权力结构视域下村庄层面精准扶贫瞄准偏离机制研究

李 群 峰

(河南师范大学 商学院，河南 新乡 453007)



权力结构视域下村庄层面精准扶贫瞄准偏离机制研究

李 群 峰

(河南师范大学 商学院，河南 新乡 453007)

精准扶贫政策在实施过程中存在大量村干部权力寻租等瞄准偏离现象，其根源在于精准扶贫工作尽管代表明确的国家意志，但在村庄层面仍然无法避免以村干部为中心微观权力场域的干扰，多层委托代理、政策信息不对称、权力干预参与悖论和权力差序格局等基层治理结构缺陷造成在村庄“最后一公里”处的瞄准偏离。在瞄准偏离纠正机制设计方面应采取优化地方政府政绩考核体系、增加扶贫项目信息透明度和引入外部第三方监督等措施来改善贫困农户在村庄权力结构的地位。

权力结构;村庄层面;精准扶贫;瞄准偏离

精准扶贫作为2013年习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出的治理贫困问题新思路，其基本思想可以概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准”，强调扶贫工作中的目标有效瞄准和确定瞄准对象后资金和资源准确投放。2014年国务院出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》强调各级政府必须建立精准扶贫工作机制，更奠定了它作为新时期我国农村扶贫开发的战略指导地位。在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记又进一步提出通过精准扶贫实现“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的“十三五”规划目标。

精准扶贫是以项目到村和措施到户的村级扶贫规划为核心和亮点的，扶贫工作开展的主要层级和瞄准对象已经转变为村庄和农户，然而，从精准扶贫政策在村庄级层面实施过程和效果来看，发生大量扶贫补助被村干部及其关系人侵占冒领和扶贫项目与贫困农户实际需求脱节等在“最后一公里”发生的瞄准偏离现象，其根本原因在于扶贫工作尽管带有明确的国家意志与中央政府权力的印记，但是在村庄层面仍然无法避免微观权力结构与场域、非正式制度和乡村社会结构等因素的干扰和影响。乡村社会内的权力、制度与结构作为中间层隔离了国家权力与贫困者，使得政府无法将扶贫资源与贫困户有效对接，改变了扶贫政策的初衷与意图，进而使瞄准发生偏离。因此，本文的研究将主要集中于“为什么瞄不准”的问题，结合精准扶贫政策实施的村庄微观社会基础，从权力结构视角分析以政府、村干部和贫困农户为代表的基层社会治理结构对扶贫资源投放、分配和使用的影响，进而分析扶贫资源瞄准偏离的具体作用机制。

一、村庄权力结构和扶贫瞄准的历史考察

早期村庄权力结构侧重于从外部视角将国家与村庄各自作为一个独立整体来探讨两者之间的相互关系。王先明认为传统中国的治理结构可以分为以中央政府与自上而下的官僚系统为代表的上层国家权力和以乡绅、宗族和地方名流为代表的基层管理系统所掌握的地方权威。地方权威并不经由官方授权，其所依赖的支持系统主要来自地方社会，并由一系列相互配套的地方性制度保证[1]。张静指出国家权力体系来自社会又凌驾于社会之上，通过其强制性的权力对全社会进行控制，地方性政治社会则在国家权力的统辖之下，与社会紧密联系在一起并深深渗透在日常生活之中[2]。周其仁强调基层村庄与国家之间通过交易和博弈进行权力的分配和运作，两者之间存在互动和合作关系[3]。唐志军等则在国家与村庄之间加入中间层——地方精英，认为国家、地方精英和村庄之间可以通过相互间的权力分配形成彼此制衡的治理结构[4]。随着研究的进一步深入，村庄内部的权力结构吸引了越来越多学者的兴趣，对于村庄内部权力结构的研究主要从权力分层等角度展开，邢成举等依据拥有权力的形式和影响力的来源，把当前中国村庄权力结构的人格化代表划分为掌握着村庄正式权力资源的村组干部、有一定政治社会影响力的村民和无政治社会影响力参与集体行动的一般村民[5]。赵海乐则认为村支书和村主任在村庄权力结构中居于中枢地位，二者分别体现了党对农村的政治领导权与村级社区自治权，这种二元权力结构表明在村庄层面以村党支部为代表的国家行政权和以村委会为代表的村民自治权的并存[6]。

