依法治国视域下的司法权限配置——以检察机关法律监督权缺位为视角

谢宏斌，王东卫

(1.甘肃省社会科学院，兰州　730070；2.酒泉市人民检察院，酒泉　735000)



依法治国视域下的司法权限配置
——以检察机关法律监督权缺位为视角

谢宏斌1，王东卫2

(1.甘肃省社会科学院，兰州730070；2.酒泉市人民检察院，酒泉735000)

[摘要]冤假错案的接连报出，使得司法权力成为舆论焦点，备受关注。作为配置司法权力，完善司法权运行机制，推进司法体制改革的基础性课题，学术界与实务界对司法权限配置的探讨多集中在对“分工负责，相互配合，相互制约”原则的解释、批判之上，或站在宪政的角度，或站在刑事诉讼的角度，或站在历史演进的角度，得出的结论大体一致，即该原则由于自身的缺陷在司法实践中没有得到贯彻。本文旨在跳出这一分析框架，以公检法三机关中处于“承前启后”位置的检察机关为切入点，指出检察机关法律监督权缺位是导致司法权限配置现实困境的核心因素，因而完善依法治国视域下的司法权限配置的关键在于检察机关法律监督权的充分行使。

[关键词]依法治国；司法权限配置；公检法；法律监督权；法律制约权

中国共产党第十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。优化司法职权配置是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的重要组成部分。依法治国这一价值目的的实现不仅在于拥有科学的司法权限配置，更在于科学司法权限配置在司法实践中得到贯彻落实。我国司法权限配置的基本特征是公检法三机关“分工负责，相互配合，相互制约”。但是，冤假错案的接连报出，使得公检法各司其职，相互制约的良好制度，[1]68备受质疑，甚至否定性评价甚嚣尘上。

司法权限配置问题，从一定意义上讲，是公检法三机关的关系问题。三机关的关系与国家政治体制、国家结构、国家机关职权划分以及国家法治理念等因素密切相关，处于一个历史逻辑演进过程中，因而不同时期的研究总是带有时代的痕迹。实际上，我国现行司法权限配置的问题，不是司法权限配置设定的问题，而是司法权限落实的问题，也就是在公检法三机关“分工负责，相互配合，相互制约”的基本原则下，司法实践执行这一原则过程中所产生的问题。

一、司法权限配置在司法实践过程中产生的问题

公检法三机关“分工负责，相互配合，相互制约”，这是我国司法权限配置的基本原则。司法机关在这一原则的指导下，各司其职，有配合，有制约，实现了我国司法权的顺畅运行。但是，由于历史和现实的原因，公检法三机关在贯彻执行上述原则的基础上，还存在一些问题，这些问题的存在，是导致冤假错案发生的因素，造成司法权限配置执行的困境。具体地讲，主要体现在以下三个方面：

1.基本原则执行偏差

“分工负责，互相配合，互相制约”是指导公检法三机关处理相互关系的基本原则。这一原则的含义如下：“分工负责”体现三机关在宪法层面上地位的独立性和权力的有限性；“互相配合”体现三机关在工作程序上的衔接；“互相制约”是三机关相互关系的目的价值定位。这一原则在价值理念上强调效率服从于公平、配合服从于制约，工作程序上强调侦查服从于起诉、起诉服从于审判。[2]但是，该原则在司法实践中，出现执行上的偏差，主要体现在：

分工负责执行偏差。刑事诉讼法第三条明确规定了公检法三机关各自的权限范围，并要求三机关在开展刑事诉讼活动时，严格遵守各自的权限范围。三机关也通过制定司法解释或部门规则制定了较为详细的受案范围，进一步明确各自的权限。如果严格按照这些规则执行，则三机关在分工负责上自然是明确有序进行的。但是司法实践中，公检法三机关几乎步调一致地采取了“沉默主义”与“推脱主义”：“沉默主义”体现在，从表面上看，三机关均严格按照权限履行职责，在各自机关负责阶段恪尽职守，但是这种“恪尽职守”却没有站在整个案件或犯罪嫌疑人角度考虑。比如在时限方面，无论案件简单抑或复杂，三机关均会在各自时限届满时才予以移转，从三机关分工负责方面讲，无可厚非，但是从全案整体上看，则使得这种分工负责严重侵犯犯罪嫌疑人或被告人的权利。“推脱主义”突出地体现在，在具体案件中，三机关出于自身单位利益考虑，将自己负责部分应予解决的问题，留给下一环节。这种沉默与推脱在普通民众看来，就是一种司法上的不作为甚至腐败的表征。这种状态长期得不到纠正也造成公检法三机关关系虽分工明确，各司其职，但在实践中却相互推脱，分工不明。

