九年制义务教育教材著作权问题探析

李　健，黄光辉

(重庆理工大学 知识产权学院/中国作家文学艺术版权保护研究基地， 重庆 400054)



九年制义务教育教材著作权问题探析

李健，黄光辉

(重庆理工大学 知识产权学院/中国作家文学艺术版权保护研究基地， 重庆 400054)

摘要：文章从著作权法角度分析了九年制义务教育教材成为著作权客体的理由，明确九年制义务教育教材的著作权归属，分析了著作权人权利义务的特点并且提出了相应的立法建议。

关键词：义务教育；教材；著作权

近年来，为落实《义务教育法》，国家教育行政部门采取了诸多措施，例如，改革九年制义务教育教材的编写以及管理体制，免除义务教学阶段学生学费，推行教科书循环使用制度等，这些措施的实施对于深化教育教学体制改革，进一步实施《义务教育法》具有重要意义。本文主要从九年制义务教育教材在著作权方面存在的问题展开研究，以期在新一轮的著作权法修订中为修法者提出完善相关法律规定的建议。

一、九年制义务教育教材的界定

教材有广义和狭义之分。广义的教材指为了实现一定教学目的和教学目标的需要在课堂上和课堂外供教师和学生使用的所有教学材料，比如课本、练习册、活动册、故事书、补充练习、辅导资料、自学手册、录音带、录像带、计算机光盘、复印材料、报刊杂志、广播电视节目、幻灯片、照片、卡片、教学实物等。 狭义的教材就是教科书。教科书是课程的核心教学材料。从目前来看，教科书除了学生用书以外，很多还配有教师用书、练习册、活动册以及配套读物、挂图、卡片、音像带等。

九年制义务教育教材指为了实现国家义务教育制度，满足义务教学需要，根据国家教育方针和课程标准编写的教材。我国九年制义务教育主要指根据我国《义务教育法》而进行的包括小学六年以及初中三年一共九年的义务教育，在这一阶段所使用的教材都属于九年制义务教育教材，包括专指教科书的狭义教材和广义教材。本文主要从狭义角度讨论。

相对一般的教材或图书而言，九年制义务教育教材具有以下特点：

第一，九年制义务教育教材用途具有一定的限定性。九年制义务教育教材是为了实现义务教育制度，满足义务教学需要。

第二，九年制义务教育教材的编写过程与一般的教材有所不同。目前，我国九年制义务教育教材的编写与国家基础教育课程改革以及教材管理体制的改革密切相关，根据《中华人民共和国义务教育法》和《基础教育课程改革纲要》规定，九年制义务教育实行教科书审定制度，编写教材要进行核准，教材编写完成后还要经过审查程序。未经审定的教科书，不得出版、选用。

第三，九年制义务教育教材作为著作权客体，其权利范围受到一定的限制。九年制义务教育教材著作权人享有的发行权受到教材循环利用的限制，我国《义务教育法》第四十一条规定：国家鼓励教科书循环使用。在对九年制义务教育教材定价方面，我国目前推行的是九年制义务教育教科书核价和限价政策，考虑到九年制义务教育教材满足义务教育需要的性质，九年制义务教育教材的定价相对其他的图书品种，实行微利原则。

二、九年制义务教育教材的著作权归属

从我国九年制义务教育教材的实际编写情况看，九年制义务教育教材的编写原来实行“一纲一本”，即全国统一的教学大纲编写全国统一的一种教材，具体由人民教育出版社出版，后来改为“一纲多本”模式，即在全国统一的教学大纲的基础上各地方可以自行按照教学大纲的要求编写教材。*周安平、 简祯：《我国中小学教材著作权新探》，《出版发行研究》2007年第4期。于是，我国九年制义务教育教材就出现多个版本，例如人民教育出版社的教材、北京师范大学出版社的教材等。不管是什么版本的教材，教材作为一种知识产品，涉及多方的参与，包括学科编委会、主编、编者、教材研究所或教材研发中心、出版单位、教材审定委员会等。那么，教材的著作权应该归谁所有呢？下面谈谈笔者的看法。

