后“9·11”时期美国情报政策改革及其启示

刘文祥 张 琦

(湖北大学，湖北 武汉 430062)



后“9·11”时期美国情报政策改革及其启示

刘文祥 张 琦

(湖北大学，湖北 武汉 430062)

美国拥有世界上最庞大的情报体系，在遭受“9·11事件”之后，为适应形势的需要，美国对其情报政策做出了较大幅度的调整与改革。文章从美国情报政策改革的背景、原因、主要内容和存在的问题等方面，分析“9·11事件”后美国情报政策的调整与改革，并探讨其对我国情报体系及情报政策制定的启示。

“9·11事件”；美国情报政策；改革；启示

“9·11事件”的突发，美国本土遭受了恐怖袭击，使得恐怖主义无疑上升为美国的头号威胁。同时“9·11事件”的发生，让美国情报界颜面尽失，也暴露出美国情报体系存在着重大缺陷。面对社会各界对美国反恐情报工作失误的指责，以及国内情报机构表现出来的林林总总的问题，美国政府开始反思自己的情报政策，以反恐为中心对情报政策进行调整与改革。分析此次美国情报政策改革，对我国建立和完善情报安全体制有着重要的借鉴意义。

一、美国情报政策改革背景和原因

(一)改革背景

20世纪末，随着苏联解体，冷战时期形成的两极格局也随之崩溃，一超多强的多元化世界格局开始呈现。同时，随着时代发展，特别是互联网快速发展，信息的数量和内容纷繁浩杂，情报的内容和获取手段更是五花八门。在这种新形势下，原有的情报体系已经跟不上时代的发展，同时情报机构长时间暴露出来的弊端并没有得到真正的解决，美国情报政策面临着亟需改革的困境。

(二)改革原因

突如其来的“9·11事件”打碎了美国人心中“美国本土绝对安全”的黄粱美梦，面对如此重大的情报失误，美国情报界的能力引起了美国公众和政府的一片质疑声。第二次世界大战结束后，恐怖主义势力不断上升，美国全球战略面临着严重的恐怖主义威胁，加之长久以来情报界内部暴露出来的种种弊端的持续发酵，引起了社会各界的广泛呼声，要求美国情报界反省并进行改革，因此该事件成为情报政策改革的主要原因。

2003年3月，在中情局的情报引导下，美国及其盟军以伊拉克藏有大规模杀伤性武器并暗中支持恐怖分子为由，绕开联合国安理会，单独发动了伊拉克战争。但是到2010年美军撤出伊拉克为止，美国最终也没找到所谓的大规模杀伤性武器。随着国会参众两院对伊拉克战争的调查以及一些内幕性证据的外泄，伊拉克“情报门”事件也逐渐发酵为“诚信门”事件，面对社会舆论，美国政界和情报界面临着骑虎难下的局面，它们开始审视其情报政策，并开始重新完善情报政策以适应形势需要。因此，伊拉克战争及其带来的负面影响也是促使美国下定决心改革情报机构及政策的原因之一。

二、美国情报政策改革的主要内容

(一)改革情报组织体制，整合情报机构

首先是对美国情报体系的总体结构进行了调整，全面整合情报体系，强化情报机构的管理，加强反恐情报共享与情报分析工作。“9·11事件”的突发，使得美国开始重新审视国土安全的重要性。2001年10月8日，布什总统(George Walker Bush)签署了13228号行政命令，要求成立国土安全办公室与国土安全委员会，并在白宫成立国土安全办公室。2002年11月15日，布什总统正式签署了《国土安全法》(The Homeland Security Act of 2002)设立国土安全部，并将其纳入情报体系。它整合了美国联邦政府内22个机构以及与国防和情报有关的机构，包括移民和归化局、联邦经济情报局、海关等部分或全部部门，其主要任务是保护美国本土安全，预防在美国国内发生的恐怖主义袭击，提高应对恐怖主义的能力，一旦发生恐怖主义袭击，使损失降低到最低程度并尽快恢复。

