公共政策制定视角下我国古镇旅游开发研究

张 妮 郝 娜

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)



公共政策制定视角下我国古镇旅游开发研究

张 妮 郝 娜

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)

公共政策制定对地方社会治理会产生决定性的影响，因此一直以来也被作为公共政策研究的中心环节。古镇旅游的兴起不仅为地方带来了经济发展机遇，同时也对地方政府的社会治理能力提出更高的要求。而作为地方政府影响当地古镇旅游开发的主要途径，地方性旅游政策的制定无一不体现出地方特色和公民的诉求。因此，对地方政府在开发当地古镇旅游资源的公共政策制定环节存在的问题进行分析并提出相应的建议，对于完善政府公共政策制定、促进古镇旅游资源开发具有很强的现实意义。

公共政策；公共政策制定；古镇旅游

0 引言

20世纪80年代以来，随着周庄(古镇)旅游资源的开发，我国古镇旅游开始进入公众的视野。在旅游开发方案的制定、执行等方面都离不来旅游资源所在地地方政府的参与。地方政府根据拥有旅游资源的实际情况选择不同的古镇旅游开发模式，很多古镇旅游因此取得巨大成功。但同时也存在很多问题，从本质上反映出地方政府在古镇开发政策的制定、选择和执行上存在偏差和失误。就当前而言，最主要的就是要改善古镇旅游开发政策的制定环节。

1 公共政策制定与我国古镇旅游开发

1.1 公共政策与公共政策制定的概念界定

1.1.1 公共政策的概念界定

公共管理领域关于公共政策的系统研究发端于二战后几个发达资本主义国家，随后迅速扩展到世界其他国家和地区。二战后各国公民关心的问题焦点向那些与切身利益密切相关的特殊公共问题转移，因此对政府制定公共政策的能力、程序、方式以及公共政策的质量提出更高的要求。

公共政策作为公共权力和公共职能的伴生物，自公共权力产生以来，就一直存在于人类社会中。广义上说，凡是由国家公权力主体制定的，对一定的社会行为主体产生一定影响的法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、指示与实施细则等，都可以被视为行政主体的某种公共政策。从约束力上看，公共政策具有明显的行为规范特征，甚至于在某些条件下，作为国家公权力的延伸，得到国家公权力主体合法授权的非国家公权力主体，也可以制定具有约束力的行为规范[1]狭义上讲，公共政策是国家各级行政机关在特定情境中，为了达成一定目标而制定的行动方案或行动准则。本文是从狭义角度分析我国古镇保护领域的公共政策制定。

1.1.2 公共政策制定的概念界定

公共政策制定是为解决某个政策问题而提出一系列方案和计划，通过对比和验证，选择出合适方案进而制定出政策的过程[2]。文本形态或政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程[3]，政策目标的实现需要政策制定、选择、执行、评估、反馈等一系列的过程通力合作，而政策的制定则是一切成立的前提条件，忽视实际的政策环境制定的政策即使严格执行也必将无法实现最终政策目标。因此，公共政策制定在公共政策研究中的重要地位不言而喻。

1.2 公共政策制定视角下我国古镇旅游的开发模式

古建筑负载着历史灵魂，是传承历史文化和城市记忆的载体；古镇以其独特的历史底蕴以及保存较为完整的传统生活环境和方式吸引着大批游客。不管是传统古镇还是仿建“古镇”，在吸引游客的背后都离不开成功的开发模式。 在开发过程中，根据地方政府在古镇开发政策制定中所占主导位置不同,可以分为三种开发模式。

1.2.1 政府主导模式

政府主导模式是以地方政府为主导进行古镇旅游开发的一种模式。地方政府利用掌握的城市规划审批权力对古镇进行整体规划，并成立地方政府主管的旅游企业，在旅游资源的开发上形成政府主导、民营企业并行的开发方式。古城开发保护的资金主要依赖于政府的财政拨款，同时引入市场机制向游客收取门票，用以补贴基础设施的建设。通过城市规划打包整合旅游资源，形成“吃住行游购娱”的旅游产业链，实现多方受益。

