论中国雾霾治理行政问责机制的构建

彭 凯

(四川师范大学 法学院，四川 成都 610066)



论中国雾霾治理行政问责机制的构建

彭 凯

(四川师范大学 法学院，四川 成都 610066)

雾霾治理之所以是中国的老大难问题，是诸多因素综合造成的。其中极为重要的因素即是行政问责机制的缺失。构建中国雾霾治理行政问责机制可以从根本上解决雾霾这一问题。明确行政问责对象、规范行政问责事由、健全多元行政问责主体和完善行政问责程序是中国雾霾治理行政问责机制的四驾马车。在雾霾治理的实践中，行政问责机制的确立将使行政机关树立依法行政、责任行政的意识，制止失职、渎职等不负责任的现象。

雾霾治理；行政问责机制；责任

1 行政机关雾霾治理的责任

要确保行政机关在雾霾治理中落实其责任，明确行政机关在雾霾治理中责任的具体内容显得十分必要和重要。行政机关的责任可分为积极责任和消极责任两大类。在此，积极的责任是行政机关应当积极正确履行雾霾治理职能来保证公民免遭雾霾污染的侵害，而消极的责任则是行政机关在未积极正确履行雾霾治理职能时应当承担的不利后果。建立科学完整的雾霾治理的行政法律责任体系对构建中国雾霾治理行政问责机制意义重大，这将确保行政机关在雾霾治理过程中的公共权力在法定的范围之内使用，而不能肆意地超过这一限度。但是，行政机关的责任必须由有关国家机关依照行政法律规范，包括实体规范和程序规范所规定的条件和程序予以追究。深入贯彻落实有权必有责、有责要担当、失责必追究的行政理念，积极纠正行政机关在雾霾治理过程中的观念偏差。

2 中国雾霾治理的行政问责机制的构建思路

行政机关作为社会公共事务的管理者，拥有十分强大的资源优势和组织动员能力。同时，也对雾霾治理有着不可推卸的行政法律责任。在雾霾治理过程中，行政机关主要承担四种具体责任，即保证必须的大气质量、制定并严格执行环境法律法规及相关政策、促进公众环境参与以及未能履行这些职责时承担相应的不利后果。然而，就中国当下的行政履责的情况而言，雾霾治理决策失误、行政法律体系不完善、行政执法不力等失职、失责表现是常见的。针对这上述情况，当务之急便是构建有针对性的行政问责机制。

雾霾治理领域的行政问责机制是指行政机关及所属的公务员不履行环境职责或怠于履行环境职责以及履行环境职责过程中滥用权力时，由特定的主体对该行政机关及所属的公务员进行责任追究，并令其承担法律上或者政治上的某种不利后果的一系列制度的总和。

具体就中国雾霾治理行政问责机制而言，包括以下四点：

2.1 明确行政问责对象

有权必有责是当代法治理念的重要组成部分。正所谓世界上既没有无责任的权力，也没有无权力的责任。构建行政问责机制即是为了约束行政机关的权力，要求行政机关的一系列行政活动都得积极地履行职责并承担不能或者不适当履行职责的不利后果。行政问责的对象也被称为行政问责的客体，应当包括行政机关和公务员个人两大方面。将行政机关作为行政问责的对象可充分发挥其作用，可以提高行政机关的整体效能。但是，行政机关是一个组织机构，其主体资格仅仅是法律上的一种拟制，行政机关的行政活动具体是由公务员个人来行使或者完成的，因此有必要将公务员个人也纳入行政问责的对象范围中去。从行政问责层面追究公务员个人的责任不仅可以强化公务员的主动守法意识和正确执法理念，发挥他们的工作积极性，也可以有效地防止滥用行政职权和出现慵懒的行政行为，从而有利于我国依法行政建设。除此之外，依据“谁决策、谁负责”的原则，各级行政机关的主要负责人如行政首长应成为行政问责的主要对象。因为他们掌握着许多问题的决策权和领导权，理应为在雾霾治理中出现的决策失误行为和本部门公务员个人的失责行为负责。但是，我国关于行政机关环境责任追究的法律法规内容非常有限，仅仅散见于一些行政规章中。比如，我国出台的首个环境问责制度是监察部和原环保总局在2006年2月20日公布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。