对于扶贫瞄准的研究最初集中于扶贫瞄准机制应该瞄准到贫困区域还是瞄准到贫困人口。我国1996年以前以区域瞄准政策为主导，之后过渡到区域瞄准和贫困人口瞄准并重。李小云提出瞄准到县的弊病在于不仅使近50%的贫困人口被排除在扶贫瞄准范围之外，而且贫困县因为财政困难和其他需要往往挪用扶贫资金改变用途，贫困县名单的确定也经常受到非经济因素的干扰，这些都严重影响了区域瞄准的准确性，扶贫政策目标更应该着力于瞄准贫困人口[7]。在瞄准到贫困个体的扶贫方法方面，陈传波在技术层面上探讨如何进行贫困特征信息采集、识别目标群体和控制扶贫资源的分配成本[8]。李祖佩在政治经济层面研究了如何增强贫困人口的政治能力，确保其能够监督扶贫资源的有效使用，避免精英捕获和瞄准目标偏离问题[9]。黄承伟则从社会文化方面对如何根除社会对穷人的污名化和排斥，避免扶贫政策给贫困人口带来福利依赖心理等消极影响，提高扶贫项目的可持续性展开研究[10]。

通过梳理研究脉络发现，现有文献对村庄权力结构、扶贫瞄准目标和瞄准方法等方面的研究已经相当完备，但是目前的权力结构在村庄层面如何对精准扶贫这样带有强烈中央政府意志的具体政策实施和执行过程产生影响，又是如何扭曲政策的初衷使其偏离政策目标？上述问题并未引起大多数学者的重视，本文计划对国家权力主导的扶贫过程中多层级政府之间的委托代理、政策信息传递过程中不对称效应、权力干预的参与悖论和权力分布的差序格局等问题进行探讨，研究村庄层面权力结构对扶贫资源与贫困户有效对接和公平传递过程的影响，探讨扶贫资源如何在“最后一公里”发生瞄准偏离的作用机制。

二、村庄权力结构与精准扶贫瞄准偏离之间的作用机制

精准扶贫强调项目到村和措施到户，工作重心已经下沉到村庄层面，但是后税费时期乡村治理格局中出现乡村治理的能力弱化和乡村治理的内卷化，而这意味着村庄层面的微观权力场域及其运作状况将对现行外部强制嵌入的精准扶贫工作产生重大的影响，这恰恰是有关以扶贫瞄准机制的相关研究所忽略的。精准扶贫政策在村庄级层面实施过程中在“最后一公里”发生瞄准偏离的现实困境，与乡村社会中的既有差序格局社会结构、基层村干部的权力结构和村级层面的治理制度缺陷等密切相关。从已有扶贫政策的研究来看，大部分学者将研究重点聚焦在宏观层面的制度设计，而对微观层面政策落地的实际执行能力和实施过程缺乏深入的思考，对于政策执行绩效有着较大影响的微观社会环境则更是没有引起人们足够的重视。对于村庄而言，扶贫政策带有明显的外部嵌入性特征，村庄内部的权力结构和人情关联等既有客观制约力量与政策本身相互影响和塑造，其结果导致政策的实施逐渐偏离原有的初衷。

(一)多层级政府之间的权力委托—代理关系

从国家和村庄的关系来看，中央政府并不能够直接在村庄层面行使权力，自然也无法直接把扶贫资源输送到贫困农户手中，在资源的传递过程中离不开多层级地方政府的合作，这意味着需要借助地方政府的权力配合才有可能实现扶贫目标。在涉及不同层级政府共同合作执行扶贫政策的过程中，委托—代理关系便不可避免。扶贫过程中不同层级政府之间的委托—代理关系涉及两个方面的问题:一是授权问题，即下级政府拥有代表上级政府处理问题的权限，也就是一种制度化的权力赋予；二是激励问题，即上级政府将工作内容委托给下级政府时，为下级政府提供了加入自身意志和满足自身利益诉求的空间。扶贫政策所产生的效益是多元化的，存在于经济政治和社会等多个方面，但在评价和考核政策绩效时，往往更加重视经济效益而忽视和遗忘其他方面的效益，原因可能在于政策实施的经济效益在实际中最为直观和容易测量。因此，虽然中央政府的政策目标更倾向于公平性，但是下级政府出于更易测量的经济政绩激励考虑，往往利用中央政府的授权扭曲了扶贫资源的投入方向，更多地倾向于生产型的开发式扶贫项目，扶贫项目的效率性成为地方政府更重要的政策目标。此外，虽然中国的行政架构中村级组织属自治组织，名义上村干部由村民民主选举产生，但事实上任免权操纵在乡镇政府手中。在扶贫项目实施中，村干部不可避免地受到追求经济政绩激励的乡镇政府的压力，这样在决定扶贫资源投向的权力决策链条上，中央政府追求公平性的扶贫政策目标逐渐偏离为地方政府偏好效率性的扶贫政策实施现实。当地方政府把发展思维作为支配扶贫资源配置的主导逻辑时，瞄准偏离也就不可避免。