政府主导的旅游开发模式的典型代表为平遥古城。平遥古城位于山西省平遥县，为国家5A级景区，基本保留了明清时期的县城风貌，是我国保存最完好的古城之一。古城景区实行通票制，游客可以凭借通票游览古城内平遥县衙、日升昌票号等小景点；如果仅是游览古城则不需要购票。古城内的商铺、家庭旅馆和餐厅由原住民自主经营并享有房屋所有权，但古城内房屋修建、改造由县规划局主管。属于传统建筑的民居在维修改造时必须遵循“修旧如故，以存其真”的原则；不属于传统建筑的民居在改造时也需遵循“统一规划管理，逐步整治改造”的原则，力图保证古城风貌的统一。平遥模式也是当前我国古镇旅游开发中较为普遍使用的模式，西递、宏村、周庄等都采用此种方式。

云南丽江古城、山东台儿庄古城等也采取此种开发模式，不同之处在于其旅游开发完全由政府单一主导：丽江古城保护管理局作为市级人民政府工作部门对丽江古城进行保护管理[4]；台儿庄古城有限公司是台儿庄古城保护开发建设管理会下属国有企业。

1.2.2 政府主导多方控股模式

政府主导多方控股模式即当地政府主导成立旅游股份有限公司，公司性质为合资企业，由地方政府、外来旅游公司、投资公司等联合控股，最终收益由资产所有者按拥有的相应股权比例分配。

该模式的代表古镇为乌镇景区。乌镇景区位于浙江省桐乡市，属于国家5A级景区，完整地保存有晚清和民国时期江南水乡的风貌和布局，被称为“中国最后的枕水人家”。乌镇景区由中青旅控股、桐乡市乌镇古镇旅游投资公司和IDG资本共同投资经营，采取分区开发的模式，针对不同的目标市场分为东栅景区和西栅景区。东栅景区主要以旅游观光和民俗体验为主，西栅景区以商务旅游和休闲度假为主，主打高端旅游路线。景区内房屋产权归乌镇旅游管理公司所有，由其统一收取门票、安排景区内住宿、商业经营等一切活动，实行标准化和规模化经营模式，因此也杜绝了在旅游旺季景区因餐饮住宿购物等问题而产生的宰客现象。同里等江南地区古镇在旅游开发中普遍采用此种模式。

1.2.3 政府转让古镇经营权模式

政府转让古镇经营权模式为地方政府将拥有的辖区内的旅游资源经营权转让给开发商，地方政府保有旅游资源的所有权，实行旅游资源所有权和经营权分离的开发模式。开发商根据自身资本优势将古镇完全投入市场，实现古镇旅游在市场化机制下运行，在此同时也承担起对古城基础设施的建设和维护。地方政府根据所拥有的旅游资源管理权在行业宏观层面上对投资商进行管理。

凤凰古城为此种开发模式的代表。凤凰古城位于湖南省凤凰县，为国家4A级景区，现存古民居以清朝风貌为主。2001年5月，凤凰县政府将凤凰旅游资源租赁给黄龙洞投资股份有限公司，租期50年，由其对古镇实行垄断性经营，从而实现地方政府统一规划，外包企业实际执行和管理的模式。但是古城景区内各种商业活动的经营由古城原住民自主进行。从2016年4月10日起，凤凰古城取消实行了三年的景区148元“捆绑”大门票政策，开始实施景点验票，即游客在古城内的游览是免费的，而参观景点则需另购门票。此外，上海博大集团获得湖州南浔古镇30年旅游开发经营权也属此种开发模式。

2 我国古镇旅游开发中公共政策制定存在的问题及其消弭

不同于故宫、颐和园等古迹，古镇属于“社区型景点”，依然有很多居民居住。古镇作为其生存和发展的场所被赋予了城市的功能和属性，开发政策的制定首先必须满足居民正常的生存与发展的需求。目前我国进行的古镇旅游开发取得了显著的成就，例如平遥古城、丽江古城等在政府主导下积极“申遗”，利用世界文化遗产称号扩大知名度，年门票收入上亿。但由于历史传统、体制结构、地方经济发展等问题，在古镇旅游开发的政策制定中仍存在一些问题，阻碍古镇旅游的发展。