互相配合执行偏差。只有公检法三机关互相配合，才能实现国家司法权力运转有效进行。但是，长期以来，公检法三机关在“相互配合”上存在以“业务配合”取代“业务衔接配合”的问题。“分工负责，互相配合，互相制约”中的“互相配合”指的是“业务衔接配合”，突出“衔接性”，要求三机关在具体业务上，应当积极履行自己的职责，配合其他机关完成业务衔接，实现具体业务依法、有序、迅速完成，维护当事人与诉讼参与人的权利。而在具体执行时，这种“业务衔接配合”被理解成“业务配合”，即刑事诉讼演变为“业务配合”下的“流水线作业”，公检法是三道工序的操作员，[3]231或者更形象地说成“做饭，买饭，吃饭”模式[4]：公安机关提请逮捕，总是在大多数情况下被检察院予以批捕；检察院起诉意见，总是在大多数情况下被法院所采纳。公安机关对补充侦查的象征性操作或原封不动送回，检察机关偶尔的不批捕与不起诉，法院偶尔的改变定性与无罪判决，也均被“配合”着“谅解”。相比较之下，“业务衔接配合”却被忽略，三机关将部分业务衔接上的需求作为一种“官僚主义”下自身优越感的延伸，或者“吹毛求疵”式的可为可不为的随意。这一现象的长期存在使得公检法三机关之间相互制约的有效性降低，普通民众“公检法三机关本是一家”的印象不断加深，最终导致司法信任危机。

相互制约执行偏差。权力制约是现代法治的重要表征之一，但由于历史的原因，我国的司法理论与实践中，很少使用这一概念，而较多使用的是监督。刑事诉讼理论与实务中将公检法三机关具有制约特征的关系一概地泛化为监督，因而谈监督较多，讲制约的少。监督具有外在性、事后性、单向性、地位优越性等特征，而制约具有内部性、同时性、抗衡性及双向性特征。[5]213比如，我们将检察机关批准逮捕、提前介入、提起公诉、行使抗诉权均一概地称为检察院行使对公安机关、人民法院的法律监督权，本质上，这些均是制约权的范围，但两者达到的终极目的是一致的。这种表述上的错位造成的后果是，制约的双向性被忽视，使得公检法三机关的关系缺乏“抗衡性”，检察机关行使法律监督权又缺乏有效手段，只能求助于被监督单位的“自愿接受监督”，由于监督的地位优越性造成国家机构权力配置的敏感性，公安机关与法院虽“自愿接受监督”，但对监督充满警惕与畏惧，总是消极地配合，最终导致制约受到不同程度的障碍。比较明显体现这一状况的是公安机关对补充侦查的态度。补充侦查本来是公检机关相互制约的权限范围，但是在被理解为监督时，公安机关对补充侦查持抵触态度，检察机关的法律监督又缺乏手段，最终导致制约无力、监督不畅，公安机关对检察机关补充侦查的决定多采取原封送回，或者稍作解释，指明检察机关查阅案卷。

