政府对公民参与的行为选择研究述评

代　凯

(中共广东省委党校　行政学教研部，广东　广州　510053)



政府对公民参与的行为选择研究述评

代凯

(中共广东省委党校行政学教研部，广东广州510053)

公民参与日益成为我国政府决策和公共政策制定的新特征，但政府对于公民参与决策的制定也存在复杂的行为选择过程。就目前的文献而言，其关于政府对于公民参与行为选择的研究主要可归结为两种类型，即政府主动发起型与政府被动反应型。政府之所以对公民参与表现出不同的行为类型，主要是受社会背景、组织环境和官员特性三个层面因素的影响。进一步推进关于政府对公民参与行为的研究，需系统观察政府组织的内部运作、解释政府行为背后的因果机制并构建一个系统的理论模型或分析框架。

公民参与；政府行为；决策制定

一、引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。改革开放近40年来，在政府与公民的双向推动下，公民参与日益成为我国公共事务治理的新特征，一系列公民参与制度和实践得以创造和发展。值得注意的是，政府对公民参与存在复杂的行为选择：在某些情况下会主动开展公民参与，在另一些情况下却对公民参与采取被动接受态度；在某些情况下广泛开展公民参与，在另一些情况下却试图限制公民参与可能造成的影响。那么，政府对公民参与为什么会呈现出不同的行为选择？哪些因素影响了政府的行为选择？对上述问题的探讨是公民参与领域研究所必须回答的基本问题，也是理解当代中国纷繁复杂的公民参与实践的关键。

研究公民参与的文献浩瀚如烟。在规范研究方面，围绕公民参与的优缺点与公民参与政府决策是否必要等问题，形成了“倡导论”、“怀疑论”和“平衡论”三种不同的理论取向；在实证研究层面，大量研究聚焦于描述公民参与的过程，分析参与过程中公民与官员的认知、行为和策略，评估公民参与的效果，探讨改善公民参与的程序和机制，谋求有序的公民参与等。[1][2]遗憾的是，理论界关于政府对公民参与行为选择的研究存在较为明显的不足：一是很多研究着眼于分析公民一方的参与行为和行动策略，忽略了对政府一方的研究；二是一些研究局限于对某一政府行为策略进行探讨，未能提供一个解释不同政府行为的理论模型。本文的研究目的在于通过梳理政府对公民参与行为选择的相关实证研究文献，分析政府对公民参与的行为选择的表现，探讨政府不同行为选择背后的因果机制，为进一步开展政府对公民参与的行为选择研究提供理论基础。

二、政府对公民参与的行为选择表现

现实世界中，政府对公民参与的行为具体表现为是否选择、何时选择以及选择何种公民参与，即在公共决策中有无公民参与、公民参与是在决策制定之前还是决策制定之后以及具体采取怎样的公民参与机制。基于公民参与发起者的不同，本文将政府对公民参与的行为选择划分为两类：政府主动发起型与政府被动反应型。

第一，政府主动发起型。杨和卡拉汉用“公民参与行动”(citizen involvement efforts)这一概念表示“由政府主动发起的、鼓励公民参与行政决策和管理程序的行为”[3]。已有研究提供了很多政府主动发起的公民参与案例，这些案例涉及政府管理和决策的不同领域，参与方式也丰富多样。例如，有学者研究了美国密苏里州、印第安纳州和俄亥俄州三个州政府发起的公民参与州能源政策制定的案例指出，虽然这三个州在能源政策制定上都引入了公民参与，但不同地区政府对公民参与的行为选择各不相同，公民参与在参与程序、参与方式、参与时机、参与效果等方面差异显著。[4]就国内情况而言，颇具影响的案例当属浙江温岭的参与式预算试验。这一由当地政府发起的公民参与活动吸引了众多学者和媒体的关注，经历了从对话型民主恳谈的初始形态到决策型民主恳谈的深化形态、再到参与式预算的发展形态的转变。[5]

分析政府主动发起的公民参与行为，需要辨明公民参与对政府决策的实际影响力。杨和卡拉汉进一步将公民参与行动区分为两个维度，即采用参与机制与决策制定中采用公民参与。[3]很多情况下政府的确引入了公民参与，但公民输入的结果并未真正运用和影响到最终的决策制定，或者不能有效约束政府和官员的行为。这样，公民参与就可能沦为一种“走过场”。例如，在当前我国多地城市政府开展的公民参与绩效评估活动中，“公民仅参与了绩效评估全过程的某些环节……公民参与绩效评估诸环节的决策但发言权有限……公民满意度表达对部门的影响力有限”[6]。在一些学者对美国城市政府的大规模综合性调查中发现，地方政府虽然使用了多种公民参与机制，但公民并未参与到政府管理的关键领域或决策制定环节，公民参与的作用比较有限。[7][8]