(一)关于九年制义务教育教材著作权归属存在的认识误区

误区之一：对《著作权法》关于作者以及视为作者的情形理解存在误区。

一种观点认为中小学教材体现了国家意志，并且经由教材审定委员会审定，因此，著作权应该归属国家，由国家成立专门的管理委员会来行使。*唐平、张兵：《中小学教材著作权主体探析》，《经济研究导刊》2010年第14期。

这种说法有待商榷。首先，九年制义务教育的教材是根据国家专门制定的教学大纲编写的，教学大纲和教学计划是政府即国家教育行政部门根据一定的教育目的和培养目标依法制定的带有规范性的教学文件，是编写中小学教材的依据。由于其具有一定的规范性，而且是通过政府有关部门发布的，具有国家意志性。但这并不意味着体现国家意志或服从国家意志的作品都由国家享有著作权。实际上任何在中国出版的作品在某种意义上都要服从国家意志，否则这样的作品就可能违法。其次，九年制义务教育的教材在投入使用前确实由国家有关部门进行了审定，这是因为九年制义务教育教材的使用，不仅关系教学质量，还关系国家安全、名誉和国家社会公共利益，因此国家有关部门对其审查是十分必要的，这是国家主管部门的行政职责，经过国家主管部门审查的九年制义务教育教材不同于《著作权法》第十一条规定的作品，国家或国家教育主管部门不能被视为作者。《著作权法》第十一条规定：“由法人或者其他组织主持，代表法人或者其他组织意志创作，并由法人或者其他组织承担责任的，该法人或其他组织视为作者。”《著作权法》第十一条将法人或者其他组织视为作者的规定实际上是以著作权是私权为基础的，作者在这里是作为民事权利的主体或民事责任主体而存在的，因此，需要服从国家意志并且经过主管部门审查的作品完全不同于由法人或者其他组织主持代表法人或者其他组织意志创作并由法人或者其他组织承担责任的作品，前者体现了国家主管部门的行政职责，后者体现法人或其他组织的民事责任。

误区之二：将著作权与出版者权混为一谈。

对于九年制义务教育教材的著作权归属，有学者认为应该归出版社享有，在修改《著作权法》时可以考虑规定教材的著作权归国家所有，由出版社代为行使该权利，而作者享有署名权和获得报酬权。这部分意见认为，教材的著作权由出版社行使具有以下好处：第一，出版社比较稳定，对教材的使用、市场需求情况最了解，有利于择优选用教材，以使优秀的教材得以被最大限度地传播、使用。第二，有利于保持教材的延续性，教材需要重印和再版时可以简化手续，节省时间，使教材能够及时吸收最新的研究成果，保持其先进性。第三，有利于出版社协调合作作者之间的著作权，减少版权纠纷。由于教材市场较大，较易受到侵权影响，而出版社作为法人组织，能够相对有效地采取法律行动，从而更好地维护作者和使用者的合法权益。*马爽：《教材易被忽视的版权保护领域》，《新华书目报》2009年11月28日，C02版。上述观点看似具有一定的合理性，实际上混淆了著作权和出版者权。首先，九年制义务教育教材的著作权如前所述，不应该归国家，而且即使归国家享有，也不可能由出版社代为行使，出版社代表国家行使著作权于法无据。这种论点实际上混淆了著作权和出版者权，违反了《著作权法》制定的目的，《著作权法》制定的目的是为了保护作者的著作权，英国历史上有名的安娜法令，原名为《为鼓励知识创作授予作者及购买者就其已印刷成册的图书在一定时期内之权利的法》，其制定的背景就是基于出版商过于强势，作者的权利未能得到较好保障的情况，其制定宗旨在于保护作者的著作权，因此，《著作权法》在修改时不可能也不应该将九年制义务教育教材的著作权规定为归国家所有，由出版社代为行使该权利，否则，修法就不是进步，而是退步。

