论我国的养老问题及其国家化法治化治理路径

郑　华，李　龙

(武汉大学　法学院，湖北　武汉　430072)



论我国的养老问题及其国家化法治化治理路径

郑华，李龙

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

在人口老龄化越来越严峻的全球背景下，“养老”成为老龄化问题中的关键问题。 我国养老特色是家庭化、私人化和道德化，机构养老、社会养老、法治养老不足，这跟经济现状、文化传统、制度僵化、意识缺乏以及服务水平低有关。我国养老要走以国家为主、以法治为本的路线，并且使得全社会都能够共享文明，老有所学，提高养老服务化水平。

养老问题；国家化；法治化

一、快速老龄化的严峻形势

根据联合国统计数据，在20世纪里，世界人口寿命发生了巨大变化。平均预期寿命从1950年到1996年延长了近20年，达到66岁，预计到2050年将再延长10年。人口结构方面的这一长足进展以及21世纪上半叶人口的迅速增长意味着60岁以上的人口将从2000年的大约6亿增加到2050年的将近20亿，预计全球划定为老年的人口所占的比率将从1998年的10%增加到2025年的15%。在发展中国家，这种增长幅度最大、速度最快，预计今后50年里，这些国家的老年人口将增长4倍。20世纪以来，联合国曾于1982年和2002年两次召开老龄化问题世界大会，并将老龄化问题列入历届联合国大会的重要议题，先后通过了《老龄化问题国际行动计划》、《联合国老年人原则》、《1992到2001年解决人口老龄化全球目标》、《世界老龄问题宣言》、《1999年国际老年人年》等一系列重要决议和文件，以期增强人们对人口老龄化和老年人的重视。进入21世纪，世界各国和社会各界都普遍关注老年人，老龄化成为了伴随经济社会发展的不可逆转的社会问题。我国作为发展中的人口大国，伴随着经济的增长和人民生活健康水平的不断提高，老龄化的问题也越来越严峻。据全国老龄办发布消息，截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。世界卫生组织(WHO)2016年5月13日发布了2015年版《世界卫生统计》报告，报告指出，目前全球人口平均寿命为71岁，其中女性73岁、男性68岁。而这一数据与1990年出生婴儿的预期寿命相比，都各增长了6岁。养老主体庞大，无论从时间维度还是空间维度看，都将对整个社会经济文化发展产生深远的影响。老龄化问题已经不单纯是一个社会问题，随着老龄主体的庞大，将会影响甚至制约全球经济发展水平以及社会进步进程。

养老主体的变化已经在各个方面对个人、社区、国家和国际生活产生深刻的影响。对于整个人类的社会、经济、政治、文化、心理和精神上都将产生变化。欧美发达国家的养老水平明显高于亚非等发展中或不发达国家。美国的养老金制度经过上百年的发展，逐渐形成了现在的多支柱养老金体系，包括政府养老金、雇主养老金和个人储蓄养老金，除了养老金计划，美国还有老年人收入补贴和津贴政策。瑞典是世界上最早建立全民养老金体系的国家之一，曾被许多国家奉为学习典范，瑞典的养老保险分为基本养老金和补充养老金两个部分，第一部分针对所有老年人，与缴费情况无关；第二部分与老年人工作时候的工资挂钩，瑞典在1956年就立法明确，子女和亲属不再负有赡养和照料老年人的义务，国家和社会主导了养老责任和义务。1960年代，瑞典建立了一套比较完善的社会保障制度，明确了对老年人的保障政策 。瑞典的护理机构也按对象不同分类：老人护理院、短期住所和服务公寓。老年人护理服务具体的项目专门化、具体化：帮助亲属、日间护理、送饭上门和安全护理等。瑞典政府养老职责也明确，对老年人的照料责任被分为三级：国家、郡和市，明确了各级责任。[1]

当前和今后一个时期，我国人口老龄化发展将呈现出五个特点：(1)老年人口增长快，规模大；(2)高龄、失能老人增长快，社会负担重；(3)农村老龄问题突出；(4)老年人家庭空巢化、独居化加速；(5)未富先老矛盾凸显。2016年1月，全国老龄办、民政部、财政部联合下发《关于开展第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查的通知》，正式启动了第四次调查。2015年7月28日，全国老龄办在京举行新闻发布会，宣布以8月1日零时为标准时点，4万名调查员将进村入户，进行为期一个月的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查。老龄问题的核心之一是养老问题。如何解决好“老有所养、老有所依、老有所乐”，已经从一个社会问题上升到国家层面的治理问题。

