法治政府建设：成效、问题与对策

唐晓阳

(中共广东省委党校　行政学教研部，广东　广州　510053)



法治政府建设：成效、问题与对策

唐晓阳

(中共广东省委党校行政学教研部，广东广州510053)

改革开放以来，特别是1997年党的十五大提出依法治国基本方略以来，我国法治政府建设渐次推进，取得了显著成效。不仅法律制度体系基本形成，公务人员法治意识增强，依法行政能力提升，而且行政执法体制逐步完善，制约监督机制不断健全。但与此同时，我国法治政府建设也存在不少问题，如法律制度体系尚未完善，法治思维尚未真正树立，行政执法过程尚不严明，行政执法体制尚未理顺，依法决策机制尚不健全等。要如期实现2020年法治政府基本建成的目标，除要始终坚持中国共产党的领导、确保法治政府建设的正确方向外，还必须加强法治宣传教育，推进科学民主立法，完善行政执法体制，健全依法决策机制，加强行政执法监督。

法治政府建设；依法治国；依法行政；法治思维

一、我国法治政府建设取得的成效

改革开放以来，特别是1997年党的十五大提出依法治国基本方略以来，我国法治政府建设渐次推进。1999年11月，国务院作出《关于全面推进依法行政的决定》，不仅强调依法行政是依法治国的重要组成部分，而且对全面推进依法行政作出了部署。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，除了第一次明确提出建设法治政府的奋斗目标外，还提出用十年左右的时间基本实现这一目标的具体要求。2010年，国务院又颁布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出了加强法治政府建设的重要性、紧迫性和总体要求。2012年，党的十八大提出全面建成小康社会的一个重要指标就是法治政府的基本建成。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)不仅将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的六大任务之一，而且对法治政府的内涵作出了明确界定，要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府” 。[1]2015年12月，中共中央、国务院又印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，不仅提出了到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准，而且提出了法治政府建设的主要任务、具体措施、组织保障和落实机制。

按照这张法治“路线图”，我国法治政府建设取得了显著成效。主要体现在以下五个方面。

(一)法律制度体系基本形成。

法治政府是依法治理和运行的政府，一切行政活动都必须在法律的规范制约下进行，行政权力的行使必须符合法律所集中体现的意志和利益。为此，首先必须建立健全法律制度体系，特别是要“构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系”。经过多年努力，中国特色社会主义法律体系已基本形成。“到2015年3月，我国现行有效法律243部，行政法规632部，地方性法规9480多件，部门规章2830多件，地方政府规章8980多件。”[2]特别是制定了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《公务员法》、《政府信息公开条例》等一系列保障政府依法行政的法律、法规，使得政府管理各个方面总体上实现了有法可依，为建设法治政府奠定了坚实的基础。

(二)公务人员法治意识增强。

通过加强教育培训，特别是通过开展法治教育培训，不仅使得依法行政、依法办事的理念逐步深入人心，而且各级政府公务人员、特别是领导干部的法治意识、规则意识不断增强，在从事公共管理、提供公共服务的过程中，其大多能恪守“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”等依法行政的基本要求。

(三)依法行政能力得到提升。

随着政府公务人员、特别是领导干部法治意识、规则意识的不断增强，政府依法行政能力和水平不断得到提升，尤其是行政决策的科学化、民主化、法治化水平不断提高。政府在处理一些公共管理问题时，特别是在城市改造、征地拆迁过程中，不仅能逐步做到严格执法、规范执法，而且能做到公正执法、文明执法，表现出较强的社会治理水平。过去那种强拆、暴力执法的现象得到了一定程度的遏制。根据中国政法大学发布的《中国法治政府评估报告2015》，在100个被评估的城市中，平均得分为617.36分(总分1000分)，法治政府建设水平相比2014年和2013年都有所提高。[3]

(四)行政执法体制逐步完善。

随着行政体制改革的不断深化，特别是通过推进相对集中行政处罚和强制权以及综合执法工作，建立行政执法责任制，不仅有力促进了政府职能转变和管理方式创新，而且促进了行政执法体制的逐步完善。执法部门之间的职责权限逐渐清晰，行政执法相关制度不断健全，有效地规范了政府的行政执法行为。

(五)制约监督机制不断加强。

不仅监督力度加大，而且监督效果逐步显现。尤其是网络媒体监督等新兴监督方式，在曝光政府违法违规行为和遏制腐败现象方面所发挥的监督作用更加明显。与此同时，政务公开制度不断完善，信息公开不仅成为政府的法定义务，而且信息公开平台渠道更加多样，使得行政权力的运行逐渐规范，政府工作更加公开透明，有力地促进了法治政府建设。

