河北省推广PPP模式缓解环保压力的思考

□文/寇改红　于新茹　闫贺平

（石家庄理工职业学院经济管理学院　河北·石家庄）



河北省推广PPP模式缓解环保压力的思考

□文/寇改红于新茹闫贺平

（石家庄理工职业学院经济管理学院河北·石家庄）

［提要］近年来，河北省环境污染程度继续加剧，为解决环境保护方面的压力，当前最有效的对策就是建立一种以政府投资为主、多渠道投资的运作模式，即PPP融资模式。

关键词：PPP模式；环保；融资体系

收录日期：2015年12月3日

随着项目融资的发展，PPP（公私合伙或合营，又称公私协力）开始出现并越来越流行，特别是在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂），也可以用于很多非盈利设施的建设（如监狱、学校等）。在我国，PPP模式应用也越来越广泛，尤其将这种模式运用于环保产业意义重大：一是环境基础设施建设的短板亟须弥补；二是政府财政收入有限，如何挖掘社会力量，尽快解决资金难题？推广PPP模式也许是最好的方式之一。

一、当前河北省环境保护方面面临巨大压力

（一）公众环保参与度不高。公众是推动环境保护事业向前发展的社会基本力量，没有公众层面的广泛参与，环境保护目标的实现是不可想象的。由中国环境文化促进会发布的《2005年中国公众环保民生指数》报告显示：以百分制为刻度的中国环保民生指数为68.05分。这份报告数据显示，只有16%的公众知道，“12369”这个全国统一的环境问题免费举报热线电话，其中只有9.2%的打过电话，调查数据说明公众环保关注度很高，但参与环境保护的意识还不强，国家在法律层面上保障公众参与环境保护力度还不够，政府在扩展公众参与环境与发展方面的活动也有待加强。

（二）环保体制与队伍建设不够完善。在管理体制上，根据规定我国地方环保由各级政府负责，基层环保的人事权和财务权都在地方政府手中，而环保总局对各地环保部门只有业务上的指导关系。在环保队伍建设上，基层环保人员数量及业务素质跟不上时代发展的要求，缺乏必备的理论知识和实践经验。在河北省的大多数城市，都设立了各自的管辖范围，但在行政村还未设立专门的环保机构、配备环保专管员，使得基层环保直接监管污染企业显得力不从心。

（三）环境管理偏重于末端治理。在环境管理实践中，人们往往习惯于末端治理模式，不重视发展循环经济，结果不能从源头上减少原料的消耗，中间环节上提高资源的利用率，最终减少资源废物的排放，实现总量控制目标。根据循环经济理论，得知“生产过程末端治理”模式实际上是“先污染后治理”，强调在生产过程的末端采取措施治理污染，结果治理的技术难度大，治理的成本高，很难实现经济效益、社会效益和生态效益三者的协调。河北省很多城市都是工业污染城市，有数据调查，在全国30个严重污染城市中，河北省占了10个左右，所以要引起相关部门的注意。

（四）环保投融资体系未建立。环境投入是改善环境质量的物质基础，没有一定量的投入，环境规划和环境目标就无法实现。20世纪80年代前，中国对污染控制基本上没有投入，对环境基础设施的投资也非常有限。河北省也不例外；从80年代起中国环境投资呈现快速增长趋势，尽管如此，由于前期投入较少，中国污染治理投资存在大量的历史欠账，中国积累的环境问题难以通过当期环保投资解决。在投资主体方面，长期以政府作为环境投资主体的局面，已不适合经济发展的要求。此外，许多资料显示，由于环境决策的不科学、环境规划的不合理、环境管理的不到位，我国现有环保资金存在使用效率不高的问题。河北省计划从2014年起到2017年底，投入4，237亿元用于治理污染，推动节能环保产业发展。其中，用于重点行业大气污染防治的资金规模将达900亿元以上。

二、解决当前河北省环保问题的策略

解决河北省环保问题的策略有很多，比如提高公众的参与性、加强环保队伍建设，但最主要的是河北省政府选择一条正确的政府融资模式，推广PPP模式就是最好的选择。

（一）提高公众参与环保的积极性。首先，要加大对环境保护工作的宣传。要让公众了解自身的环境保护知情权、参与权、检举权和监督权，以便充分行使这些权利；其次，要提高环境信息的透明度。加强环境信息的发布，及时公开政府和企业的环境行为，这是公众了解和监督环保工作的必要条件。河北省环保厅在2014年度报告中指出要加大环境信息的公开。

（二）加强环保队伍建设。从目前来看，环保系统以地方政府领导为主双重领导体制，在短期内不会改变。为此我们必须注重环保队伍自身建设，重点加强环保业务和技能培训，增强拒腐防变能力，提高战斗力。要细化环保职能，充分发挥监管与服务职责，建立城乡一体化的环保监督管理体系和管理网络，探索在经济发达地区的村、重点企业中建立环保办公室，配备环保专职人员。

（三）建立环保投融资体系。合理科学的环保投融资体系是治理环境保护的最有效和最有利的措施。环保投资的增长对促进环境治理、改善环境质量具有重要作用。但按照传统的以政府为投资主体的模式，很难满足新时期环保工作的需要，应该转变思路，在政府、企业、公众之间重新划分环境保护事权，建立多元化环保投融资机制。具体可从三方面入手：一是政府要为多个投资主体的融资创造良好的环境；二是要放开市场，敞开城门，向外资、内资、团体、个人全方位开放，让公益事业大家来办；三是要鼓励竞争，让多种经济成分，多个市场主体进入市场，提高环保资金的使用效率。最终形成以政府投资为引导，市场筹资为手段，群众投资为主体的多元投资机制。河北省人民政府在2015年1月12日发出关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见，意见中指出：县级以上交通、能源、市政、环境污染治理与运营等基础设施和公共服务、资源环境、生态保护领域新建项目，须进行PPP模式适宜性的评估论证，优先选择PPP模式运作。针对这种运作模式，河北省政府还提出了一系列的保障措施，如：加强组织领导、健全工作机制、强化政策支持、创造公平环境和做好宣传引导等。

三、河北省在环保方面选择PPP模式的必要性

（一）可以节约消费费用。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

（二）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（三）促进投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

（四）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（五）风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

主要参考文献：

［1］河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见.2015.1.12.

［2］河北省环保厅2014年度政府信息公开工作年度报告.

［3］PPP模式与环保产业发展论坛召开.2015.8.10.

基金项目：本文系2015年度河北省社会发展研究课题研究成果（课题编号：201501219）

中图分类号：F83

文献标识码：A