网络上关于老年人权益受到侵害或无法保障的新闻近年频频见诸报端。空巢老人无人照顾甚至死于家中无人知晓；老年人特别是独居老年人的心理健康问题非常突出，在一些高龄化国家，老年人自杀现象较为普遍。部分“空巢老人”在心理上存在不同程度的焦虑、不安、孤独、失落、抑郁等不良情绪。以老龄化问题最为严重的日本为例，据统计，近年日本老人的自杀率持续上升，其中由于家庭和经济原因自杀的占据多数。根据美国哥伦比亚大学精神病学流行病学教授费立鹏(Michael Phillips)的一项调查研究报告证实， 全世界各国老年人自杀率中，中国农村老年人的自杀率是世界平均水平的4～5倍(《成都商报》2009年8月3 0日)。养老问题是关系国民生活状态的大问题，老人作为社会群体中的重要组成部分，其幸福指数直接影响全民的幸福指数，更会影响青年人对未来的预见和期待。当代世界各国都十分重视养老问题，养老问题成为老龄化问题中的关键问题。

二、养老问题的“中国特色”

(一)家庭养老和居家养老为主，机构养老为辅。

随着经济发展和城镇化进程的加快，空巢老人和独居老人呈上升趋势，而且越来越严重。我国从古至今的“养儿防老”思想，让大部分老人特别是农村老人在养老方面倾向于以依赖子女为主的家庭养老方式。而城市家庭少子女和子女外地求学就业现象的增多，也间接导致居家养老或机构养老成为部分城市老人不得不接受的选择。特别是空巢和独居老人的生存现状更为严峻。据报道，2014年11月蚌埠市发生一起惨剧，一名六旬空巢老人独自死在家里，一周后才被邻居发现。2016年8月初通过网友爆料，山东平度八旬孤寡老人李树荣，没有子女亲人，没有低保，几近饿死。

社区是城市的重要组成部分，原来隶属于单位和家庭的各种职能正逐渐进入社区的服务范围。在家庭养老逐渐不能满足现实需求的同时，社区的配套服务也显得有些滞后。从现实的调查中发现，社区为城镇空巢老人提高的服务很少，社区老年服务及安全设施严重不足，社区老人们的休闲娱乐方式单一。老人们平时的休闲娱乐方式主要是聊天、打牌、看电视和报纸书籍、跳广场舞、打太极等自我娱乐健身的方式来消遣。而在医疗健康遇到困难的时候，社区的配套设施往往跟不上，需要子女的帮助和扶持。对于子女很忙无暇照顾的老人而自身又无法自理的老人只能转向养老机构。但当前我国养老机构良莠不齐，甚至出现养老机构虐待老人的报道。让老人对于机构养老也是顾虑重重。

(二)养老问题个体化和私人化，养老社会属性淡薄，农村为甚。

社会普遍将养老问题当做一个家庭问题看待，忽略了其社会属性以及对后人的示范作用。我国农村大部分地区已经进入老龄化社会，大约94%的农村人养老完全是由子女或家庭赡养。社会发展，农村家庭逐渐小型化，大多以1—2个子女为主；与此同时，随着大批农村剩余劳动力流入城市，“空巢老人”早已普遍，子女长年不在身边，依靠家庭养老也就成了泡影。城市养老还可部分求助于社区组织，而农村老年人可求助组织的缺位，导致大部分农村老人在养老问题处于更加无助的处境。他们没有可以依赖的组织帮助和援助，更不懂得借助组织或国家力量实现自己的养老问题。导致有老人甚至想通过犯罪达到温饱自救的目的，据报道2006年11月9日，71岁的流浪汉李召坤因故意纵火向广东省中山市当地警方自首，他这样交代自己犯罪的动机：“听说放火烧山可以坐牢，而坐牢有饭吃、有衣穿，不用再流浪。”

(三)养老问题道德化，养老法律政策弱化，忽视精神养老。

《中华人民共和国老年人权益保障法》第11条明文规定对老人的赡养包括经济赡养与精神赡养。而现实生活中，人们普遍把养老仅仅定义在经济层面，而忽视精神上对老人的关爱和照顾，这表现在长期以来，子女在老年人赡养方面更多注重物质赡养和经济支持，而精神赡养相对更难以量化，精神赡养涉及子女在时间、精力、情感上的付出，与物质经济上的赡养有很大不同。现代社会的激烈竞争使子女在对老年人的精神赡养方面需要更多考虑时间成本、机会成本。另外，子女的孝顺程度，计划生育政策带来的家庭子女数量的减少，子女的异地就业或学习等，都对老年人的精神赡养带来很大影响。当自己的养老权益得不到保障或侵害时，大多老人没有想到通过法律的途径保护自己的权益，甚至抱着“家丑不可外扬”的观念，独自承受。养老问题过多的依赖于道德来约束，导致子女乃至相关机构并没有意识到其法律属性，从而削弱了法律在养老保障上面的效力。