二、当前法治政府建设面临的问题

(一)法律制度体系尚未完善。

加强法治政府建设，不仅要做到有法可依、有章可循，而且要做到有良法可依、有善章可循。但是，目前我国的法律制度体系还不够完善，尤其是行政法律制度不完善，立法质量有待提高。

1.存在无法可依的现象。虽然随着中国特色社会主义法律体系的基本形成，我国总体上做到了有法可依，但也还有不少领域存在着立法空白。譬如，城市Uber、滴滴快车等新兴交通工具管理等领域曾经存在的现象，就导致许多城市发生了Uber、滴滴快车和出租车之间的冲突，甚至酿成了群体性事件。

2.存在法规滞后的现象。2013年2月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。可是，由于各种原因，目前我国的立法质量还不高，存在着针对性不强、系统性不强、有效性不强、操作性不强等问题。

3.存在立法部门化现象。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时曾要求各有关方面都“要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰”[4]82。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。然而，有关部门在相关立法中还是抱着部门利益不放，使得一些法规的制定存在明显的部门利益或地方保护主义痕迹。借“法”扩权、损害公民权利，以“法”争利、不当增设公民义务的现象时有发生。

(二)法治思维尚未真正树立。

古人云，民以吏为师。全面依法治国不只是依法管老百姓、依法治民，而重点应是依法管官、依法治吏。真正的法治政府不仅要求依法治理社会，要求公众守法，真诚信仰法律，树立法治意识，让守法用法成为一种习惯，而且更重要的是要求政府公务人员守法诚信，依法用权，真诚信仰法律，树立法治思维，真正做到严格依法行政。然而，目前全社会法治思维尚未真正树立起来，这主要表现为：

1.部分群众法治意识不强。现实生活中，部分群众一旦遇到什么难题，仍习惯于信“访”，不信“法”，更没有养成遇事找法的习惯，甚至不想也不愿通过合法手段来维护自己的权益，严重影响了法治政府建设。

2.公务人员法治思维不牢。除了一部分群众法治意识不强外，一些政府公务人员、特别是领导干部的法治意识也比较淡薄，更没有牢固树立法治思维。相反，人治思维和长官意志比较严重。一些领导干部感到：什么都依法办事，程序太繁、效率太低，所以，在从事公共管理和提供公共服务的过程中，特别是作决策时，常常随心所欲，有法不依，有章不循。还有一些领导干部一边讲法治，一边搞变通，或者对别人讲法治，对自己搞人治。

(三)行政执法过程尚不严明。

法治政府应当是一个“执法严明”的政府。然而，各级政府、特别是基层政府公务人员在行政执法过程中乱作为、不作为，甚至滥用权力的现象仍然比较普遍。这主要体现在：

1.野蛮执法。一些行政执法人员在执法过程中，不讲程序，不按规矩办事，胡乱执法、粗暴执法，甚至与群众“打”成一片，粗暴地对待行政相对人。

2.钓鱼执法。或曰 “养鱼”执法，一些行政执法人员在执法过程中，搞执法寻租、做罚款生意，以罚代管，甚至以罚代刑，把执法作为谋利的手段。

3.选择执法。一些行政执法人员在执法过程中，对执法标准把握不一，搞人情执法，变通执法，滥用自由裁量权，导致执法不公的现象时有发生。

4.懒惰执法。一些行政执法人员在执法过程中，作风不实，粗枝大叶，渎职失职，执法不作为、迟作为、慢作为。一些行政执法人员对群众举报或申请置若罔闻，对群众的合理诉求不予支持，或者相互推诿，执法走过场，执法不到位，最后被群众告上法庭的案子不少。

5.徇私枉法。一些行政执法人员在执法过程中，吃拿卡要，乱作为的现象时有发生。虽然说“党大还是法大”是一个伪命题，但“权大”还是“法大”却是一个真命题。一些执法者以加强党的领导之名，行以言代法、以权压法、徇私枉法之实的现象时有发生，严重影响到党和政府的形象。

(四)行政执法体制尚未理顺。

体制问题是一个带有根本性的问题，对建设法治政府至关重要。但是，由于各种原因，目前我国行政执法体制尚未完全理顺。体现在：

1.行政执法主体仍然太多。尽管经过多轮行政改革，减少、合并、精简了不少行政执法机构，但目前我国行政执法主体仍然太多，导致多头执法、多层执法、重复执法的现象屡见不鲜。