2.1 古镇旅游开发中公共政策制定存在的问题

2.1.1 政策制定中忽视政策环境

任何公共政策都是在一定的政治、经济和文化等社会环境下形成和运行的，某种程度上来说公共政策所处的环境深刻影响着政策的界定、制定、执行、评估和终结等环节，也在本质上决定了公共政策的价值和效果。我国当前的古镇发展模式强调对古镇传统资源的开发，对旅游业附加产品没有足够的重视，无论是在收取门票的全封闭还是半封闭景区，其盈利方式仍以售卖门票为主，人文景观很少被赋予更深的意蕴和价值，也难以被游客接纳和消费。究其原因，可以看到在政府主导或是股份公司参与运营的古镇中，基础设施的建设和维护为政府财政部门划拨或者是用门票收入补贴，很少有专业团队的参与。这种发展模式下最明显的弊端就是导致当前古镇旅游产品同质化严重。如江南地区古镇在开发策略上缺乏亮点，旅游项目存有很强的替代性[5]。此外，本土化的管理模式会给经营者带来短期的经济效益，但是一部分人的经济受益却有可能加剧整个社区经济的不平衡[6]。如宏村由于门票收入分配方式不合理导致村民经营旅游业热情受挫[7]，江西婺源也曾发生因为门票收入分成纠纷导致村民阻止游客进入导致部分景区紧急关停[8]。

2.1.2 政策制定后缺乏论证和试验

传统管理理念和现代管理意识相互碰撞，保护和利用矛盾造成管理主体的现实困惑和迷失[4]。地方政府作为古镇旅游开发的管理主体，凭借公共权力制定开发政策并主导实施，其合法性在本质上来源于公民授权，政府的最终目标应致力于增加地方群众利益和保护地区旅游资源。而我国当前古镇旅游开发政策的制定和方案的选择主要为行政主管领导内部智慧的集合，政策的制定过程没有公开，政策制定后又鲜有科学论证和政策试验，通过行政手段强制实施极易引起旅游业相关利益主体的反对，难以达到政策预期效果甚至产生政府信任危机。以凤凰古城为例，2013年4月10日起凤凰县政府实施新旅游政策，改免费游览为“捆绑”大门票政策，凡是进入古城必须购买148元的门票。新规定使游客人数骤减，大批商户和当地居民也因不满新规定关门歇业并聚集在古城门口示威。2016年3月政府不得不宣布从4月10日起取消凤凰古城“一票制”政策改为收取景点门票。至此，凤凰古城门票事件告一段落，但是凤凰县政府出台的不当政策在整个事件中难免导致政府公信力受损。

2.1.3 政策执行偏离政策制定目标

政策执行是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源将政策观念形式的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程[9]。目前来说我国很多古镇都存在政策失真性执行的现象，即在政策执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象[3]。例如全封闭古镇一般采取购买门票进行游览的方式，但作为社区型景点为方便居民出入设有很多偏门，游客很容易利用这些空子逃票进入古镇，网络上甚至有很多古镇逃票攻略。在古镇内开设餐馆旅社的居民为吸引客人会帮助游客免票进入古镇，长此以往必将影响古镇旅游收入和门票政策的权威性。此外，不管是何种开发模式政府对古镇都应贯彻“保护为主、开发结合”的政策，旨在保证古镇原址原貌上进行旅游开发。但在实际运作中，过度的商业开发导致商铺林立，古镇失去原有韵味的同时因为建筑密集产生火灾隐患，2014年初云南独克宗古城火灾就是个例证。