(二)权力衍生的政策信息不对称效应

在扶贫项目的分配中，存在自上而下无需村庄介入的直接分配模式和村庄申请与上级审批考核等步骤的上下互动分配方式，并且后一种方式越来越占据扶贫资源分配的主体地位。扶贫项目分配的申请制要求村庄能够及时获取和准确解读项目申请信息，然而，在现实中，真正有价值的扶贫项目信息在扶贫政策实施过程中并非依靠正式的科层体制来传递和解释，更多地依赖村干部和政府工作人员之间的非正式社会关系网络。比如，在某个集雨节灌水窖专项扶贫项目的申报通知到达乡镇之前，个别村子就已经提前获得了该项信息，并会得到针对该项目申报信息要点的专业解读。一般来说，有能力提前获知这种消息的村庄，往往是县级核心部门或是主要涉农部门的定点帮扶对象。除了从县级部门直接获得扶贫项目信息这个渠道之外，还有很多其他类似项目信息传递渠道，比如乡镇政府及其工作人员有选择地透漏或私下通知给一些村子的村干部。在这种情况下，权力就支配了扶贫信息的传递，申请村庄由于对于信息的获取、接受和理解存在不对称效应，导致事实上扶贫资源分配上的偏离。大多数研究表明，真正贫困的村庄往往具有政治和社会网络资源匮乏的特征，获取信息资源和解读信息要点的能力相对较弱。对于村内有县乡干部的村庄而言，往往意味着拥有更多和更真实全面的扶贫项目信息，同时也可以通过与县乡干部的非正式交流来提升村庄获得扶贫资源的可能性。县乡干部在故意向特定村庄私下提前透漏项目信息和解读信息要点之后，常常滞后几天再将信息正式通知到其他行政村。后得到信息的一些行政村往往因为时间太短或者对信息要点解读不够，无法在规定的时间内准备全部材料或项目申报的针对性不够而失去得到项目的机会。因此，信息获取的时间先后、真实程度和信息解读差异最终决定了村庄申请扶贫项目的成功率，扶贫项目信息获得和信息解读的不对称导致村庄扶贫资源获得的不平等。权力衍生出来的信息控制不仅告知了扶贫资源的类型、数量和性质，更重要的是明确了如何能够更好地获得这些资源的具体方式。扶贫资源的分配事实上由权力所决定而非贫困状态所决定，因而造成瞄准偏离。

(三)权力干预的“参与悖论”