2.执法主体之间责权不清。职能科学，权责明确，是建设法治政府的一个重要内容。然而，由于各方面的原因，目前行政执法主体之间职能交叉、权责不清的现象仍较突出，导致“有利可图挤破头、要负责任踢皮球”，以至于多个部门管食品，群众仍然吃不到放心食品。

3.行政执法责任制不落实。建立健全行政执法相关制度，是建设法治政府的一个必要条件。虽然经过多年努力，我国行政执法制度建设取得了很大成绩，但是，许多行政执法制度依然不健全，尤其是行政执法责任制不完善，导致一些执法者不作为、乱作为却得不到应有的惩罚。

(五)依法决策机制尚未健全。

法治政府必须做到科学、民主、依法决策。然而，由于各种原因，目前我国尚未真正建立科学、民主、依法决策机制。体现在：

1.公众参与渠道少。公众参与是实现民主决策的一条重要途径，也是确保科学决策的一个重要条件。然而，目前我国公众参与政府决策，不仅渠道少，而且效果差。同时，一些领导决策不重视公众的意见和建议，诸如一些所谓的“听证会”往往徒具形式，难以体现人民意愿、凝聚社会共识。

2.专家论证走过场。专家论证是实现科学决策的重要保证。然而，目前的专家论证存在着“走过场”现象。一方面，一些领导喜欢找那些“合自己口味”的专家进行论证，而将那些“不合自己口味”的专家打入“冷宫”；还有一些领导对专家的反对意见不仅不重视，而且还很不高兴，以至于一些“可行性论证”变成了“可批性论证”。另一方面，少数专家也存在不负责任的现象，缺乏求真务实的精神，往往看领导眼色行事，一味迎合，不敢坚持自己的正确意见。

3.风险评估不科学。一些政府领导在作出重大决策前，虽然也认识到要按相关规定进行相应的风险评估，但是，在风险评估过程中，要么委托的评估机构资质较低、实力不强；要么相关的评估机构没有进行认真的调查和深入的研究，最终得出的评估结果不严谨、不科学。更有甚者，一些重大决策没有进行任何风险评估，就匆匆上马，最终导致决策失误。

4.合法性审查尚未提上议事日程。尽管根据党的十八届四中全会精神，要求加强政府决策的合法性审查、要求加强备案审查制度和能力建设。但目前各级政府尚未将合法性审查真正提上议事日程，也没有严格落实备案审查制度，更没有依法撤销和纠正一些违宪违法的规范性文件。

5.集体讨论决定成了“一把手”说了算。尽管政府部门实行行政首长负责制，但这并不等于说政府所有决策都是“一把手”个人说了算，相反，一些重大决策必须经过集体讨论决定，做到民主决策。然而，一些领导干部有权就任性，在决策过程中喜欢个人说了算，独断专横，我行我素，不讲科学、不讲民主、不讲法律，违反法定程序随意决策。不仅损害法律的尊严，而且也是导致决策失误、造成重大损失、甚至发生群体性事件的重要原因之一。

上述问题的存在表明，如期实现建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府目标任重道远。

三、加快法治政府建设对策的建议

加快建设法治政府，如期实现2020年法治政府基本建成的目标，首先必须始终坚持中国共产党的领导，确保法治政府建设的正确方向。同时，要根据党的十八届四中全会《决定》精神，采取以下对策措施。

(一)加强法治宣传教育。

加强法治宣传教育，是建设法治政府的一项基础性工作，也是一项需要持久坚持、不懈努力的系统工程，必须高度重视，抓紧抓实抓好。

1.通过加强法治宣传教育，努力形成良好的法治文化环境。正如习总书记所指出的那样，“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。”[5]不断提高广大人民群众的法治意识，努力营造良好的法治环境。

2.通过加强法治宣传教育，让公务员牢固树立法治思维。要通过各种方式，加强对广大公务员特别是领导干部这个“关键少数”的法治教育培训，使其真正掌握有关法治理论和相关的法律知识，进而牢固树立对法治的真诚信仰，真正树立法治思维、法治意识和规则意识，努力提高自己的法治素养和依法行政能力，在想问题、作决策、办事情时，能够做到守法律、重程序、受监督，从而为法治政府建设奠定良好的思想基础和组织保证。

(二)推进科学民主立法。

科学立法是依法治国的前提，也是依法行政、建设法治政府的前提。所谓良法善治，要真正实现“善治”，不仅要有法可依、有章可循，而且要有“良法”可依、有“善章”可循。为此，必须推进科学民主立法，不断提高立法质量。