第二，政府被动反应型。尽管政府发起了一些公民参与活动，但更多情况下公民参与决策制定并非政府决策的常态。所谓被动反应型公民参与，是指政府由于相关利益群体的集体行动，被迫允许上述群体参与决策制定的行为。从形式上看，政府的这一行为体现为决策制定中公民参与经历了从无到有的转变。已有研究指出，虽然大多数官员认可公民参与的价值，但却由于各种担心、顾虑和理由倾向于限制公民参与而采取由政府自主决策甚至封闭决策的方式来制定政策。[9]这种决策方式造成的可能影响是，在决策可能产生负外部性或成本—收益不均衡的情况下，受损的利益群体会采取各种行动维护自身权益。[10]利益相关者的集体行动使得政府被迫允许公民参与行为的发生成为可能。当然，并非任何情况下政府的被动反应行为都会发生，毕竟政府决策还要受到决策质量(技术、规章和预算等)的要求和约束。[11]

被动反应型公民参与表现为政府“被动民主化”的过程，这种现象在近年来我国发生的许多邻避冲突事件中屡屡出现。以番禺垃圾焚烧厂事件为例。从发展阶段来看，番禺事件大致经历了从政府宣建、业主反对和媒体报道，到政府召开媒体通报会、业主上访和“散步”，再到政府让市民参与垃圾焚烧项目的选址论证和环评、垃圾焚烧厂项目停止的过程。[12]从这类事件中我们发现，在被动反应情形下，政府对公民参与的行为呈现出渐进变化的趋势：“在某一公共议题中，公众参与通常呈现为从无到有、从低到高的变化过程，即政府在政策制定开始时并没有让公众参与或只是很低层次的参与，但随着政策执行的受阻与公众要求参与政策制定的呼声高涨，政府开始调整政策并允许公众参与或更高层次的参与”[13]。

主动发起与被动反应向我们展现了政府对公民参与的两种截然不同的行为。不可否认的是，政府主动发起的公民参与正逐渐增多；同样不可忽视的是，在一些地方，限制和操纵公民参与的政府行为依然存在，这种行为尤其在涉及政府重大工程的事项中较为常见。

三、政府对公民参与不同行为选择的原因

政府对公民参与表现出不同的行为选择，究竟是由哪些因素造成的？这些行为发生的原因是什么？已有研究中，学者们总结了各种影响政府对公民参与行为选择的因素。从研究方法上来看，案例研究主要关注从多个维度分析政府行为的发生机制，定量研究主要聚焦官员个体，探讨其对公民参与的认知倾向。我们分别从社会背景、组织环境和官员特性三个层面梳理相关文献。

(一)社会背景。

社会背景视角主要从宏观维度研究政府对公民参与行为选择的影响因素，关注经济社会结构变迁和政府执政理念的变化。一方面，经济社会结构变迁为公民参与的发生提供了经济基础和社会基础；另一方面，政府执政理念变化为公民参与的发展奠定了思想基础和行动基础。现代社会的复杂性使得政府对决策信息、结果等难以搜寻和预测，传统官僚主导的决策制定模式遇到了障碍。如何适应现代社会的公共决策？这引发了一种公共管理民主化和政策科学民主化的思潮。这一思潮主张增加政府管理和政策制定中的公民参与，强调政府与公民通过审议实现公共事务的合作治理。[14]在当代中国，在社会主义市场经济持续发展的同时，社会问题和社会矛盾变得日渐凸显，单纯的经济绩效合法性再也不能满足社会的多元需求，这使党和各级政府开始主动寻求新的执政合法性。正是源于党和政府的这种高度自觉，和谐社会、服务型政府、社会治理创新等的执政理念得以相继提出，进而使公民参与越发凸显了其重要性。[15]