(二)按照《著作权法》的基本规定来确定九年制义务教育教材的著作权

笔者认为还是应该按照《著作权法》的基本规定来确定九年制义务教育教材的著作权。按照我国《著作权法》的规定，作品著作权归属于作者。而作者是指创作作品的公民或主持创作体现其意志并由其对该作品承担责任的法人或者其他组织。九年制义务教育教材的创作通常包括两种情形，项目管理体制下完成的九年制义务教育教材和自由创作完成的九年制义务教育教材。*国务院决定第六批取消和调整314项行政审批项目，其中取消了原由教育部执行的中小学国家课程教材编写核准项目,http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/10/content_2240096.htm，2015-12-29。项目管理体制下完成的九年制义务教育教材主要指由政府主管部门以项目管理的方式组织编写的教材，在2012年以前我国义务教育教材的编写实行项目管理核准制，教育部《中小学教材编写审定管理暂行办法》的规定：教材编写实行项目管理，编写教材须事先依本办法规定向相应的教育行政部门申请立项，经核准后方可进行，完成编写的教材须经教材审定机构审定后才能在中小学使用。2012年国务院决定取消原由教育部执行的中小学国家课程教材编写核准项目，其目的是减少行政审批，实现行政机关简政放权，这并不意味着行政机关对义务教育教材放任不管，行政机关仍然可以通过教科书审定制度实现对义务教育教材的管理，《义务教育法》规定，国家实行教科书审定制度。凡进入中小学校的国家课程教科书，仍必须经过国家审定。对于教材的编写则不作规定，行政机关或社会组织可以以项目管理的方式组织中小学教材的编写，也可以自由编写中小学教材，不管以何种方式完成，均需要对义务教育教材进行审定。结合我国的实际情况，尽管国务院取消了义务教育教材编写的项目管理核准制，在未来一段时间内，以项目管理的方式组织义务教育教材的编写仍将存续。

1.项目管理体制下完成的九年制义务教育教材著作权归属问题

教育行政部门对中小学教材的编写实行项目管理属于行政管理范畴，为了保证教材编写的质量，在项目管理过程中经常会以项目经费的形式为教材编写提供经费支持，那么，在这样的情形下完成的教材能否由项目管理部门享有著作权？答案应该是否定的，教材编写中的项目管理属于行政管理，是教育行政部门的职权，而著作权属于私权，行政机关不能因为参与了行政管理就能够获得其中的著作权，公私之间的界限应该明晰。

也许有人会认为，在项目管理教材编写中教育行政部门提供了经费支持，能否将教育行政部门的行为理解为委托行为，相应情况下编写的教材就属于委托创作的作品按照委托合同确定著作权的归属呢？这正是当前有关法律规范的缺失所在。笔者认为，这种情形从某种意义上可以算委托行为，但是，它不是普通的民事委托，也不属于《著作权法》规定的委托创作的作品，而应该属于政府主管部门的委托。与普通的民事委托行为存在较大的不同，主要表现在：第一，委托的主体是政府主管部门，项目管理方与项目执行方存在管理与被管理的关系，而普通的民事委托行为主体双方的地位平等。第二，政府主管部门的委托目的出于社会公益目的，以九年制义务教育教材的编写为例，教育主管部门通过项目管理方式委托有关人员编写教材，目的在于为社会提供高水平的教材满足义务教育需要，而普通的民事委托行为委托方往往着眼于对委托作品的具体利用。由于我国缺乏有关政府委托的相关法律，导致人们对《著作权法》第十七条的误解，《著作权法》第十七条规定的委托实际上是民事委托行为，对于政府主管部门出资的委托项目其知识产权的归属目前没有具体的法律规定，参照惯例，如政府出资委托的科学技术研究项目，其知识产权一般是归项目研究完成人，因此，项目核准管理体制下政府提供了项目经费而完成的九年制义务教育教材其著作权应该归于教材的编写人。

在项目管理体制下完成的九年制义务教育教材除了政府的参与外，通常还会有学科编委会、主编、编者、教材研究所或教材研发中心等机构或个人参与教材研发及编写组织工作，对于这些主体能否享有著作权，则应该按照《著作权法》的关于作者的规定来认定是否享有著作权，按照我国《著作权法》的规定来认定著作权的归属。由于这几类主体都属于民事主体，在编写教材的过程中有合同约定的，依合同约定著作权归属；没有合同约定的，则应该按照《著作权法》的规定来认定是否享有著作权。即教材著作权首先考虑归属于作者，作者是指创作作品的公民或主持创作体现其意志并由其对该作品承担责任的法人或者其他组织。其次，可以按照《著作权法》规定，如没有相反证明的情况下，在作品上署名的公民、法人或者其他组织为作者。需要说明的是，类似学科编委会这样的临时性组织机构由于独立承担民事责任的能力十分有限，因而不宜作为主持创作体现其意志并由其对该作品承担责任的法人或者其他组织而被视为作者，其取得著作权的方式只能基于以下两种情况，或是基于合同，或是基于法律规定的在作品上署名的公民、法人或者其他组织为作者。