三、我国养老问题的根源

(一)经济现状以及文化传统根深蒂固等限制了养老模式的多样性。

相较欧美、日本等发达国家，我国的养老模式还是落后和单一的。经济发展的现状决定了我国的养老保障水平还无法达到发达国家水平。经济快速发展，让人们忽略了家庭和亲情的重要性，或者无暇顾及；同时片面地追求经济效率，忽视道德责任也是当前养老问题突出的社会价值根源。城镇化促使小家庭模式，独居老人增多。据不完全统计，经济快速发展让越来越多的人为了更好的物质生活水平背井离乡，这样造成了越来越多的空巢家庭或者无青壮年家庭，老人无人照料，小孩无人看管，甚至有些农村出现大片的土地荒废无人耕种。

在另一方面，传统的养老观和居住习惯也限制了部分老人的养老思维模式。部分老人还是固守“落叶归根”的老思想，不愿意走出习惯的生活环境，无法接受甚至抵触异地养老和机构养老等新兴模式。这样的生活和思维模式加剧了空巢和独居老人的增多，而其中“弱势”失独、失能老人的无人照料或疏于照料而引发的社会问题必然会造成社会对老年生活的普遍焦虑以及道德拷问。这也势必影响整个社会的幸福指数，阻碍幸福权的实现。这些都与我国当前构建和谐社会、全民共享改革成果的目标和理想不相符。

(二)养老制度僵化，缺乏再就业的积极养老意识。

无论是养老保险制度还是退休制度，我国现行法律法规在制定和实施上都相对僵化，没有分门别类和高效可行的管理模式，总体养老制度还处于探索和不断完善阶段。从2010年10月国家颁布《中华人民共和国社会保险法》到2015年1月国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，国家在明晰养老的法律主体责任和内容方面都有了法制行动，但缺乏对再就业方面的法律支持。很多老年人退休后，无法发挥社会作用，感觉到生活没有了重心和意义，时常感到孤独和落寞。社会缺乏相应的再就业氛围和机制。老年人的再就业意识还大多停留在迫于生计，自我价值提升，而回归社会的认同度不高。

(三)养老法治权利意识差，养老服务水平低。

基于我国法治道路的国情以及教育发展水平的局限，很多老人根本不懂法，更不会用法来维护自己的利益。社会对养老权益的评论，大多停留在道德讨伐的层面。老人权益得不到保障，基本人权得不到尊重和实现。亟需国家健全老年人社会保障的立法和配套政策措施，同时积极营造全社会尊老敬老的社会风气与氛围。呼吁家庭及青年人给予老人更多的关爱与关注，引导全社会尊老敬老。

我国现行法律体系中无一部单独养老法， 有关养老问题的法规散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等之中，这种规定分散不成体系。不仅易造成冲突，且影响具体实施。实际操作难，导致权利的事实保障处于盲区。特别是对空巢老人和独居老人之类特殊的弱势群体的权益保障，缺乏明确规定和责任范畴。大多数情形下， 靠道德约束，而道德本身不具强制力，导致老年人权益保护于法无据。

养老问题包括养老管理和养老服务。我国当前的养老服务水平与经济和社会发展水平不相符。老年服务应该是老年医疗、生活照料、心理健康等多维度的服务保障网。而我国当前在服务配套方面还相对落后，没有系统健全的针对老年人特殊需求的医疗护理支持。在生活照料和心理健康方面过度依赖家庭和社会，国家在相关基础设施的经济投入和制度建设都不够完善。

四、我国养老问题治理的国家化法治化路径

我国社会养老问题必须转变治理理念，从传统过度依赖道德和习惯的规范转向依靠法律和其他社会规范等公权介入的多措并举的治理模式。世界各国有着不同的养老问题，对于我国来说，经济社会的发展必然要求传统养老问题治理转型。治理转型是公共治理领域发生的一种系统化、大规模、带有根本性的转变过程。养老问题治理转型是国家治理转型的重要组成部分，是社会治理的重要基础。

(一)统筹安排，走以国家为主的路线。

由于传统思维局限致使在国内养老问题上历来由家庭主导，国家在养老中的主体作用被弱化。当代中国面对老龄化必须转变思维，由国家主导，同时调动各级社会力量分步分类解决养老问题。(1)国家可以尝试建立社区照顾制度或者政府集中购买公共养老服务等措施，养老服务按社区统一管理，从而实现最大价值化原则，同时兼顾社会公平和效率。(2)在国家承担老年人基本养老费用和最低生活保障的基础上，鼓励社会力量积极参与老年福利事业，政策上积极支持和发展普惠老人的社会文化服务事业。(3)在国家基本保障的前提或基础上，通过立法明文规定赡养人(子女)对父母的物质赡养和精神赡养双重义务。(4)建立省、市、县以及乡级的各级养老保障机构，同时按照养老的需求分设医疗、保险、娱乐以及教育等分支机构，全面多层次的满足居民的养老需求。(5)积极与发达国家的分门别类的养老治理经验接轨。家庭养老、居家养老和机构养老是西方发达国家的主要养老模式，除此之外还有其他一些模式：互助养老、以房养老、旅游养老、候鸟式养老、异地养老和乡村田园式养老等。从国外完善养老模式体系看，居家养老是当前的国际趋势，而机构养老中的分级模式也是值得我国机构养老借鉴的。

