南海海域生态修复责任主体探究

文连飞 吴小玉

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)



南海海域生态修复责任主体探究

文连飞 吴小玉

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

对南海海域的掠夺式开发，致使海域污染事故频发，海洋生态遭受破坏，南海海域生态修复刻不容缓。生态修复涉及到大量的资金投入，目前的法律法规没有明确规定海域生态修复的责任主体，因此，应当构建海域污染行为人作为主要责任主体，国家作为南海海域的所有权人，在一定情况下承担补充责任的机制。同时国家应该创设条件将受益的投资人、保险公司也纳入到南海海域的生态修复责任主体中，实现南海海域生态文明建设的良性发展。

南海海域；环境污染；生态修复；责任主体

党的十八大报告提出要建设生态文明社会，2015年1月1日开始实施的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“环境保护法”)中增加了“推进生态文明建设”的内容。生态修复是推进生态文明建设的主要措施[1]。生态修复是以环境损害为救济对象，针对退化的生态环境所进行的系统修复工程，是用人工举措加速恢复生态系统，包括帮助恢复和管理原生生态系统的完整性的过程。南海海域环境损害的复杂性和多样性决定了生态修复的难度，而生态修复责任主体作为生态修复的实施者决定了南海海域生态修复的运作效果。生态修复主体的确定，对于南海海域生态修复目标的科学设定、工作的开展以及贯彻落实损害救济政策具有重要的意义。

1 南海海域生态环境保护的现状

伴随着经济的发展，海洋开发活动愈发频繁，海洋在各国经济发展中的地位越来越受到重视。南海有着丰富的资源，海域辽阔，气候和环境复杂多样，具有相当鲜明的区域性和独特性。同时南海是我国与东南亚以及世界其他国家交往的重要通道，对我国的经济发展以及国防安全都具有战略意义。随着人类操控海洋能力的增强，对南海的开发愈演愈烈，导致了南海海域生态环境的恶化。目前南海海域生态环境保护的主要问题是：第一，过度的海洋捕捞导致渔业资源的衰退。虽然我国渔业管理部门设立了禁渔区和禁渔期，但是由于执法力度不够，渔民在禁渔区、禁渔期非法捕捞的现象屡禁不止。第二，南海海域水质污染严重，赤潮频繁发生，日趋严重的陆源污染使海洋生物的生态环境发生了改变，南海沿岸直接排入的废物废水更是加剧了南海海域的污染；大量的船舶航行以及油田开发导致的石油污染对南海海域也造成了持续的损害[2]。第三，工业的发展，房地产开发使大量的海洋被填成土地，红树林和珊瑚礁也遭到了破坏。填海围垦对南海海域所造成的损害是无法通过海洋自身的修复能力来完善的，其对南海海域的不利影响将在很长的时间内存在[3]。

南海海域生态破坏日趋严重，构建南海海域生态修复制度极其必要，而明确生态修复责任主体是实现南海海域生态修复制度的首要问题。南海海域生态修复是一项极其复杂的系统工程，生态的破坏所需投入的成本也是难以估量的。2004年发生的沱江水污染、2005年的松花江水污染以及2011年的康菲石油泄露等无时不在提醒我们生态损害所要付出的惨重代价。巨额的治理费用如何筹集？到底应该由谁来为受到损害的南海海域生态修复买单？这一切都要求我们必须确定生态修复的责任主体。因此，我们有必要从理论上研究南海海域生态修复责任主体，以期做到防患于未然，做到不以牺牲人类赖以生存的环境为代价来发展经济。

2 南海海域生态修复责任主体的立法

在现阶段，由于我国尚未制定统一的生态修复法律，关于海洋方面的生态修复的法律法规更是寥寥无几，现有的有关生态修复责任主体的法律规定也是散见于其他法律法规之中。

2.1 《环境保护法》中对于生态修复责任主体的规定

2015年1月1日起施行的《环境保护法》第六条规定了保护环境是一切单位和个人的义务，各企业事业单位和其他生产经营者应当减少生态破坏，并对所造成的生态损害依法承担相应的责任；第三十四条规定了国务院以及沿海地方各级人民政府必须加强对海洋生态环境的保护，严禁向海洋里排放不符合法律法规规定和有关标准的陆源污染以及各项海洋工程建设；第四十二条拓展性地规定了排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者必须防治生产活动中所产生的各种污染及危害，并明确排污的企事业单位要建立环境保护的责任制度；第六十五条规定环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构如果弄虚作假，导致环境污染未能及时得到治理，应与造成环境污染的责任者承担连带责任。《环境保护法》虽并没有对生态修复责任主体作出具体的规定，但是拓宽了破坏环境的法律责任主体范围，这些规定对于今后制定有关生态修复方面的法律具有导向作用。

2.2 海洋管理法律法规中对于生态修复责任主体的规定

《海洋环境保护法》第十一条规定：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。”第六十六条规定：“船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险。”《水污染防治法》规定国家实行排污许可制度，直接或是间接向水体排放污水、废水的企业事业单位以及城镇污水集中处理设施的运营单位必须取得排污许可证，否则要承担相应的污染水资源的责任。以上法律法规都或多或少地规定了环境污染的责任主体，为南海海域生态修复法制建设指明了方向，但是南海海域生态修复涉及不同的主体，需要多方相互协调，更需要完备的法律制度的保障。