2.2 优化古镇旅游开发中公共政策制定的建议

2.2.1 重视政策环境对古镇开发政策制定的影响

政策环境不仅影响政策制定和政策系统的有序发展，还影响政策的执行效果；同时政策的推行也对政策环境变迁产生影响，政策和环境构成相互影响的系统。作为古镇旅游运营管理主体的地方政府需重视环境的重要性，树立长远规划目标而不是为实现眼前利益或是政绩工程草率选择外包或合资经营。建立高效负责的政策制定体系，把管理古镇排污、通讯、税收和安全等公共事业机构和政府相关部门纳入政策制定体系，结合不同管理部门的实际工作情况，制定出最符合本地旅游的发展政策。

2.2.2 保证政策制定后必要的论证和试验

新政策的实行必定会重塑原有利益格局，利益平衡的打破会引起既得利益者的不满从而影响政策的执行效果。传统古镇作为历史文化遗产，具有传统性、稀缺性等特征；作为原住民生活社区和旅游目的地，又具有公共性。政府政策的制定要把握这两个方面的特点，实现旅游经济发展和社会公平发展的同等性[10]。原住民作为古镇社区的重要组成部分，其对旅游的关注程度，资源利用率，感知到的旅游发展带来的损益度影响政府旅游开发政策的实施[11]；游客作为旅游产品的购买者其购买心理也影响着政策的实施。政府政策制定要充分考虑他们的利益要求，为政策的实施奠定群众基础。在咨询专家和利益相关方意见的基础上进行必要的听证、论证，并对影响较大、改革力度较强的开发政策选取一定的地域范围进行必要的政策试验，以保证政策执行中的偏差在允许范围内，最终实现古镇旅游开发的长效有序发展。

2.2.3 保证政策制定、政策执行和政策目标的统一

旅游开发政策能否有效贯彻执行是政策目标实现的前提条件。政府作为开发政策制定者往往只规范某些基本原则，实际执行者则为古镇开发公司或者是外来承包企业。这就要求在实现政策目标的过程中，古镇旅游开发公司或外来企业需根据本地古镇实际情况制定切实可行的政策方案，采取多样的执行途径，并且在执行过程中要特别重视听取一线工作人员的反馈信息；创新互动机制，利用景区公众微信、微博、有奖调查等途径开展游客意见征集活动，在坚持开发政策的原则的基础上实现政策执行的灵活性。此外，政府监管部门和旅游局等政策制定部门要始终把“保护第一、开发第二”的古镇开发原则放在首位，认真把关旅游公司和外来企业的古镇开发方案，防止古镇过度商业开发对传统文化的侵害，将保护旅游资源和生态环境、增进各方利益的目标贯穿政策制定、执行等环节中去，使古镇旅游产业开发和文化遗产保护齐头并进。

3 结语

随着旅游产品开发的纵深发展、媒体的宣传推介、公众生活水平的提高和“回归自然”观念的影响，古镇作为新兴的旅游目的地开始进入大众视野，古镇旅游得到迅猛发展成为地方经济新的增长点。但在古镇旅游行业快速发展的同时地方政府在制定古镇旅游开发政策方面也面临着很多问题，根本原因在于政策制定违背了历史文化遗产和古城保护行为的公共性，将保护和发展人为地对立起来违背古城以保护为主的公共利益导向[12]。不管是政府为主导的追求政绩的古镇开发政策，还是以外部旅游企业主导的追求商业价值的开发政策，在开发过程中一旦侵害古镇原住民的利益必将引起制度性的社会排斥，从而影响政策的有效执行。在未来的古镇旅游开发中，拥有旅游资源管理权的地方政府应发挥主导作用，保证开发政策的公正性，并积极构建利益表达和协调机制，提前对开发方案开展风险评估，在政策执行过程中参考实际执行效果及时进行政策调整，在保护古城、平衡各方利益的同时实现地方古城旅游行业的蓬勃发展。

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责任编辑：富春凯

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.012

2016-09-18

张妮(1989—)，女，安徽宿州人，硕士研究生。研究方向：公共管理。

F592.1

A

1674-6341(2016)06-0031-03