2.过度协调现象较为突出

公检法三机关关系的价值追求包括两个方面，即效率与公平。为了取得效率而强调“分工负责，相互配合”；为了取得公平，强调“相互制约”，二者不可偏废，其中公平具有更高的价值。[6]232但是，在现实中，公检法三机关关系却出现了不同程度脱离“制约”的现象，较为突出的就是过度协调现象的存在。从一定程度上讲，冤假错案的出现大多与公检法三机关不同种类、程度的过度协调密切相关。一个有争议的案件，公安机关总是选择事先与检察机关协调案情，协调处理办法，或征求检察机关的意见，以减少移送审查起诉案件被检察机关不予起诉的风险，而检察机关在遇到同样的情形时，也倾向于事先与法院，尤其是案件的主审法官进行沟通，征求意见建议，以减小移送起诉案件被审判机关改变定性或免于刑事处罚的风险。作为刑罚最终裁决者或者说作为解决冲突的中立第三方的审判机关，[7]90为避免抗诉或再审等情况的出现，也倾向于审判前与检察机关沟通协。这样就形成了公检法三机关内部的协调现象，这一现象的存在，使得协调机制在发挥积极作用的同时，也产生了巨大隐患，尤其是在复杂疑难案件上，在公检法各方观点巨大冲撞时，协调往往会走向反面，最终导致各方过度协调，更有甚者妥协，严重影响了制约作用的发挥，违背了制约的目的性。公检法三机关过度协调现象的存在，在一定程度上抑制了三机关相互制约的效力，使得制约的价值追求有所减损；过度协调现象的存在也在一定程度上妨碍了司法独立，使得现实的司法活动总是受到外来因素的干预。冤假错案的发生也就不足为奇。

3.变通执行法定职权

科学合理的司法权限配置需要不折不扣的贯彻落实，但是在一个特定的区域内的公检法三机关，由于长期的业务交往，“分工负责，互相配合，互相制约”原则执行偏差，以及过度协调现象的存在，办案人员多为熟悉面孔，这在客观上为变通执行法定职权提供了可能性。最为常见的就是公检法三机关通过法定职权相互“借时间”的现象。检察机关侦查监督部门对公安机关以延长拘留期限实现“借时间”往往持容忍态度，漠视了延长的理由对刑诉法规定的抵触和犯罪嫌疑人的利益所求。加之在绩效考核的驱策之下，各机关对风险极度厌恶乃至畏惧，为了将承办案件的风险化解在不同机关多种“削减”风险的措施中，各机关对变通执行法定职权也存在客观需求。往往出现冤案错案被报出，但追究哪个机关，或哪个责任人却无从谈起；犯罪嫌疑人及辩护律师的意见也存在被排除在考虑之外的现象，辩护的存在与否，对于案件的最终刑罚的确定影响并不大；更有甚者，有时会存在受害人的意见只在与三机关观点相适应之时才会被考虑的现象。除了极少数情况下，各机关为完成各自的绩效考核指标，抑或在及其明显的失误面前，才会打破这种“相互帮衬”。即便如此，这种“打破”也总是通过协调而非制约进行。

二、司法权限配置执行出现问题的原因

蒋德海先生在其《控权型检察制度研究》一书中对检察机关法律监督权缺位作过经典的描述：特别重视法律监督甚至将法律监督视为中国检察制度本质特点的中国检察机关，最薄弱的恰恰是法律监督。[5]283其实，这种观点易于理解，当检察机关将批准逮捕、审查起诉、抗诉等具有制约性质的职权泛化为法律监督权时，真正的法律监督反而不存在了。因而，作为中国法律监督专门机关的检察机关就在不断强调法律监督的时候，一步步失去法律监督，仅有的法律监督职权也因为不属于长期的侧重点而缺少监督手段与方式。因而，我们所说的检察机关法律监督权的缺位指的是，作为专门法律监督机关的检察机关，却恰恰缺少法律监督权，或者缺乏实施监督的方式与手段。这种状况的存在是公检法三机关关系困境形成，以及积重难返的根本原因。

另外，检察机关法律监督权的缺位的应有之义是公检法三机关间的制约权被不同程度的忽视。检察机关一味强调法律监督，而忽视法律制约，最终导致检察机关与公安机关、法院间的制约关系模糊化与被淡化。

因而，检察机关法律监督权缺位是指，因为检察机关法律监督权的发挥不充分而造成制约权模糊或被淡化的一种状态。从这一角度上讲，法律监督权缺位产生两种后果：法律监督权不能充分发挥作用与法律制约权模糊或被淡化。