2004年12月7日，美国国会众议院以336票赞成75票反对的投票结果通过了《情报改革和预防恐怖主义法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)，该法案的颁布标志着美国后“9·11”时期情报政策改革的正式开始，它要求设立一个统管美国情报界的国家情报总监办公室，以促使各情报机构间协调合作，分享各自的情报，分析及整合情报，提高情报的及时性与准确性，从而进一步加强对涉及恐怖主义的情报分析工作，实现信息共享。2005年2月，布什总统正式宣布成立领导和协调全国所有情报机构的国家情报总监办公室，设立直接对总统负责的国家情报总监一职，以取代之前作为情报界龙头的中央情报总监，同时也禁止国家情报总监同时担任中央情报局局长与其他情报体系的首长。任命约翰·内格罗蓬特(John D. Negroponte)为首任国家情报总监，由国家情报总监统一领导和协调中央情报局、国家安全局、联邦调查局等16个美国情报机构，全力开展针对恐怖主义的情报和信息工作，并形成了如今美国的情报机构体系。

其次在美国各情报机构内部也进行了各种改革，以适应反恐需要。2002年5月，前美国司法部长约翰·戴维·阿什克罗夫特(John David Ashcroft)与联邦调查局局长罗伯特·米勒(Robert Swan Mueller)共同宣布对联邦调查局进行重大改组，改组后的联邦调查局将以预防和打击恐怖主义为重点。联邦调查局此次改革的主要措施如下：一是重组反恐部门；二是增强分析能力；三是加强情报共享；四是提高技术水平。[1]2002年8月，为了扩大人力情报来源，司法部联同联邦调查局共同推出了“恐怖主义情报和防御系统”计划，计划在美国国内招募数以万计的“告密者”，以向情报机构报告“可疑行为”。2005年6月，又在联邦调查局内成立了国家安全分部，以整合司法部隶属的反恐与情报机构，增强司法部反恐情报能力，促进反恐情报共享，加强反恐情报与执法的交流、合作。此后，为了发现潜在的恐怖分子以及危害美国国家安全的人员，以实现反恐情报共享，联邦调查局成立了恐怖分子甄别中心，建立了“已知和可疑恐怖分子”数据库，美国正在快速扩大“恐怖分子观察名单”，截至2014年年底，就增加了150多万名“候选人”，其中大约99%的人被纳入数据库。

为了应对恐怖主义威胁，搜集反恐情报。2004年8月27日，在中央情报局隶属的“反恐怖主义威胁协调中心”基础上成立了国家反恐中心。为了进一步增强中央情报局的情报搜集与分析能力，2004年11月，布什总统下令中央情报局局长拟定了改革计划，增招了数千名特工和情报分析人员，使其规模扩大了近1.5倍。目前，中央情报局在全球至少拥有1.7万名雇员，其中秘密特工大约有4500人。这些人包括具有国际政治知识、高科技情报分析能力及掌握中东和中非历史知识并能讲多国语言的人才。[2]2005年10月13日，中央情报局还成立了国家秘密行动处(National Clandestine Service)以整合中央情报局、联邦调查局、国防部等机构的情报活动。2005年11月11日，成立了公开来源中心(Open Source Center)，以提高向情报官员和其他政府官员提供公开来源信息的可靠性。2005年12月21日，成立了国家反扩散中心，以阻止危险武器和技术的扩散。

2009年，奥巴马总统(Barack Hussein Obama)上台后根据“国家安全改革项目”(Project on National Security Reform，PNSR)委员会和IBM政府事务中心的建议，构建了新的国家安全委员会，并进行了一些改革，包括将国土安全委员会并入国家安全委员会，精简机构，强化反恐情报的共享。奥巴马总统还在国家安全委员会内设立了一些新的理事会和职务，处理有关网络安全、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、边界安全、情报分享等问题。[3]随着“斯诺登事件”的出现及其不断发酵，美国国家安全局引发了各界对其尖锐的批评，一时间美国政府和美国情报机构处在了舆论的风口浪尖。因此该事件发生半年之后，在2014年1月17日，奥巴马总统宣布改革情报系统，并列出了五大具体措施：一是发布新的总统指令，对收集通话记录等情报活动加强监管；二是改革现行工作流程，提高情报监视活动的透明度；三是对情报部门拦截国际通讯加强管理；四是提高美国联邦调查局使用“国家安全密函”(National Security Letters)的透明度；五是建立新机制，不再由政府保存通话记录。[4]