2.2 规范行政问责事由

为了使行政问责机制更具普适性和可操作性，必须对行政问责的事由进行明确的规定。就是要明确行政机关和公务员个人在何种情况下会被问责或何种情况下可以对其做出免责的规定，要尽可能做到既涵盖全面又具有量化标准。我国目前仍然没有具体的量化依据。目前，我国直接对地方行政机关追究环境法律责任的行政法规为国务院颁布的《大气污染防治行动计划》，在该行政法规中规定：“针对大气污染防治中因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。”这是少数具体规范行政问责的具有全国效力的规范性文件之一。

我国行政机关在治理雾霾过程中行政问责事由如下：

(1)乱作为或不力作为。行政机关因为不同原因而导致的失职渎职、决策失误、督查不力、滥用职权等行为都会造成雾霾治理达不到预期效果。

(2)不作为。行政机关为了眼前的经济利益，常以发展当地经济为借口实行地方保护主义，在治理雾霾污染过程中消极作为甚至不作为的现象比较突出。例如，未及时依法公开环保信息、不依法处罚造成雾霾污染的企业，等等。毫无疑问，这些行为会助长雾霾污染企业的不正之风，为雾霾治理带来阻碍，应当依法追究其责任。总之，行政机关不按法律要求履行环境保护职责将被依法问责。

2.3 健全多元行政问责主体

近年来，行政机关在环境领域内的滥权现象极其严重，而健全多元行政问责主体有助于将行政机关在环境领域内的权力关进“牢笼”之中。根据行政机关在雾霾治理中责任的类型，可将行政问责主体分为以下三类：

(1)各级人大及其常委会。各级人大及其常委会作为国家权力机关有权对行政机关在雾霾治理过程中的一系列行政活动提起问责。我国一些地方已经在这方面进行了尝试，例如，《深圳特区环境保护条例》就要求行政机关向人大报告环境保护工作。

(2)上级行政机关。由于我国上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，上级行政机关对下级行政机关是有权提起问责的。上级行政机关可以在法律范围内追究下级行政机关在雾霾治理中的责任。该问责的方式主要是上级行政机关对下级行政机关的通报批评、减少财政拨款、环境领域内区域限批等。具体而言，当下级行政机关不履行治理雾霾职责或对雾霾的治理不达标时，地方行政机关的负责人要承担的行政上的否定性后果，包括行政考核中分数的扣除、晋升机会的丧失甚至行政的免职和降职，等等。在此，拟着重从财政制度的角度来分析构建对行政机关和公务员个人行政问责机制的可行性。通过修改相关立法加强对行政责任追究方面的相关规定，细化到追责机制的主客体、范围、程序等方面。尤其应当加大对失责行为的处罚力度，只有与行政公务员的切身利益挂钩，才能确保其履职的积极性。具体如下所述：

一是构建对不适当履行雾霾治理职责的地方行政机关的经济罚款和晋升受限机制。因为财政权是国家权力体系中极其重要的一项权力，整个国家机器的正常运转均离不开财政。构建对不适当履行雾霾治理职责的地方行政机关的经济罚款和晋升受限机制有助于督促地方行政积极履行治理雾霾的行政职责，而不是不作为或者乱作为。与此同时，将治理雾霾的完成情况纳入地方行政的综合评价体系中，作为地方行政主要领导干部政绩考核的重要内容，实行一票否决制。