1.法律监督权缺位对司法权限配置的影响

司法权限配置的现实状况之一是公安机关职权较少受到限制；[8]审判监督内容匮乏，缺少应有的手段与方式；而检察机关的监督没有起到应有的作用。造成这种状况的原因正是检察机关法律监督权的缺位。

首先，当我们将检察机关对公安机关、人民法院的职权泛化为法律监督权时，由于监督的“单方向性”与“地位优越性”，立法者较少考虑法律监督没有得到公安机关、人民法院认真对待时，检察机关如何制约公安机关、人民法院权限问题。以强制措施的适用为例，由于将检察机关对公安机关适用强制措施的职权理解为一种法律监督权，因而除逮捕措施以外，据传、取保候审、监视居住、拘留四项强制措施，都没有规定相应的检察制约，而据传、取保候审、监视居住、拘留同样是公民人身权范围，这就导致公安机关在此四项强制措施的适用上具有不受约束的自由权限。[9]56再以某些地方刑讯逼供现象的长期存在为例，公安机关刑讯逼供固然与口供中心主义及沉默权没有得到建立有很大的关系，但还有一个至关重要的因素是，公安机关刑讯行为缺乏应有的制约，直到新刑诉法规定非法证据排除制度，才使得检察机关对公安机关刑讯逼供行为的一定程度的制约。

其次，真正的法律监督权本身缺位或停滞不前，使得检察机关对公安机关、人民法院的监督缺乏手段与方式。以立案监督为例，检察机关对公安机关应当立案而不予立案或不应立案而立案的行为实施监督，但由于长期以来，检察机关均将批捕作为对公安机关法律监督的重要手段，而对作为真正法律监督的立案监督却很少去创新手段与方式，即使公检虽有联合文件，但在具体操作中，却缺少实施监督的手段与方式，致使立案监督不能落到实处，流于形式。再以审判监督为例，除了我们泛化意义下的公诉、抗诉外，检察机关对法院审判活动的监督内容仅仅表现为纠正违法上。

2.法律制约权模糊对司法权限配置的影响

检察制度存在的重要的理论与实践意义在于它的司法制约性，即在侦、审之间加入“控”的环节，形成三种权利相互制约，以保障公民权益的侦、控、审刑事诉讼模式。因而，在刑事诉讼中，检察机关的核心价值追求是“制约”公安机关、法院等公权力。

但是，长期以来，法律监督一头独大的态势，使得法律制约权被忽视。检察机关一味强调法律监督，而忽视司法制约，最终导致检察机关与公安机关、人民法院间的制约关系模糊化。法律监督本身又因为刑事诉讼中公检法三机关的平等地位而不能正常实施。最终导致检察机关对公安机关、人民法院的司法制约被淡化。

以抗诉为例，长期以来，检察机关将抗诉作为法律监督的最为重要的方式，强调监督的“地位优越性”，追求在实体上改变法院的判决，这也是检察机关谨慎实施抗诉职权的重要原因。长期将抗诉理解为一种法律监督造成的恶果体现在两个方面：其一，抗诉作为审判制约的功能总是被忽视，制约的具体形式、内容或手段总是不能得到应有的发展；其二，审判监督缺乏应有的内容，方法单一，使得抗诉方法的探讨长期处于停滞不前的状态。与之相对应，法院则不将抗诉看做是一种监督，就像被告人提出上诉一样；实际上，抗诉的确不是一种监督，法院不会因为检察机关提出抗诉就必然改变原来判决。抗诉的作用只是在程序上制约法院审判权滥用，为纠正法院的判决错误提供一种诉讼程序内部的制约。换句话说，抗诉具有较为典型的制约性质，是检察机关制约法院审判职权的重要形式。