除了对政府部门的情报机构改革外，军事情报机构也进行了相应的改革。2003年2月13日，通过改组空军情报机构，成立了国家航空航天情报中心(National Air and Space Intelligence Center)。为了提高陆军的情报能力，提升陆军作战效率，2009年，美国陆军情报与安全司令部(Intelligence and Security Command，INSCOM)实行了改革措施，如今该司令部由14个主要机构组成，包括7个作战旅，2个军事侦察情报组，国家地面情报中心(National Ground Intelligence Center，NGIC)，陆上信息战指挥部，陆军作战行动组，秘密工作和秘密信息个人访问中心，军事侦察情报大队。为了打击敌对国家和黑客的网络入侵，维护国家网络安全，加强网络情报工作与提高网络战的能力，2010年5月21日，美国国防部还宣布在美国空军内部成立“网络司令部”，以统一美军内部各部门的网络情报能力，统一管理、强化对策，并积极寻求国际合作，为开展网络战抢占先机。2014年9月29日，在美国空军总部内通过改编空军情报、监视与侦察局，成立了一个新的空军部队——第25空军部队(Twenty-Fifth Air Force，25 AF)，并将第9侦察联队和第55联队划归到旗下，它的主要任务是提供与情报、监视和侦查相关的产品、应用程序、能力和资源，包括网络和地理空间力量以及专门知识。

最后，除了对传统的情报机构进行改革外，美国政府还成立其他反恐职能类的机构，如2004年5月8日，布什总统宣布在美国财政部隶属的恐怖融资和金融犯罪行政办公室(Executive Office of Terrorist Financing and Financial Crimes，TFFC)、金融犯罪调查合作局(Financial Crimes Enforcement Network，FINCEN)和外国资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control ，OFAC)的基础上成立新的办公室——恐怖主义及金融情报办公室(Terrorism and Financial Intelligence，TFI)，负责协调有关部门截断涉恐资金，遏制对恐怖主义提供资金支持的活动。

(二)出台情报战略，反恐付诸行动

“9·11事件”之后，小布什政府将反恐情报工作提升至国家战略层面。2002年7月16日，美国公布了历史上首份《美国国土安全战略》，该战略把情报和预警作为反恐行动的首要工作，通过加强反恐情报工作和预先掌握恐怖活动情报信息，从而力争在恐怖组织发动袭击之前就将其摧毁，确保美国安全。2002年9月和12月以及2003年2月，美国政府分别公布了《美国国家安全战略》《抗击大规模杀伤性武器的国家战略》和《打击恐怖主义国家战略》，针对恐怖主义活动，这三份战略提出了预防、制止和防备的各种手段。

2005年3月，美国政府正式公布了美国历史上第一份《美国国家反情报战略》，这是美国第一次对外公开其国家反情报战略，也是美国第一次将战略反情报作为保护与增强国家安全的手段之一，其核心内容是要求美国情报机构在以后的反情报工作中采取“先发制人”的做法，包括整合反间谍活动，以保护美国情报和信息系统免遭“基地组织”在内的恐怖分子和国外敌对势力的破坏。2007年3月27日，美国国家反情报执行局对外公布了2007年版《美国国家反情报战略》，指出美国所有的反情报单位作为协调统一的“反情报界”，共同实施与各自的能力、权限及国家反情报执行局局长确立的任务一致的反情报行动。它具体列出了8项战略目标：保卫国家免受外国间谍渗透与电子入侵；捍卫美国情报系统的完整性；支援国家政策与决策；保护美国经济优势、贸易安全；支援美国武装部队；确保反情报界的协作；改善反情报界的训练与教育；增强公共和个人的反情报危机意识[5]。

2005年10月26日，美国国家情报总监内格罗蓬特正式公布了《美国国家情报战略》，该报告每四年发布一次，这次是美国历史上首次公开其国家情报战略，也是美国第一次将国内所有情报机构整合后的情报战略。该报告首次将促进民主与反恐、防止大规模杀伤性武器一起列为美国情报机构的3大首要任务，显示出美国情报战略思维的历史性转变，具有深远影响。此外，2006年9月公布的《反恐国家战略》强调，随着恐怖主义针对美国的活动战略的调整，美国反恐怖战略也进行相应的调整,2008年3月美国发布的《国土安全国家战略》报告阐述的三种威胁中将恐怖主义列于首位[6]。2009年9月15日，美国国家情报总监办公室公布了《2009年美国国家情报战略》报告，以此指导美国情报界未来四年的工作。同上版报告相比，这份报告更重视保密反间、网络安全以及保障当前军事行动，强调通过加强协调和整合提高情报搜集、分析和管理能力[7]。2014年9月18日，美国情报总监詹姆斯·克拉珀(James Clapper)公布了新版的《美国国家情报战略》，该版本的《美国国家情报战略》分为前言、战略环境、任务目标、企业目标、实施战略、结论等六部分。在评估了战略环境后，提出了包括战略情报、预期情报、当前操作、网络情报、反恐、防扩散、反情报在内的七大任务目标，其中将网络情报立为工作新重点[8]。