二是构建中央对地方行政机关投资和拨款机制。对地方行政机关治理雾霾工作，中央要全程依法监督。对治理雾霾有力的地方行政可以多给予投资和拨款，对不履行治理雾霾职责或对雾霾的治理不达标的地方行政可以考虑不给予投资和拨款。可以综合考虑建立中央和地方行政机关良性的经济互动机制，促使地方行政履行其治理雾霾的行政职责。这一点可以参考美国的具体做法。在美国如果州充分履行了属于其治理雾霾的职责，联邦政府会多一些对属于州的经济等项目的投资，而一旦联邦政府发现州没有充分履行治理雾霾的职责时，会把本属于州的治理雾霾的行政权收归联邦所有。

(3)司法机关。该问责主体的介入具强制性、权威性、程序性等特点，为行政问责机制提供了司法上的保障。对雾霾治理过程中行政机关的失责行为而导致严重后果的，公民、法人和其他组织可以对其提起行政诉讼，审判机关应当依法审理并可以做出依法责令行政机关承担不利后果的判决。而情节严重的或涉及行政公务员的失职渎职等行为应由检察机关提起公诉，追究其刑事责任。

(4)社会力量。在中国不能忽视社会力量这一多元化的行政问责主体，因为广泛的社会力量对雾霾治理行政问责机制有极大的促进作用。社会力量主要包括新闻媒体和社会公众。例如及时而广泛的新闻媒体报道可以迫使行政机关正视雾霾治理的问题并承担相应的失职后果，新闻媒体所曝光的真实材料可以监督和指引雾霾治理的舆论，并为启动行政问责程序提供了依据。而社会公众作为雾霾问题最直接的利害关系人，可以依法行使自己的权利，对雾霾治理过程中行政机关的失责行为提起行政诉讼，以保障自己的环境利益。另外，社会公众也可以借助新闻媒体的力量，及时反映雾霾治理问题和检举揭发失职的行政机关和公务员个人。

2.4 完善行政问责程序

2009年5月22日中共中央通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对于实行问责的程序进行了规定。主要包括以下几点：

(1)健全公众参与雾霾治理程序。“只有让人民来监督，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”从理论上来讲，把所有雾霾治理工作都交给政府并不科学，公民个人和非政府组织也应当积极参与到雾霾治理中来，以便形成齐抓共管、共同合作的雾霾治理新局面。同时，畅通公众的意见表达和积极参与机制有利于监督行政机关和公务员个人的履责情况并提高行政机关承担责任的自觉性。

(2)完善雾霾治理信息公开程序。对雾霾治理信息的知情是公众参与雾霾治理的前提。因此，政府有责任保障公众的雾霾治理知情权，这就客观上需要完善雾霾信息公开机制。行政机关应当及时公布雾霾真实检测数据，以此促进公众的环保意识和参与程度，并对造成雾霾污染的企业形成强大压力，从而有利于推动空气污染的治理，增强监管机构的权威。完善雾霾治理信息公开机制，需从以下两个方面进行：

一是加快雾霾治理信息披露立法进程。尽管新的《环境保护法》已经设立了有关信息公开的法律条款，与之前相较意义重大，但其规定的内容仍过于笼统，缺乏可操作性。因此，应当继续细化规则，以保证信息公开的合法性。特别是要改变过去环境污染信息设定密级的保守做法，以公开为原则、不公开为例外，只有在涉及国家机密、商业机密和个人隐私时，才可以不予以公开。

二是完善空气质量监管体系。这需要增加空气质量监测点位并提高空气质量监测能力，健全空气质量监测网络，以保证所公开信息的真实性与科学性。

(3)其他行政问责程序。构建一套科学完善的问责机制，还应探讨解决包括提案、调查、立案、处理、申诉复查在内的问责程序问题，以及从政治、经济、法律、道德等角度的责任承担方式的问题。

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责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.002

2016-10-09

彭凯(1993—)，男，四川雅安人，宪法学与行政法学硕士研究生。研究方向：宪法与行政法。

D630.9；D922.1

A

1674-6341(2016)06-0004-03