乡村建设、城乡一体化有机结合起来，整合各部门项目资金。其次，政府要采取激励政策，引导各类涉农金融机构向“空心村”改造提供低息贷款，以扩大农业产业的融渠道，切实解决空心村整治资金难问题。最后，政府要引导社会组织对空心村治理的捐资工作，同时，借助开放的生态农产品市场和对农政策的倾斜，融入民间资本和企业资本，这将是进一步开放市场，促进现代农业发展、提高农民生活水平特别是治理空心村的重要投融资方式。

结语

城镇化进程中湖北空心村治理要依托国家新型城镇化战略获取政策支持，要依托打造长江经济带加强区域城市群的协作，依据湖北各地城、镇、村的实际，因地制宜做好湖北城镇发展规划，针对湖北空心村的问题，从现代农业发展、新型农业主体的培育、农村基础设施的改造、农村新居建设、提高农民素质等方面加大投入力度，并利用政策吸引组织对农业的投入，综合整治，努力把湖北建成生态、宜居、宜业大省。

(责任编辑：胡乔)

2014年度湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目“湖北城镇化进程中“空心村”问题研究”(14ZD028)研究成果。

2016—01—04

李定国，男，湖北红安县人，湖北师范大学马克思主义学院教授。

F30

A

1009- 4733(2016)03- 0074- 04

10.3969/j.issn.1009-4733.2016.03.017