为重塑美国形象，奥巴马总统上台后，开始着手调整美国的情报政策。2010年5月27日，奥巴马总统向国会提交了其上台之后的首份《国家安全战略报告》，与小布什政府在2002年发布的《国家安全战略报告》相比，这份报告不同点在于放弃了之前强调以单边主义和“先发制人”为基调的安全战略，更加强调经济因素在国家安全中的作用，具有多边主义色彩。在情报政策方面，2010年版的《国家安全战略报告》中提到：我们国家的安全和繁荣依赖于情报搜集及分析的质量、对情报进行及时评估与共享的能力和反情报威胁的能力。战略情报对行政决策的作用，如同情报对国土安全，州、地方及印第安人保留地政府、军队及关键国家机构的支持一样重要。我们正致力于将整个情报界联为一体，同时加强情报界各个机构的能力。我们正在加强与外国情报机构的伙伴关系，并保持与亲密盟友的牢固关系。我们继续加强对情报界人员的投资[9]。由于美国本土恐怖袭击事件不断升级，2011年6月29日，美国政府公布了一份新的《国家反恐战略》，将反恐重心定位在打击“基地”组织以及防止本土恐怖分子威胁国土安全上。这一战略也正式标志着美国首次将本土作为反恐的最重要“战场”。2015年2月6日，美国政府发布了2015年版《国家安全战略报告》，在该版中提到：我们的重要情报活动也正在改革，以维护确保我们的利益所需的能力，同时继续尊重隐私和遏制滥用的可能性。我们在增加透明度，让公众确信我们的监视活动与法治相一致，并受有效的监督制约。我们没有，也不会搜集信号情报来压制批评或异议，或为美国公司提供竞争优势。目前实行的涉及我们如何保留和共享情报的保障措施正在扩展，以保护个人信息，不管是什么国籍[10]。

(三)调整情报搜集分析政策，探索情报外包合作道路

在美国，从事情报工作的不仅有政府情报机构和军事情报机构，其他民间组织也在情报工作中扮演着重要的角色。自“9·11事件”爆发后，美国面临空前严峻的安全形势，各大情报机构每天都要处理大量情报信息，但精力有限，因此大量情报工作被外包出去。一方面，情报外包减轻了美国情报机构的负担，提高了情报活动的效率；另一方面，情报外包也给美国情报安全带来了巨大隐患。目前与美国情报部门有业务往来的民间组织主要以三种形式承担情报外包工作。

一是以智库的身份出现。智库在美国政治生态系统中拥有举足轻重的地位，它既为美国政府提供政策理念，又直接为美国政府输送人才。因此，智库是被认为能够左右美国政治，在美国情报政策制定中起着重要作用。在美国乃至全世界，最著名的智库莫过于兰德(RAND)公司，它是美国最重要的、以军事为主的综合性战略研究机构，美国政府和军方是其重要客户，他们的许多决策都依赖于兰德公司所提供的研究报告。兰德公司的情报分析人员中有相当大的部分来自美国政府和军队中的在职或退休高官。例如，自20世纪90年代开始，为了系统研究中国空军情报，兰德公司专门组建了一支专家团队，其负责人是阿富汗裔的哈里札德(Zalmay Khalilzad)，他先后担任过美国驻阿富汗、伊拉克大使和驻联合国大使。在这支团队中，既有中国问题专家，也有区域问题、国防战略、空军、情报以及经济方面的专家。后来，来自美国空军的几名在职军官也加入了研究队伍当中。这支团队还拥有一个梦幻般的顾问小组,其成员包括前国家安全顾问布伦特·斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)，以及三名前国防部长：哈罗德·布朗(Harold Brown)、弗兰克·卡鲁奇(Frank Carlucci)和威廉·佩里(William J.Perry)。每次研究报告在发布前还需要经过严格的质量控制流程，不仅要经过内部同行评议，而且还要送交国防部和国务院的高级官员审阅，以便为美国情报政策的制定提供准确参考。二十多年来，这支专注于研究中国空军的团队仍在运作。

