我国城市环境污染治理财税政策研究

□文/李红英

（西北师范大学　甘肃·兰州）



我国城市环境污染治理财税政策研究

□文/李红英

（西北师范大学甘肃·兰州）

［提要］近年来，我国人口过于向城市集中引发一系列社会问题，这其中更重要的是当今城市中环境污染问题突出，严重影响城市的发展和人民生活质量。本文立足城市发展过程中出现的环境污染问题，在经济学理论分析基础上，提出财税方面的治理建议。

关键词：城市病；环境污染；政策建议

收录日期：2015年11月30日

在2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化新格局。在城市发展中，坚持走中国特色新型城镇化道路，这势必要增强城市的综合承载能力。但是，随着城市规模的扩大，越来越多的人口涌入城市，带来一系列负面影响。随着人口快速增长和工业化进程的不断加速，工业企业受经济利益驱使而忽视环境保护，使得城市中的环境污染问题越来越严重。近年来，城市雾霾严重、大气污染、水污染、固体废弃物污染持续存在。环境污染这一典型问题不仅影响着人们的身心健康，也是阻碍经济发展的主要因素。

一、我国现存城市环境问题

随着我国经济的加速发展，工业发展迅速，同时带来的城市环境污染问题不断加剧。我国城市环境中的水污染、大气污染和固体废弃物污染状况都很严重。尤其近年来我国很多大城市遭遇雾霾天气，影响人们的身体健康、生活和生产。

（一）大气污染。我国一些城市中的工业企业，还有些居民仍以煤炭作为主要燃料，大量燃煤排出废气，造成煤烟型污染。由于大城市车辆越来越多，车辆长期处于拥堵状态致使机动车尾气污染也越来越严重。如表1，近几年大气中主要污染物总体来说持续增加，尤其是烟尘增加的尤为迅速，这是近些年城市雾霾天气的主要原因。而空气中二氧化硫过多形成的酸雨天气又不断对我国南方城市造成危害。（表1）

表1　废气中主要污染物排放情况（单位：万吨）

（二）水污染。一直以来，工业废水是水污染的主要污染源。现在随着城市规模的发展，生活污水排放量也迅速增加。如表2所示，废水排放量持续增加，尤其是生活污水排放量增加最为明显。大量生活污染不经处理直接排放到河流里，使得城市水污染情况恶化，长江、黄河等大型流域的城市河段都有明显污染。总体来看，氮排放量也是增加的，这使得一些城市中的湖泊比如太湖严重富营养化，城市的饮用水源受到污染。（表2）

（三）固体废弃物污染。固体废弃物有工业固体废弃物和城市生活垃圾。这些废弃物如果没有处理妥当，就会严重影响城市市容环境、地表水以及地下水质量。有相当一部分垃圾填埋未按规范操作，随便填埋，没有铺设防渗层等设备致使填埋进去的垃圾渗透到地下水，污染地下水质。还有一些垃圾焚烧不按科学工艺处理，直接焚烧，没有经过烟气净化处理造成空气污染。

既然城市环境污染和交通拥堵限制了城市发展，我们就要解决这两大典型城市病问题。尽管我国实行了一些交通收费来缓解交通问题，但效果并不理想，因此建议征收统一的交通拥堵税。而20世纪90年代，欧盟各成员国就引入环境税作为改善城市环境的方法，在环境税收方面做了最初的有益探索，为他国日后的发展提供了重要借鉴。

二、环境问题的理论分析

（一）公共产品理论。环境资源具有明显的公共产品特性。大气、水等环境资源由于其效用的不可分割性、收益的非排他性、消费的非竞争性导致产权难以界定或界定成本很高，在性质上属于公共物品。公共产品的这些特征使得人人都想成为免费“搭便车”者，只想无偿使用或利用而不想付任何成本，结果必然会导致环境质量下降，环境污染严重。

（二）外部性理论。外部性是指在缺乏任何相关交易的情况下，一方所承受的是由另一方所导致的后果。环境污染具有很强的负外部性，即私人边际成本和社会边际成本不对等。比如，位于河流上游的一个工厂排放了污水，会导致临近工厂和河流下游的居民饮用水质量下降、其他工厂会因此安装治污设备等而产生的外部成本。但是，这些外部成本并不会在其价格中表现出来。因此，为追求利润最大化，厂商就会确定比资源有效配置所要求大的产量，这就会进一步加大环境污染。