2.3 其他类型法律法规中对于生态修复责任主体的规定

《土地复垦条例》第三条明确了“谁损毁，谁复垦”的原则，规定因生产建设毁损土地的生产建设单位或个人承担土地复垦义务，而由历史遗留下来的土地损毁由县级以上人民政府负责。《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》对责任主体作了如下规定：第一，确定“谁污染、谁治理”的原则。第二，造成污染的单位如果主体发生变更的，由改制后的主体承担修复责任。第三，造成污染的单位转让污染地的，由受让人承担责任。第四，无法确定权利义务的，由县级以上人民政府承担责任[4]。这一具体规定对于南海海域生态修复责任主体的具体落实具有借鉴意义，但是该指南也存在不足之处，例如：该指南的效力层级底，不具有法律约束力；该指南也未规定当修复的责任主体无能力承担时该如何处理，同时还可能加重不知情的受让人的责任，不符合法律的公平正义原则。

3 南海海域生态修复责任主体立法中存在的问题

由前述可知，尽管《环境保护法》要求建立健全生态修复制度，但有关海域生态修复的法律法规规定不尽如人意。南海海域不断恶化的生态状况，使得南海沿岸的群众生活受到了影响；南海海域生态系统的退化、物种的锐减、生态多样性遭到破坏，都显示了生态修复的迫切性。由于整个生态修复是一个新生事物，关于生态修复责任主体的规定在实践运作过程中还需要落实得更加具体，表现在立法上还存在着诸多问题，主要有以下几个方面：

3.1 法律规定不完善

生态修复责任主体的理论和实践都比较少，导致至今还未有一个成体系的立法，可以说在立法方面是相当薄弱的；而且现有的生态修复立法，大都只是注重对生态环境本身的保护和修复，并未提及生态修复责任主体之间的分工与合作，只是从政策层面作宏观规定，具体的生态修复责任主体法律制度缺乏或者不完善。在此情形下，南海海域生态修复责任主体的相关立法就更缺乏，生态修复法律关系主体不明确，无法满足南海海域生态建设需要。

3.2 具体法律机制欠缺

在我国生态修复的治理实践中，一般都是只对重点污染区域强化治理修复，而轻视其他区域的环境检测与损害防治的力度。例如，康菲石油泄露，国家投入大量的资金予以治理，但是对于小范围的赤潮、陆源污染却无暇顾及，而民众限于自身能力和技术，虽自发进行生态修复但无法达到很好的效果。由此可以看出，在我国有关生态修复责任主体的法律法规中，过多地强调了国家的生态修复责任，缺乏对其他责任主体的有效配置，也没有构建各个主体之间协调合作机制，没有明确非国家主体参与生态修复的权利义务以及具体的奖惩措施。

纵观以上情况，南海海域生态修复应该在借鉴其他生态修复方面成功经验的基础上，对生态修复的责任主体作出更加明确和细化的规定，只有这样才能更好地服务于南海海域的生态文明建设。

4 南海海域生态修复责任主体的构建路径

南海海域在我国海洋中占有十分重要地位，加上南海周边各个国家之间的激烈竞争，导致南海海域生态修复治理的周期长，投入的资金成本不可估量，因此，必须明确南海海域生态修复责任主体，厘清各主体应承担的责任，确保治理资金到位，有效降低生态损害。海域污染行为人作为主要责任主体，理应承担相关污染海域的生态修复责任；国家作为南海海域的所有权人，在一定情况下也要承担补充责任；国家应该创设条件将可能有收益的投资人、保险公司也纳入到南海海域的生态修复责任主体中，实现南海海域生态环境的良性发展。

4.1 海域污染行为人

首先，根据污染者治理的原则，可以明确，南海海域生态污染的行为人应该是生态修复的主要负责人，适用无过错责任原则，即只要能够确认具体的海域污染行为人，则该海域污染行为人是否存在过错在所不问，都应该由其承担污染海域的环境治理费用。纵观我国以及国外的法律规定，污染行为人都是理所应当地成为污染区域生态修复的责任主体，在南海海域生态修复中也不例外。德国将生态修复的责任人划分为行为责任人和状态责任人，实施排放、堆积、泄露等行为的是行为责任人，而状态责任人主要是以物的所有权人和实际占有的人为前提，此种具体分类可供我们将来制定相应制度时予以借鉴。海域污染行为人作为南海海域生态修复的首要责任者符合环境治理“谁污染，谁治理”的原则，海域污染行为人实施污染行为大部分为利益驱使，而根据经济学的原理，成本的高低决定利润的多少，成本理应包括环境成本，不应当转嫁给他方承担。

其次，在市场经济下，企业会进行正常的合并分立，污染行为人如果是企业，那么污染行为人会因为企业的变更而发生转移，这时原来的企业以及企业的继受者应当成为南海海域生态修复责任主体。根据《民法通则》第四十四条规定“企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。”《公司法》的相关法条中也规定公司合并分立的，公司的债权债务由合并或分立后的公司承继，并由承继的公司承担相应的责任。