第二种是私人安全顾问公司。例如知名的黑水国际(Blackwater Worldwide)，现名Academi，原名美国黑水(Blackwater USA)，是世界上最著名的私人保安公司之一，它的主要客户是美国国务院、国防部和国土安全部。该公司多次参与美国的军事行动或战争，并扮演着重要角色，为美军的军事行动立下了汗马功劳，可谓是“赫赫有名”，在伊拉克战争期间，黑水公司就曾为美国政府在伊拉克等敏感地区提供了相当数量的雇佣人员，获取了大量有用情报。但是该公司的负面新闻一直不断，特别是其在伊拉克虐囚门事件(Abu Ghraib)中所扮演的幕后角色被曝光之后，它的业务与运营方式就成为社会舆论争议与谴责的焦点。

第三种是影响社会生活各领域的高科技公司。如互联网公司、通信公司，由于其公司性质，它们获取用户信息轻而易举，且几乎没有被用户发现的可能，因此通过它们获取情报极其隐蔽。美国情报机构因此暗地与互联网公司“相互勾结”，秘密地窃取用户隐私。如在2011年8月11日，谷歌公司承认，它根据《美国爱国者法案》的规定，把欧洲资料中心的信息交给了美国情报机构。此后，微软公司也坦承根据《美国爱国者法案》可获取欧盟云端资料，因为该法案规定，如果本地的子公司与美国总部有关联，并且子公司信息被认为与国家安全有关，这些信息将不得向公众透露，必须接受相关机构检查。2013年6月6日，据英国《卫报》和美国《华盛顿邮报》报道，自2007年起，美国国家安全局和联邦调查局一直在九家美国互联网公司中挖掘数据，从音视频、图片、邮件、文档以及连接信息中分析个人的联系方式与行动，而这项代号为“棱镜”(PRISM)的高度机密行动此前从未对外公开。在国会授权与司法部的双重压迫下，这九家公司最终允许政府机构直接访问其核心服务器。这次爆料也由此成为日后“棱镜门”的导火索，震惊世界。

三、美国情报政策改革存在的问题

(一)国家情报总监职权被弱化

依据2004年颁布的《情报改革和预防恐怖主义法》，美国情报界进行了大刀阔斧的改革，但所设立的国家情报总监仅仅名义上是美国情报界的龙头，因为这种“集权式”的机构改革触碰了美国军方和联邦政府下属的其他情报机构的利益，引起了它们的强力反弹，使得国家情报总监这一职不能够适当地去领导、管理与改进美国情报体系。具体表现为以下几点：

一是在经费和预算方面，该工作并不由作为整个情报界的龙头国家情报总监负责，而是联邦政府下属的行政管理和预算局(Office of Management and Budget，OMB)负责情报界的经费与预算。二是在人事方面，国家情报总监的人事政策权力仅限于非军方的情报人员，各情报机构的行政首长一般由总统直接任命。三是在管理方面，根据《情报改革和预防恐怖主义法》的规定，国家情报总监被赋予的权力太小了，以致不能够适当地去领导、管理与改进美国情报体系的效能，因为国家情报总监虽然表面上统领情报界的各情报机构，但只能对它们进行协调，促进各情报机构间的交流和合作，并没有实际管理权。而且其所管辖的16个情报机构中，除中央情报局是独立的情报机构之外，其他的情报机构都有各自的上司直属部门，如国防部就下属管辖8个情报机构，国防部长的实际权力远大于国家情报总监。四是在监督方面，国家情报总监并没有实际的权力去监督美国整个情报体系，反而还受到来自各方面的监督。例如，总体情报顾问委员会(President's Intelligence Advisory Board，PIAB)、总体情报监督委员会(President's Intelligence Oversight Board，IOB)、国家安全委员会(National Security Council，NSC)、行政管理和预算局(Office of Management and Budget)、参议院情报委员会(Senate Select Committee on Intelligence，SSCI)、众议院常设特别情报委员会(House Permanent Select Committee on Intelligence，HPSCI)以及总统等都有权对其工作进行监督。