三、政策建议

（一）加大财政支出。近年来，环保财政支出呈现出明显增加趋势，但是与西方国家污染治理和中国污染治理的实际需要相比还相差甚远。因此，要把环保财政支出作为政府财政支出的重点，逐步提高环境保护支出额度和比重，确保中央和地方环境保护支出增长率高于本级财政支出增长率，保证环境保护支出增长率高于经济增长率，推动节能减排和环境污染治理等工程建设，建立生态补偿专项资金，形成长期、稳固的中央和地方激励约束机制。同时，进一步优化环境保护资金来源结构，拓宽融资渠道，引入民间资本，建立政府、市场等多方参与的长效机制，多渠道、多方式筹集资金，提高环保投资效益，形成“财政资金为主、非财政资金为辅”的环保投资局面。

（二）财政转移支付。财政转移支付对于财政能力造成的环境财政支出差异和环保能力，具有重要的调节作用。“十二五”规划对绿色发展的要求和对环保投入的明确规定，是构建中国环境财政转移支付体系的重要依据，为有效治理环境污染奠定了坚实基础。在中央对地方的一般性转移支付制度中，根据环境要素特点，适当强化中央对地方专项转移支付中的环保支出比重，并且严禁地方政府挪作他用。加强地区间环境保护横向转移支付力度，开展地区间单向转移支付，协调地区间的财政关系，处理好跨地区的环境问题，有效应对跨地区的环境问题，克服地方保护主义对环境治理的制约，提高污染治理水平。

（三）政府绿色采购。绿色政府采购，是指政府采购在提高采购质量和效率的同时，应该从社会公共的环境利益出发，综合考虑政府采购的环境保护效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于环境保护目标的实现。中国的政府绿色采购应该借鉴发达国家经验，不断完善中国绿色釆购的相关法律法规，发挥政府的引导全社会“绿色化”生产和消费的示范作用。中国今后应加大政府绿色采购规模，透明化绿色采购流程，通过减免税收、财政补贴等手段鼓励企业进行环境标准产品的研发与生产，降低其生产成本，扩大其销售规模，刺激企业积极生产绿色产品。同时，对达不到环境标准的产品不予政府采购，并对其生产予以限制。政府为了确保绿色产品供应商的产品数量充足，可在招标过程中对绿色产品的生产企业给予必要的价格倾斜，以调动其生产积极性。

（四）环境保护税。瑞典、荷兰等欧洲国家是世界上最早采用环境税收手段来治理环境污染的，并且取得了很好的成效，这些国家现在环境质量良好。我国借鉴国外经验征收环境税的核心问题是税制设计和主要税种的确定。

1、纳税人。根据“谁污染、谁治理”原则，环境税纳税人应是在我国境内生产经营活动中排放污染物的企事业单位和个人。

2、征收范围。我国城市环境污染主要是大气、水和固体废弃物污染。因此，环境税的征收范围是污染物的排放，包括二氧化硫、氮氧化物、废水以及固体废弃物。

在城市周边的工业生产中排放的废气主要有二氧化硫、硫化氢、氧化氢、氯化氢等；工厂排放的工业废水和城市居民的生活污水是城市水污染的主要原因；各类生产生活固体制品使用后被弃置成为固体废弃物。由此针对城市环境污染制定大气污染税、水污染税和固体废弃物污染税的主体税种。

3、税基及税率。为实现环境成本内部化和减少排污量的目标，可直接针对排污量课税。如水污染、固体废弃物污染的污染源较集中、数量不多，排放量巨大，监测和管理成本相对较低，适宜采用排污税税基。而大气污染的污染源分布十分分散、数量多、排放的种类复杂，监测困难且成本高，对这一环境税采用燃料税税基能缩小成本。

环境税税率是环境污染造成的负外部性，即社会边际成本与私人边际成本之差。在征税初期，先采用较低定额税率水平，如不能达到预期环境目标，可再提高税率。设计过渡税率水平，从较低税率水平开始有利于企业根据自身利益最大化进行技术创新。

4、征收方式。大气污染主要是由工业生产中燃烧化石燃料排放的废气造成的，因此对这一税种可在生产环节中针对化石燃料，诸如煤炭、石油、天然气的开采及加工行业征收环境税。对于工业污水，可以按照企业的生产能力和实际产量确定废水排放量，在生产环节征税；对于生活污水，可以家庭为单位依照用水量在消费环节征税。固体废弃物污染也可以在生产环节对使用后能产生废弃物的制品征税。

主要参考文献：

［1］Harvey S.Rosen，Ted Gayer.郭庆旺，赵志耘译.财政学［M］.中国人民大学出版社，2009.

［2］于迪.关于我国开征环境保护税的思考［J］.吉林省经济管理干部学院学报，2010.3.

［3］张涛，何剑.对开征环境税的思考［J］.2010.4.

［4］高萍.我国环境税收制度建设的理论基础与政策措施［J］.税务研究，2013.8.

中图分类号：F81

文献标识码：A