(二)健全法制，走以法治为本的路线。

转变观念，在经济发展的同时，积极推进老年人相关的法治教育，同时道德教育并行。跟欧美等发达国家养老模式的个性化和差别化相比，我国的养老模式还比较粗放。“过去的法律主要强调家庭责任，而新的法律更强调社会保障、社会服务、社会优待等。[2]”在当前基本养老保险和社会保险的基础上，国家也可以探索商业保险的养老功能，相关政策法律的制定一定要兼顾公平正义原则。诟病多年的养老“双轨制”在2016年7月终于终结。机关事业单位缴纳社会养老保险的改革举措的落地，就是一个很好的先行先例。对比学习欧美发达国家养老保险立法的演变过程，尽快出台我国综合性的《养老保险法》，从而结束多年养老身份化、职业化和区域化的不公现状。另一方面，国家通过制定老年再就业政策，鼓励老人通过劳动改变生活，通过劳动收获快乐，通过劳动赢得认同，为老人继续发挥余热，追求个人价值提供制度平台。

(三)共享文明，老有所学，提高服务化水平。

除了宣扬尊老爱老传统，我国还可以介绍国际养老现状和先进经验，推广国际老年人日等活动，让全社会形成一种各年龄可以共享社会文明进步成果的氛围，营造积极向上的社会环境，并通过制度的完善引导建立全社会营造“老有所为、老有所乐”的积极养老风尚。健全终身教育、终身培训、终身保健体系，提高老年群体的文化技能素质和健康水平；积极推进和发展老年教育事业。教育和培训是推进养老事业从物质生活向精神文化转变的桥梁，积极推进和发展老年教育事业既适应老龄社会的需要，同时也适应终身教育体系构建的需要。此外，倡导健康的生活方式和生产方式，关心老年群体的心理和身体健康，重视建设老年群体安全文化和安全教育工作等。

养老问题的解决必须由被动消解转向主动提供养老服务。当前我国专业化的养老护理人员严重匮乏。2014年我国已经有3600万以上失能、半失能老年人；[3]但在42475个养老服务机构中，只有35.6万职工。[4]有关数据表明，2013年全国持证的养老护理员仅为5万余人。不要说1000万，如何达到100万，从而赶上日本与英国，就是一个结构性的大矛盾。养老问题的主体特殊性要求强化养老配套服务体系的建设，国家应该加大对养老服务业的扶持力度，在配套资金和政策方面给予倾斜；努力开辟除了老年福利彩票以外的融资途径，通过财税等政策的扶持，调动民间及社团资金加入养老服务产业；进一步开放养老康复，养老看护，养老陪护等方面的市场化水平，将养老服务业转向有政府引导、社会参与、全民共享的立体产业链。

“最美桑榆景，人间重晚情”，人人都会步入老年时期，都不得不面对养老问题。在物质精神文明高度发达的现代社会，国家政府应该主动适应老龄社会带来的挑战，通过转变管理和服务模式，健全养老保障政策和措施，提高养老现代化水平，从而使老年人的晚年生活没有后顾之忧，最终达致社会的长治久安，实现公权在养老法治中的权威，正如联合国所倡议的：让不分年龄人人共享的社会这一梦想成为现实。

[1]高璟.世界各国养老模式的比较分析以及对我国的启示[J].劳动保障世界,2013,(6).

[2]王振耀,田小红.中国养老体制结构转型思考[J].行政管理改革,2015,(5).

[3]梁春武.推进医养结合型养老护理模式建设很重要[N].人民政协报，2014-09-29.

[4]中华人民共和国民政部.2014中国民政统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2014.

责任编辑：晏中

2016—07—17

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《国家治理与人权保障》(编号：14JJD820023)；2016年国家社科基金一般项目《马克思主义经典作家良法观研究》 (编号：16BFX011)。

郑华(1980—),女，重庆南川人，武汉大学法学院博士研究生，东华理工大学文法学院讲师，主要研究方向为法理学；李龙(1937—),男，湖南祁阳人，武汉大学资深教授，博士生导师，主要研究方向为法理学和马克思主义理论。

D922.182.3

A

1008—4533(2016)05—0057—05

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.009