(二)情报监督不力，情报机构权力滥用

美国情报机构进行各自的情报活动并不是不受约束，和其他国家机构类似，美国的情报系统也要遵守本国法律、总统行政命令及自身规章制度，在它们的制约下运行。“9·11事件”以后，根据《情报改革和预防恐怖主义法》的规定，情报机构权力得到扩充，而情报监督却没有提到相应重要的地位。虽然美国通过一系列监督机制对情报机构进行内外监督，如颁布了《1947年国家安全法》《外国情报监视法》《情报监督法》《爱国者法案》等法律加强法律监督，在总统之下成立了总统情报顾问委员会、总统情报监督委员会以及在各情报机构内部设立了总检察长，在国会参众两院都成立了相应的情报委员会，同时法院也有权对情报机构实施司法监督。但长期存在的情报机构违反法律、滥用权力、侵犯公民权利的现象仍然得不到改善，反而有变本加厉的趋势，例如伊拉克“情报门”事件、“特工门”事件，特别是2013年6月披露的“棱镜门”事件。国家安全局和联邦调查局等情报机构与互联网公司合作，滥用手中权力通过网络对国内外公民隐私大肆监控，严重侵犯了公民权利。同时国会与情报机构在私下为“棱镜”项目运行提供合法性支持，而面对公众对该项目是否侵犯公民隐私的质问时，却含糊其辞不予解释。随着反恐的深入，美国似乎也患上了“反恐恐慌症”，国内情报机构神经紧绷，如在“2013年波士顿爆炸案”爆发后，美国联邦调查局就曾在机场逮捕了一位携带高压锅赴美旅游的沙特男子，随后又错将一位用高压锅做饭的在美国的沙特留学生逮捕。

(三)过于强调对外反恐，顾此失彼

“9·11事件”后，美国虽然痛定思痛，对情报界进行了大刀阔斧的改革，加强对外反恐，并发动伊拉克战争，打击阿富汗“基地”组织和塔利班，击毙本·拉登，对外反恐取得了重要成就。对内则成立了国土安全部，负责美国本土安全，但是，针对美国本土恐怖袭击活动并未停止。美国传统基金会的统计数据显示，自“9·11事件”以来，美国反恐部门已经成功避免和挫败了至少40起针对美国本土的恐怖主义袭击。2013年4月15日，波士顿国际马拉松赛现场发生了连环炸弹袭击事件，造成4人死亡，逾百人受伤，其中多人伤势严重。2015年12月2日，美国加利福尼亚州圣贝纳迪诺市发生大规模枪击事件，造成14人死亡，随后警方通报加州枪击案为本土恐怖袭击。

其次，情报泄露增加。如曾经轰动一时的“维基解密”事件，“维基解密”通过各种渠道搜集信息，并通过维基解密网站对外公布了9万份有关美国领导的盟军在阿富汗军事行动的文件，随后又公布了40万份美军伊拉克战争机密文件和25万份美国敏感外交密报。因此，“维基解密”遭到美国政府的全面封杀，其创始人也被通缉。据《卫报》报道，美国官方正在寻找维基解密的创始人——朱利安·保罗·阿桑奇，防止其继续发布未经过滤的外交情报[11]。随着“斯诺登事件”的进一步发酵，越来越多的机密情报被泄露出来，暴露出来的情报外包安全问题也随之浮出水面。早在小布什总统时期，情报外包就已经开始了。2015年4月23日，国家情报总监办公室对外公布了《2014安全调查测定报告》(2014 Report on Security Clearance Determinations)，该报告显示，截至2013年10月1日，55.9万情报承包人员拥有“保密”等级，49.8万人拥有“绝密”等级，受到“斯诺登事件”的影响，到2014年10月1日，仍然有超过48.3万情报承包人拥有“保密”等级，而拥有“绝密”等级的也超过45.6万人。相比而言，到2014年，拥有“保密”等级和“绝密”等级的政府公务员分别是241万和77万。数量如此巨大的情报承包人员竟然与政府情报机关工作人员的权限毫无区别，为情报外泄埋下了巨大的隐患。与此同时，各情报机构的人事管理也存在漏洞，特别是管理标准的不统一和管理上心慈手软现象较为突出，如在国家安全局，若是情报承包合同工违反规定，主管领导竟无权处理，只能交由承包商处理，而多数情况下承包商为了私利，在没有进行相应的处理或者简单处理之后，仍放任由违纪者继续在原岗位工作。可见，情报外泄的主要责任不在于外人，而是美国情报政策和体系自身的缺陷，这也是情报外泄的现象一直得不到遏制，反而愈演愈烈的重要原因。