1.坚持科学立法，推进立法内容的精细化。为了增强法律法规的针对性、有效性、可操作性，确保出台的法律制度有用、管用、好用，不仅要坚持立、改、废、释并举，而且要不断推进立法内容的精细化，克服法律条文规定过于原则、脱离实际、不好操作的弊端。同时，要加强立法制度建设，有效防止地方保护主义和部门利益法律化。特别是要根据党的十八届四中全会精神，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释的程序机制。

2.坚持民主立法，推进立法论证常态化。一方面，要不断改进立法方式，提高公众参与度，拓宽公众参与立法的渠道，使社会各方有序参与，完善公众意见反馈机制。另一方面，要健全立法论证咨询机制。对立法中涉及的一些重大利益调整问题，不仅要听取人大代表、政协委员的意见，也要邀请有关国家机关、社会团体、企事业单位等利益相关者和专家学者进行论证咨询。

3.清理法规文件，推进规范性文件审查。为了真正做到有良法可依，有善章可循，必须加强现行法律、法规和规范性文件的清理工作，并建立清理的长效机制。该改的改、该废的废，以维护法律法规、部门规章、规范性文件的权威性、严肃性。特别是各级地方政府要高度重视本地法规文件的清理工作，凡是于法无据、不合时宜、有损群众合法权益的地方政府法规和规范性文件，都要抓紧废止或修改，切实解决一些政府机关越权发布“红头”文件的问题，切实维护人民群众的合法权益和政府的法治形象。

(三)完善行政执法体制。

要做到严格规范公正文明执法，就必须按照十八届四中全会《决定》对行政执法体制改革的部署，进一步完善行政执法体制。

1.推进综合行政执法。为解决执法主体太多，执法力量分散的问题，必须结合深化行政体制改革，继续推进综合行政执法体制改革。实际上，早在2013年9月，上海市浦东新区就开始进行市场监管体制改革试点，并于2014年1月1日完成了工商、质监、食药监三大市场监管力量的合并，成立了新的“市场监管局”。通过改革，不仅优化了机构设置，其中内设机构(机关处室)精简了41.4%，机关编制精简了25%，而且充实了基层执法人员，全局80%的人员在基层一线，尤其是提高了执法效能，实现了全覆盖监管。不仅执法单位的投入人力减少，行政相对人和单位用于应付执法检查的精力也大大减少。由于综合行政执法改革取得了较好的效果，浦东新区又在10月20日将区物价局的价格监督检查职能并入了市场监管局，从而形成了包括价格监督职能的“3+1”市场监管体制，并在全市8个中心城区进行推广。[7]

2.明确执法部门权责。加强法治政府建设，不仅要求行政权力要依法取得，而且要求行政责任要依法承担。所以，在推进综合行政执法的同时，必须明确各个行政执法部门的职责权限，划分清楚行政执法部门之间的权力和责任边界，真正做到权责一致，各司其职，防止行政执法过程中生生推诿扯皮、出了问题没人管的现象。

3.健全行政执法制度。首先，为了确保行政执法机关严格执法、文明执法，维护行政执法者和行政相对人双方的合法权益，必须建立健全行政执法全过程记录制度。其次，为了确保行政执法机关规范执法，防止出现执法问题时，都往“临时工”身上推的现象发生，必须严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。再次，为了确保行政执法机关公正执法，尽量减少人为干预因素，解决自由裁量权过大的问题，必须建立健全行政裁量权基准制度。最后，为了增强行政执法人员的责任意识和法治意识，减少执法腐败现象的产生，必须全面落实行政执法责任制。

(四)健全政府依法决策机制。

决策、执行、监督是政府运行的三大环节。决策科学、执行坚决、监督有力，才能提高政府治理水平，促进法治政府建设。政府决策不能任意，更不能“任性”。为此，必须健全政府依法决策机制，使决策者“不能”任性，“不敢”任性。而推进行政决策科学化、民主化、法治化的当务之急，是要根据党的十八届四中全会精神做好以下几项工作。

1.完善重大行政决策程序。党的十八届四中全会《决定》提出，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序，确保决策制定科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这对于健全政府依法决策机制意义重大，而其关键是要抓紧落实，尽快出台相关的实施细则和实施办法。

2.注意提升公众参与效果。为了真正做到民主决策，各级政府不仅要注意加强公众参与平台建设，扩大公众参与决策的渠道，而且要广泛听取社会各界、特别是利益相关者的意见，并及时反馈相关意见的采纳情况和理由，提升公众参与决策的效果。