总地来说，检察机关法律监督权缺位导致检察机关法律监督权发挥作用不充分与法律制约权的模糊或被淡化。检察机关在对公安机关、法院的监督缺乏“地位优越性”，制约又因缺乏“双向性”而被模糊与淡化，仅有的法律监督又没有切实可行的实施方法与手段的情况下，在与公安机关、人民法院分工负责基础上，选择沉默与推脱的妥协态度，在业务上，选择“做饭，买饭，吃饭”的流水线模式，寻求与公安机关、人民法院的相互配合，用“业务配合”代替本应实施的“业务衔接配合”，也是一种可以理解的无奈之举；在自身职权处于“弱势”地位情况下，但有“协调”出现，无论出于司法还是现实可行性的考虑，检察机关大多不会选择拒绝，与公安机关、法院形成“相互帮衬”的状态，也无疑是一个无奈的选择。换一个角度说，科学合理的司法权限配置遇到执行困境的原因在于检察机关法律监督权的缺位。

三、司法权限配置执行问题的解决方法

既然造成司法权限配置执行问题的原因在于检察机关法律监督权缺位，即法律监督权作用发挥不充分与司法制约权模糊或被弱化。那么，司法权限配置走出困境的途径自然就是检察机关正确区分监督与制约，使得检察机关不存在法律监督权缺位的问题，也就是说，如果检察机关法律监督权权限明确，实施手段切实可行，司法制约权没有被泛化为法律监督权，不存在模糊或被弱化的弊端，那么在检察机关与公安机关、人民法院之间就形成一个较为理想的状态：通过司法制约权的行使，在公检法之间构成一个互相制约的良性、互动、有效的双向制约状态；同时，检察机关通过有效实施法律监督权，完善对公安机关、人民法院违法违规活动的监督，最终实现制约为主，监督为辅的公检法三机关良性运行机制。

这样的结论固然是正确的，但是真正操作起来则是复杂的，这种复杂体现在两个方面：横向上，体现在它涉及整个司法权力的配置，必须上升到立法的层次，需要国家权力机关、政法委、公检法机关的共同参与；纵向上，体现在现阶段与长远阶段具有不同的措施选择，因而需要分阶段探讨具体的措施内容。

现阶段，公检法走出权力配置困境的关键在于检察机关需要根据监督与制约的特征，正确区分其职权范围内，哪些属于监督权限，哪些属于制约权限。具体地讲，法律监督属于外在性的权力，要求检察机关具有法律优越性的地位，法律制约属于内部性权力，要求检察机关具有同等法律地位。这是解决公检法三机关权力配置困境的基础。在监督与制约分离的基础上，检察机关需要寻求公安机关与人民法院的支持，解决检察机关监督权缺乏切实可行的手段与途径的问题，使真正的法律监督权发挥应有的作用；通过检察机关自身的积极探索，不断明确司法制约权的内容、方式与途径，扩充制约权实施的有效性，最终解决司法制约权被模糊或淡化问题，使制约权真正成为公平正义的助推器；另外，检察机关需要根据三机关权力配置的特征，分析长期以来因为泛化监督权造成的监督权缺失，挣得政法委的支持，通过联合文件等方式，予以补充，并贯彻落实到司法实践中。

长远阶段，立法者应在广泛实践的基础上，制定专门的法律监督法。这样做的好处在于通过立法较好地明确检察机关的法律监督权的权限范围，使检察机关的法律制约权自动剥离，最终明确检察机关法律监督权与制约权各自的范围。在制定法律监督法中必须对具体的监督手段与途径，以及监督手段与途径得不到应有重视时的制约手段，解决检察机关监督权缺乏切实可行的手段与途径。

但无论是在哪一阶段，检察机关必须坚持法律监督辅助法律制约的理念，避免法律监督抽象化操作，完善司法权限配置，推进依法治国进程。

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[责任编辑：康继尧]

[中图分类号]D926.34

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)02-0118-05

[作者简介]谢宏斌(1984—)，安徽濉溪人，甘肃省社会科学院数据中心数据化部主任，主要从事信息决策、社会综合治理研究；王东卫(1985—)，河南商丘人，酒泉市人民检察院法律政策研究室副主任，主要从事刑法学、检察学研究。

[收稿日期]2016-02-15