(四)情报政策“先天不足”，缺乏执行力

2004年颁布的《情报改革和预防恐怖主义法》要求各情报机构依据各自的职能任务制定相应的政策规划，落实情报改革的各项任务。同时，自“9·11事件”后，美国先后颁布了如《美国国土安全战略》《美国国家安全战略报告》《打击恐怖主义国家战略》《美国国家反情报战略》和《美国国家情报战略》等多份情报战略及相关配套文件，但是这些政策从制定到执行，其效果总是不理想。

一是政策文件“述而不作”。有的按照《情报改革和预防恐怖主义法》的条款要求，按年颁布战略文件去完成“任务”，且多数内容换汤不换药，显得毫无意义。如2005至2009年间，美国国家反情报执行办公室连续四年颁布了内容相似的《美国国家反情报战略》。

二是政策文件“东向而望，不见西墙”。情报政策文件内容过于片面，多数情报政策文件采用定性的方法予以界定，空头文件与“炒现饭”的现象屡见不鲜，政策文件的内容缺乏“硬目标”和硬性标准的规定。同时还缺少对情报监督、检查、处罚、反馈等措施的描述，导致情报改革的总体目标难以有效落实。在2009年版《国家情报战略》中，“创新、融合、一体化”等在2005年《国家情报战略》中就一再强调的关键词又被反复提及，在表明这些改革目标和举措具有重要性、长期性的同时，也从一个侧面说明这些内容仍然停留在纸面上，并未得到很好的终端、末端落实[12]。

四、美国情报政策改革对我国的启示

在历经多次情报改革之后，美国建立了世界上最为庞大也最为完善的情报体系。在学习美国制定和改革情报政策经验的同时，也应该看到其不足之处，取长补短，为我国情报体系及情报政策的制定提供参考。

(一)完善情报法律体系，保障情报安全

1947年，根据杜鲁门总统签署的《国家安全法》，美国情报安全体制初步形成，并走向成熟与完善。2001年10月26日，《爱国者法案》的颁布使得情报机构权力扩大，实现了情报机构与执法部门反恐情报共享。2002年颁布了《国土安全法》，成立了国土安全部，预防恐怖主义对美国本土的袭击，以保护美国本土安全。2004年通过了《情报改革和预防恐怖主义法》，进行了第二次情报体系重大改革。美国还颁布了《情报监督法》《外国情报监视法》《信息自由法》等数十部法律加强对情报机构的监督控制。此外，总统还可以通过发布总统行政命令的方式，制定行政法规，对情报机构进行监督，如成立情报监督委员会，发布《国家安全决策指令》等。美国通过颁布多项法律法规，使情报工作有法可依。尽管情报工作仍然存在诸多问题，但是我们也应该看到美国为了规范情报工作所作的努力，让情报体系在法律的框架下得以约束。近年来，在恐怖主义活动频发以及周边安全局势不容乐观的形势下，我国虽然修改并颁布了《刑法》《保密法》《国家安全法》《反分裂国家法》《反间谍法》《反恐怖主义法》等一系列法律，但是在涉及情报工作的具体领域时，如情报机构设立、组织结构、职责范围、监督机制等方面，相关法律还比较滞后，所以我国完善情报法律体系势在必行。

(二)完善情报体制机制，优化机构设置

通过两次大规模的情报改革，美国建立了庞大的情报体系，各情报机构分工明确，各司其职，几乎涵盖整个情报领域，为保护国家安全构筑了一道安全防线。虽然设立的国家情报总监权力受到了种种限制，但在其领导下，各情报机构为了共同的使命而通力合作，取得了一定的成效。目前，我国情报体系构成主要有三种，一种是带有学术研究性质的各种研究机构；第二种是军事情报机构；第三种则是隶属于国务院的国家安全部及其下属单位。在此情况下，我国各情报机构各有分工，相对独立，除在特殊情况下开展合作外，基本上是各负其责，在面临如今复杂多变的国内外安全形势下，需不断提高自身的情报能力，特别是反恐能力。党的十八届三中全会提出了设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全[13]，还应该在借鉴美国两次情报大改革的基础上，将职能更加细化，建立一个协调统一的情报体系，将军队、国安、公安等部门统合起来，如在新成立的国家安全委员会下设立情报委员会，统领整个情报体系，加强对情报机构的管理。