(二)组织环境。

组织环境视角主要从中观维度研究政府对公民参与行为选择的影响因素，关注政府机构外部环境和科层组织内部环境。外部环境影响政府对公民参与行为的因素主要包括：(1)利益相关者及其行动。很多研究指出，受政府决策直接影响的利益相关者采取的行动和施加的压力是政府引入公民参与的重要原因。[7]这一结论在近年来我国发生的许多邻避冲突事件中得到了很大程度的证实。值得注意的是，利益相关者有着不同的群体分布，不同群体对政府行为的影响力差异显著。有学者指出，与那些被政府或官员认为不需要直接负责或对其责任较轻的利益群体相比，需要直接负责或对其责任较重的利益群体更容易影响政府的行为。[16]而来自上级部门或领导的支持也会给政府行为产生积极作用，例如温岭参与式预算的推广就是一个典型。[17][18](2)媒体与社会舆论。现代传媒发展为决策制定者、专家学者、新闻从业者和社会公众提供了一个多元利益表达的平台，在政策协商中发挥了重要的作用。[19]在中国制度化参与渠道不足的情况下，很多研究指出，利益受损的公众借用传媒的力量，形成本利益群体的支持结构网络，促成局部事件的公共化、议题化；最终使得政府重新审视原有决策，开放公民参与渠道，吸纳利益群体参与决策。[20][21]可见，在集体行动与社会舆论的作用下，政府对公民参与行为的选择明显受外部环境因素影响。

内部环境影响政府对公民参与行为的因素主要包括：(1)机构规则设置。政府机构是典型的科层组织，通常而言，政府行为受到法律法规的约束，规则引导行为，缺乏制度授权就很难开展相应的活动。研究指出，某一政府或部门之所以开展或不开展公民参与活动，机构规则设置是重要原因。例如，孔茨发现联邦官员比州官员在森林资源管理中更多地鼓励公民参与并且将公民参与引向最终决策，造成这一现象的原因在于不同层级政府在组织规则、机构使命与人事制度安排上存在显著差异。[22]另有研究发现，缺乏组织授权使得官员没有能力对公民进行回应，相应组织规则的缺失造成官员很难在决策制定过程中采纳公民参与。[23](2)组织问题情境与任务要求。政府面临的问题情境是触发公民参与的催化剂，公民参与是解决问题的可能性出路。例如，在温岭案例中，许多学者指出，财政危机是促使镇领导人接受以民主恳谈实施参与式预算的主要原因。[24][25]又如，在北京市酒仙桥投票拆迁案例中，当地政府引入公民参与、发起拆迁投票表决，很大部分原因在于上级政府布置了限时拆迁的任务，政府在保持社会稳定的前提下为完成这一任务不得不采用投票的形式。[26]以上研究结论进一步说明，上级政府的命令要求或绩效考核任务是很多政府或职能部门发起公民参与的直接原因。

(三)官员特性。

任何政府行为最终都是由官员落实和实施的。官员特性视角主要从微观维度研究政府对公民参与行为选择的影响因素，关注官员个体的心理品格和认知倾向。官员特性可以分为两个层面：(1)官员心理品格。心理品格主要是从官员个人的性格、个性、气质等方面研究其对公民参与行为的影响。调查结果显示，官员的责任意识与服务质量意识越高，越会积极推动公民参与决策制定。[7]库尔西等人发现，官员的公共服务动机越高，其对待公民参与的态度越好，并越有可能在决策制定过程中实施公民参与。[27]除上述定量研究外，在温岭新河镇参与式预算案例中，很多研究指出，地方政府或职能部门领导者的特质、胆识和魄力是决定参与式预算开展与否的关键。而参与式预算之所以在乡镇和部门发展不平衡，“这些都与领导个人的特质相关，民主精神强、有政治抱负的领导一般都主张深化改革，而保守的官员则消极对待，以种种理由延迟深入”[28]。可见，官员的个性、品格因素对公民参与实施和发展有着至关重要的影响。(2)官员认知倾向。认知倾向主要是从官员对公民、工作和其他环境因素的认识、感知、判断等方面研究其对公民参与行为的影响。以杨开峰等为代表的一些学者在这个问题上开展了一系列的定量研究工作。调查发现，官员越信任公民，越会开展公民参与活动，尽管官员一般对公民持中立(既非信任也非不信任)态度。[29]在随后的研究中，杨开峰进一步拓展了官员信任公民的概念，将之分为信任公民、信任参与制度和信任倾向三个维度，发现官员信任参与制度是影响其允许或鼓励公民参与决策制定的最重要因素，这一变量同时也是官员信任公民与官员允许公民参与决策制定的中介变量。[30]在此之后，杨开峰等人综合考虑了各种可能影响官员允许公民参与决策制定行为发生的因素，提出一个行政回应分析框架，指出政府允许公民参与是官员对显著利益相关者压力、公民参与的规范价值和行政现实的反应；其中，官员越认可公民参与的价值，越有可能发起或开展公民参与活动。[3]总之，官员的认知倾向与政府对公民参与的行为有较为显著的相关关系。