3.不断提高专家论证质量。为了防止专家论证“走过场”，提高专家论证质量，不仅要建立行政决策咨询论证专家库，把那些有责任心、有良知、有求真务实精神的专家选入到专家库里，而且在选择决策论证专家时，不能凭领导个人好恶，而要注重其专业背景，并要逐步建立健全专家信息和论证意见公开制度，以增强专家的责任心。

4.提高风险评估的科学性。对于一些重大决策，不仅要进行社会稳定风险评估，而且要注意提高风险评估的科学性。一方面，在风险评估过程中，要挑选那些实力强、信誉好的评估机构。另一方面，要建立约束监督机制，迫使相关评估机构进行认真的调查研究，最终得出科学的评估结论。

5.建立健全合法性审查机制。为了确保决策者依法依规行使决策权，必须要建立重大行政决策合法性审查机制。不仅要明确界定重大行政决策的界限，而且要对所有的重大行政决策进行合法性审查，从而避免作出那些违法违规、损害人民群众根本利益的行政决策。

6.必须坚持集体讨论决定。为了防止政府重大行政决策“一把手”个人说了算，必须加强相关制度建设，以确保集体讨论决定能得到认真执行。凡是重大行政决策必须在领导班子集体讨论的基础上，最后由行政首长作出决定。

7.严格追究决策失误责任。为了增强决策者的责任感，慎重行使自己手中掌握的决策权，防止决策的随意性，必须根据党的十八届四中全会精神，按照“谁决策、谁负责”原则，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。尤其是要对那些违法决策、不当决策、拖延决策，造成重大损失、恶劣影响的决策者进行责任追究，防止一些决策者为了怕负责任，该决策时不决策、不拍板、不作为，从而贻误中国特色社会主义事业的发展。

(五)加强行政执法监督。

权力一旦不受约束监督，必然会被滥用，导致腐败，建设法治政府更是无从谈起。各种腐败案件的发生，与年龄、性别、出身等个人背景关系不大，而与约束监督机制不健全、权力缺乏约束监督关系极大。所以，建设“公开公正、廉洁高效”的法治政府，必须健全约束监督机制，形成科学有效的权力运行制约监督体系，规范行政执法行为。

1.加强外部监督制约力度。经过多年的努力，目前我国的监督方式已经实现了多样化，尤其是新兴网络媒体监督的威慑力大、时效性强、影响深远，目前的关键是要推动网络监督的规范化、法治化，并通过不断深化改革，建立健全科学有效的监督体系，整合各种监督资源，努力形成监督合力，不断提高监督实效。

2.加强政府内部权力制衡。除了要采取措施，加强权力集中的政府部门和重点岗位的监督外，还要通过政府流程再造，强化内部流程控制，实现权力制衡。与此同时，必须加强政府内部层级的监督和专门监督。尤其是要在强化财政监督、行政监察的同时，着力加强审计监督。不仅要审计财政资金花得是否正当合理、合法合规，而且要审计财政资金花得是否有效能、值不值。

3.不断完善政务公开制度。阳光是最好的防腐剂，公开透明是对权力最好的监督。所以，除了要加强政府信息公开工作，提高政府工作透明度外，还要求不断完善政务公开制度，积极主动地回应人民群众的关切。当务之急是要尽快建立健全权力清单和相应的责任清单制度，特别是要通过清权、减权、制权、亮权，明确政府部门的职责权限，实现政府权力运行的公开透明。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2014/1023/c1001-25896726.html, 2014-10-30.

[2] 杨晶.深入推进依法行政加快建设法治政府[J].行政管理改革,2015-04-29.

[3] 中国政法大学发布法治政府排名：深圳、广州、北京居前三[N].人民日报,2015-12-14.

[4] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:学习出版社,人民出版社,2014.

[5] 习近平强调：依法治国依法执政依法行政共同推进[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782088.htm, 2013-02-24.

[6] 关注基层法治实践：“倒逼”的行政改革[EB/OL]. http://legal.people.com.cn/n/2014/1106/c42510-25983371.html, 2014-11-06.

责任编辑：王升平

2016—04—10

唐晓阳(1962—)，男，湖南祁东人，中共广东省委党校(广东行政学院)行政学教研部主任、教授，主要研究方向为公共行政管理、公务员制度、城市社区管理等。

D63-3

A

1008—4533(2016)05—0062—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.010