参与式扶贫一直被认为是村庄层面减少贫困精准识别偏差的重要扶贫措施之一，但是大多数研究者往往将参与式扶贫的作用过于理想化，事实上，参与式扶贫更多地体现为一个口号表象，其标榜通过“赋权于民”就可以实现扶贫精准瞄准的理念在实际中很难实现。参与式扶贫在实践中存在“参与悖论”，即参与式扶贫的推行者所拥有的权力结构强势地位与其对扶贫项目的充分参与两者间本身就存在逻辑上的相互矛盾。即使我们可以按照参与式扶贫的思路在村庄层面开展工作，但作为带有强烈外部嵌入特征的制度设计，参与式扶贫本身就是村庄外部权力强制干预扶贫过程的结果。在“赋权于民”的过程中，处于权力结构强势地位的外部扶贫干预者事实上主导着村庄层面扶贫政策制定、资源分配和项目具体实施，村庄内各主体的充分参与实际上并无法享有对扶贫项目的决定权，只不过是在按照外部干预力量的目标和划定的范围内形式上行使表面的参与权，所表达的意见和建议被外部干预者根据自己的意图有选择性地过滤和采纳。对于不同类型外部权力干预者而言，其目标未必与村庄内贫困群体一致，政府往往追求部门政绩，非政府的NGO组织又往往将重点放在吸引舆论注意力和扩大该组织影响力上，因此，瞄准偏离也就成为自然的结果。但是，从另一个方面而言，如果没有外部力量的干预，中国村庄复杂的社会微观基础很有可能使得参与式扶贫变成一场名不副实的闹剧，完全偏离其借助民主方式制约村庄内的基层权力来扶持弱势群体的本来意愿，可能导致扶贫资源在民主形式的掩盖下流向一些家族势力更大但并非最贫困和最迫切需要帮助的农户，造成贫困群体的识别和扶贫资源的分配瞄准偏离。因此，尽管参与式扶贫方法具有制度层面合理性的特征，但在实践层面往往沦为获取大众民意支持和外部资金投入的一种工具，在本质上，参与式项目要么被村庄外部力量主导，要么被内部的核心群体与强势人物控制，村民大众和贫困群体现实中即使参与也只是形式上的参与，无法在扶贫项目决策过程发出自己声音。在大众对扶贫过程参与失效的情况下，扶贫资源分配事实上由村庄外部权力或内部的精英主导，项目的实施不可避免地带有加入自身意志和满足自身利益诉求的特征，而这往往导致扶贫资源分配体现出权力干预的色彩而非完全基于真正贫困，导致资源流向与权力有联系或者能够体现权力意志的农户，即使这些农户并非最贫困和最迫切需要帮助。因此，无论从哪个方面来说，参与式扶贫由于固有“参与悖论”的存在，在扶贫实践中无法在村庄层面有效减少贫困精准识别偏差和瞄准偏离。

(四)权力分布的差序格局

由于在村庄内部不同群体与权力中心的远近不同，参与扶贫项目决策及实施的权力分配并不均衡。村庄内的权力分布可以认为是一个多圈层同心圆的结构，圆心是村两委，村内其他精英、普通群众和弱势群体围绕圆心依次向外。处于权力核心的强势群体事实上操控了扶贫资源及其配置，并对涉及整个村庄发展的事务享有决策权，弱势群体的形式上的民主参与并无法改变其权力边缘化的状态。精英主导的权力结构在分配扶贫资源时，遵照群体内权力的差序格局展开。在扶贫项目到达村庄以后，项目的上级决策者首先接触到的是精英群体关于项目投入方向和实施方案的汇报，权力边缘化的贫困群体在项目一开始就缺乏向项目决策者反映贫困真实状况和自身实际需求的机会，导致扶贫项目的预期目标一开始就已经偏离，并在实施过程中由于扶贫项目的真实目标群体处于权力的边缘位置更加强化了这种偏离。这意味着对于弱势群体而言，村庄权力的边缘位置导致其社会处境的恶化，扶贫工作由于被精英主导而偏离其目标，外部扶贫资源的分配不仅没有能够减少贫困，而且强化了贫困再生产这种恶性循环。

三、结束语

延续几千年的传统中国社会治理结构至今依然渗透乡村生活的方方面面，就权力结构而言，虽然以自上而下的官僚系统为代表的上层国家权力经历了无数次崩溃和重构，但是村庄层面以地方精英为代表的基层管理系统所掌握的地方权力本质上却变化不大。对于国家权力从外部强行嵌入村庄的精准扶贫制度设计，基层权力在政策实施和执行过程中总存在有加入自身意志和满足自身利益诉求的机会和空间。在国家权力主导的扶贫过程中，多层级政府之间的委托代理问题、政策信息传递过程中不对称效应、权力干预的“参与悖论”和权力分布的差序格局等构成了隔离国家权力和贫困者的无形“篱笆”，使得扶贫资源无法与贫困户有效对接和公平传递，导致扶贫资源在“最后一公里”发生瞄准偏离。纠正扶贫项目与资源在到村入户过程中出现的瞄准偏离现象，则需要制定更符合精准扶贫导向的地方政府政绩考核制度，增加贫困项目信息的透明度来减少信息传递过程中的权力干预，在强势的基层精英与弱势的扶贫对象之间更注意倾听弱势者的声音，引入NGO等第三方扶贫慈善组织的外部监督等，从而改造扶贫资源配置过程中不利于贫困者的微观村庄权力结构。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.02.015

2015-10-13

国家社会科学基金项目(11CJL026);河南省哲学社会科学规划项目(2014CJJ060)

F323.8

A

1000-2359(2016)02-0073-04

李群峰(1980-)，男，河南郑州人，经济学博士，河南师范大学商学院副教授,主要从事农村经济学和收入差距研究。