(三)健全情报监督机制，维护公民权利

美国情报机构受到其机构内部、总统、国会以及法院四方面的监督，此外多部法律也将其制约在法律的框架内。参考美国的情报改革，结合我国国情，可以采取以下几点措施：一是在国家层面，完善情报立法体系，通过法律将情报机构及其活动范围、准则明文规定下来，将其关进制度和法律的“牢笼”；二是加强党的领导，充分发挥各情报机构内部纪检监察干部的监督作用，从源头上把好关；三是在全国人大或者是国家安全委下面设立情报监督委员会，对情报机构进行定期与不定期的审查；四是借助新闻媒体的力量，充分发挥民间的外部监督作用，切实维护好广大人民群众的利益。

(四)加强宣传教育，防止外部势力渗透

近年来，随着我国综合国力日益增强，特别是经济和军事实力的巨大提升，国外敌对势力加紧了在中国的间谍活动，它们利用互联网的隐蔽性、分散性和匿名性等特征，在境外通过网络对国内公民进行渗透策反，并利诱一切可为其所用的人员，帮助它们搜集报送党政军内部资料、重要军事目标的动态情报，对国家安全造成了严重威胁。如外国间谍通过网络论坛、贴吧等方式设置“钓鱼陷阱”，假意刺探情报，以激发国内网民，特别是军迷的好奇心，促使他们通过拍照、视频等方式，将有关情报发布到互联网，在无意中泄露国家机密，危害国家安全。因此，对于普通民众，特别是学生和网民，要增强其法治意识和保密意识，提高法律素养和国家安全意识，教育民众勿贪蝇头小利而以身试法，悔恨终生；对于涉密人员，要增强保密意识，切莫对外泄露工作信息；同时对于发现侵害国家安全的行为，要教育民众及时通报国家安全机关，以免给国家造成不必要的损失。

[1]戴艳梅.美国反恐情报工作改革及其启示[J].武警学院学报，2006，(6)：30-33.

[2]戴艳梅.美国反恐情报工作改革及其启示[J].武警学院学报，2006，(6)：30-33.

[3]刘建华.美国国家安全体制改革：历程、动力与特征[J].美国研究，2015，(2)：79-80.

[4]新华网.奥巴马宣布改革美国情报系统，开列五大具体措施[EB/OL]，(2014-01-18)[2016-03-25].http://news.xinhuanet.com/world/2014-01/18/c_119023648.htm.

[5]ONCIX，National Counterintelligence Strategy Of The United States Of America[EB/OL]，(2007-03-27)[2015-12-13].http://www.ncsc.gov/publications/strategy/docs/CIStrategy.pdf.

[6]张金平.国际恐怖主义与反恐策略[M]，北京：人民出版社，2012.

[7] 中国工程技术信息网.奥巴马政府《2009年国家情报战略》报告全文[EB/OL]，(2009-09-18)[2015-12-14].http://www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/HtmlDocumentAction;jsessionid=BE26C880BAB3FA6E275E46C2E20E3079?baseid=1&docno=399703.

[8]ODNI，The National Intelligence Strategy of the United States of America[EB/OL].(2014-09-18)[2015-12-14].http://fas.org/irp/dni/nis-2014.pdf.

[9] 中国工程技术信息网.奥巴马政府首份美国国家安全战略报告全文(上)[EB/OL].(2010-05-27)[2015-12-14].http://www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/HtmlDocumentAction？baseid=1&do

cno=423145.

[10]瞭望智库.奥巴马政府《2015年国家安全战略》报告全文(四)[EB/OL].(2015-03-02)[2015-12-14].http://www.lwinst.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=29&id=5269.

[11]经济观察网.五角大楼追捕泄密网站创始人[EB/OL]，(2010-06-14)[2015-12-16].http://www.eeo.com.cn/today_media/headlines/2010/06/14/172744.shtml.

[12]中国军网.美国情报改革十年问题多多[EB/OL]，(2014-12-18)[2015-12-16].http://www.81.cn/jmywyl/2014-12/18/content_6275154.htm.

[13]新华网.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL]，(2013-11-12)[2015-12-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm.

2016-05-06

教育部哲学与社会科学研究重大攻关项目“世界主要国家安全体制机制研究”(编号：11JZD046)。

刘文祥(1962-)，男，湖北荆州人，湖北大学政法与公共管理学院教授、博士生导师，法学博士，主要从事国际关系与公共政策研究。张 琦(1992-)，男，湖北京山人，湖北大学政法与公共管理学院在读硕士研究生，主要从事公共政策研究。

10.3969/j.issn.1672-9846.2016.02.007

D771.2

A

1672-9846(2016)02-0030-08