四、已有研究评估

从前文对已有相关文献的梳理中可以看出，学者们描绘了形式各异的政府对公民参与行为表现，并从多个角度分析了政府行为选择的影响因素。这些工作为接下来的研究提供了很多富有理论价值和借鉴意义的发现或结论。令人遗憾的是，从整个公民参与领域的研究来看，分析政府对公民参与行为选择的文献依然是较为缺失的，只有为数不多的学者较为系统地关注这一问题。就现有的相关研究来说，我们认为，在以下几个方面仍有进一步提升的空间：

首先，很多研究解释了政府对公民参与行为的具体原因，但没有进一步挖掘原因背后蕴含的因果机制，也没有提出可供检验的概念或命题。以温岭参与式预算试验为例，国内学者有关这一案例的研究不胜枚举，也提出了许多参与式预算之所以发生和拓展的原因解释，诸如地方领导创新、财政压力迫使和上级部门支持等。应该说，这些可能的影响因素都是非常具体的。那么，原因的背后究竟蕴含着怎样的因果机制？学者们并没有进一步予以探讨。不仅如此，很多研究还只是停留在案例描述的层面，没有超越案例提出一些可供检验的概念或命题。由此观之，现有研究在理论贡献层面尚有一定的差距，没有很好地推进这一领域的知识累积。

其次，一些研究检验了影响官员行为的相关变量，但在研究政府组织内部运作过程方面存在明显的空白，缺乏政府行为分析的微观基础。例如，以杨开峰为代表的学者基于对行政官员的问卷调查，检验了很多影响政府对公民参与行为选择的变量，这些变量为我们很好地呈现了官员行为与相关变量之间的相关关系。应当说，这些研究是非常富有理论价值的。问题在于，定量研究有其优势，但也存在一些不足，这种不足在很大程度上表现为缺乏一种对政府组织内部运作与官员行为真实表现的系统的微观考察。当然，从研究的可行性上来说，研究政府微观运作有一定的局限性，这也正是需要努力的方向。

最后，很多研究给出了某种政府对公民参与行为选择的解释，但缺少一个分析政府不同行为的理论模型或框架。就像弗兰克林和艾伯顿评估参与式预算领域的研究现状时所指出的那样，关于政府对公民参与行为的研究，“如同‘盲人摸象’一样，现有文献指出了很多变量，但并没有将其整合在一起为我们提供一个完整的画面”[31]68。很多研究也指出，政府行为是在上述多种因素作用下的结果，然而很少有研究将这些变量整合起来形成一个统一性的分析框架。庆幸的是，已经有研究发现了上述问题，并开始了尝试性的探索。例如，杨开峰等提出的行政回应分析框架，指出政府是否允许公民参与是官员对显著利益相关者压力、公民参与的规范价值和行政现实的反应。[3]再如，郭小聪等提出了一个轮流出价博弈分析框架，认为政府对公民参与的策略选择是政府根据公众讨价还价能力与政府讨价还价成本进行理性计算的结果。[13]但是，这些研究毕竟是少数，我们仍然缺乏一个分析政府对公民参与不同行为选择的解释工具和理论模型。

有关政府对公民参与行为选择问题的研究，杨开峰是这一领域的代表性人物。基于对行政官员的问卷调查，采用描述统计和推断统计方法，杨开峰等人检验了很多影响政府对公民参与行为选择的变量。上述研究是具有创造性的，这些定量研究为我们很好地呈现了官员行为与相关变量之间的相关关系。然而，正如作者所指出的那样，定量研究有其限制所在，“未来公民参与研究将会从整合规范研究、定性研究和定量研究中受益”[32]889。我们认为，研究政府对公民参与的行为选择问题，在研究方法层面需要整合定性研究与定量研究的优势，在理论分析层面要将此问题放在政府行为分析这一大的理论框架内进行。具体而言，就是要：(1)系统观察政府组织的内部运作；(2)解释政府行为背后的因果机制；(3)构建一个系统的理论模型或分析框架。研究者需要在田野调查基础上，打开政府对公民参与不同行为选择背后的“黑箱”，提供一个有力的解释政府不同行为的理论工具，推进这一研究领域的知识积累。

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责任编辑：王升平

2016—02—14

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《公民参与和中国民主行政模式的建构》(编号：12JJD840004)。

代凯(1988—)，男，山东兖州人，中共广东省委党校(广东行政学院)行政学教研部副教授、博士，主要研究方向为公共行政理论与实践。

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1008—4533(2016)05—0030—06

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.005