最后，在诉讼程序上，新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定，对环境污染的行为，可以由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼；对污染环境、破坏环境的行为，《环境保护法》第五十八条也规定了机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，由此可以实现对海域污染行为人的司法追究。

4.2 国家

《物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”《海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”并规定单位和个人应当通过法定程序依法取得海域使用权，明确了海域属于国家所有。我国是拥有三百万平方公里海域的海洋大国，南海海域占了一大部分，对于我国辽阔的南海海域生态修复需要国家有效地行使管理职能。

事实上，从二十世纪末开始，我国已经陆陆续续开展了一系列重点环境污染区修复工程。考察我国生态修复的实践不难发现，企事业单位作为生态破坏的主体却往往不是生态修复的直接实施人，因为修复生态系统是一项及其复杂的系统工程，其需要投入的财力和物力往往是一个企业不能负担起的，结果最终都是国家成为买单人。从国家的管理职能来看，任何企事业单位的生产经营活动都处于国家的监管之下，对于南海海域生态破坏国家应该主动介入予以查处。另外国家通过征收排污费等税收方式参与了污染行为人的利润分配，国家从中获得了利益，那么根据“受益者负担”的原则，对于南海海域遭受污染的治理国家也义不容辞。再者，属于国家管控支配的国有企业在南海开发石油钻井平台也可能会发生原油泄露而污染南海海域，此时，国家理所当然地成为该污染区域的治理责任人。

综上，由国家承担南海海域生态修复责任主体的情况为：第一，污染企业无法承担生态修复的责任，可以由国家对污染修复与治理承担补充责任。第二，由于历史原因找不到污染行为人，或是由于国有企业管理失控导致的污染，由国家对污染进行生态修复。第三，国家作为公共事务的管理者，拥有南海海域的所有权，如果其存在监管不当，理应承担相应的生态修复责任。

4.3 受益的投资人

我国正处于产业转型的时期，原先落后的生产工艺，粗放的管理模式导致企业效能低下，如果把环境污染费用也算进企业成本，污染企业更是不堪一击，其很难能够筹集到生态修复的资金，于是，政府成了资金兜底的责任主体，而政府的资金则是来源于普通的纳税人，如此使用资金有失公平。或许通过受益的投资人付费的方式可以解决这样的问题。国家可以通过招标方式寻找将来的受益投资人进行生态修复，并将预期开发利用的一部分效益转由投资者享有。具体可以参照新疆地区的林权改革制度，在坚持国家所有权不变的前提下，采取“多予少取让利于民”和“谁管海域谁收益”的原则承包给投资者，约定一定期限的承包期，实行海域使用权颁证确权制度，出台优惠政策，鼓励投资者对南海海域进行绿色开发，并给予投资者技术上的支持，避免该污染海域再次遭到破坏。让投资者充分享有海域使用权以及收益权，以维护海域经营者的合法权益。

4.4 保险公司

在南海海域生态修复中，保险公司参与其中，对于南海海域的生态修复尤其重要。保险公司参与到南海海域的生态修复能够使受到损害的海域得到迅速及时的救济，促使污染海域的行为人及时采取有效的措施防止污染的扩大，并且能够有充足的资金对南海海域的生态进行修复，以有效弥补因为各种污染所引起的海域生态环境的破坏所带来的损害。引进海洋生态保险，一是可以增加作为风险规避者的海洋排污单位或个人的效用，二是为海洋生态损害提供充分的救济。这样能够较好地分散污染行为人的经营风险，保证经营者在生产活动中加强对环境保护的投入。保险公司因为与海域污染行为人之间有保险合同，当承保事由发生时，保险公司基于保险合同关系成为南海海域生态修复的责任主体。值得注意的是，保险公司的责任只是基于保险合同所产生的投保人与保险人之间的修复费用的赔偿，并不排除污染行为人直接的生态修复责任。因此“污染者治理”的理念符合环境公平的原则，在整个生态修复中都应当予以坚持[5]。

[1]吴鹏.生态修复法制初探——基于生态文明社会建设的需要[J].河北法学，2013，(5):172.

[2]唐莉.南海海洋生态补偿法律问题探析[J].法学杂志，2010，(1):29.

[3]颜云榕，袁路，安立龙.南海资源利用与生态环境保护存在的问题及对策[J].海洋开发与管理，2009，(11):93—94.

[4]王盼.生态修复责任主体研究[J].太原师范学院学报：社会科学版,2016，(2):49—50.

[5]易崇燕.我国污染地生态修复法律责任主体研究[J].学习论坛,2014，(7):80.

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.003

2016-08-29

2016年度海口市哲学社会科学规划课题(2016-ZZKT-06)“国际旅游岛建设中的生态补偿法律制度研究”；2015年度海南大学法学研究生创新中心研究生调研课题(15FXYJ06)阶段性成果

文连飞(1990—)，女，海南万宁人，2014级民商法学专业在读硕士研究生。研究方向：民法学。

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1674-6341(2016)06-0006-03