2. 自由创作完成的九年制义务教育教材的著作权人问题

与前述项目核准管理体制下完成的九年制义务教育教材不同的是，根据我国《宪法》和《著作权法》的规定，公民完全可以自由创作完成义务教育教材的编写或研发，如果该教材是个人完成的，则该自然人成为著作权人，例如著名作家郑渊洁，据报道他曾经就单独为他儿子编写了一套教材，理所当然，郑渊洁成为该教材的著作权人。

三、九年制义务教育教材著作权的内容

由于九年制义务教育教材自身所具有的特点决定了其在著作权内容上与一般作品有所不同，一方面表现为著作权人为了实现义务教育目的享有对他人作品法定许可的特殊权利，另一方面也承担对自身著作权的限制义务。

(一)九年制义务教育教材著作权人享有的特殊权利

九年制义务教育教材自身所具有的特点决定了教材必须具有公益性，为了实现义务教育目的，编写九年制义务教育教材可能会选取他人享有著作权的作品，例如语文、美术、音乐等教材不可避免地会选取一些他人还享有著作权的作品，如果作者每选取这样的片段都要得到著作权人的许可，这样的做法几乎不太现实。为此，《著作权法》第二十三条规定：为实施九年义务教育和国家教育规划而编写出版教科书，除作者事先声明不许使用外，可以不经著作权人许可，在教科书中汇编己经发表的作品片段或短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品，但应当按照规定支付报酬，指明作者姓名、名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利。2012年3月国家版权局公布的《著作权法》修正草案对此仍然作了类似规定，同时增加了几个使用条件，即在使用前向国务院著作权行政管理部门申请备案；在使用时指明作者姓名、作品名称和作品出处；在使用后一个月内按照国务院著作权行政管理部门制定的标准向著作权集体管理组织支付使用费，同时报送使用作品的作品名称、作者姓名和作品出处等相关信息。

(二)九年制义务教育教材著作权人的权利限制

对九年制义务教育教材著作权人的权利限制除了一般意义上的合理使用、有效期限等限制外，还受到《义务教育法》等公法的限制，主要表现为《义务教育法》对发行权和获得报酬权的限制。

第一，教科书循环使用政策对发行权的限制。我国《义务教育法》第四十一条规定：国家鼓励教科书循环使用。根据这一规定，目前我国部分地区中小学正在试行教科书循环使用，从节约教育经费、环保等角度，实施教科书循环使用是具有积极意义的；但是，另一方面，必须看到，由于教科书的循环使用必然导致教科书的发行数量减少，教科书发行数量减少必然导致著作权人的财产权利的减少，因为我国图书稿酬的支付方式主要是以基本稿酬加印数稿酬计算支付的。

第二，教科书的定价原则对著作权人获得报酬权的限制。我国《义务教育法》第四十条规定：教科书由国务院价格行政部门会同出版行政部门按照微利原则确定基准价，省、自治区、直辖市人民政府价格行政部门会同出版行政部门按照基准价确定零售价。因此，相对普通的知识产品而言，教科书的定价原则对著作权人获得报酬权进行了一定的限制。

(三)著作权人权利义务的协调

九年制义务教育教材著作权内容上尽管有其自身特点，一方面表现为著作权人为了实现义务教育目的享有对他人作品法定许可的特殊权利，另一方面也承担对自身著作权的限制义务。总体而言，其权利义务能够实现基本协调，达到著作权人的利益与社会公共利益的有效平衡。这是因为：一方面，九年制义务教育教材相对于其他教材或其他图书，发行总量较大，即使推行教科书循环使用也不会对著作权人的财产权造成较大影响；其次，由于教科书发行量巨大，作品的传播范围广，无形中加大了对著作权人的宣传，著作权人的知名度会有所提升；第三，九年制义务教育的教材由于为了满足教学需要，创造性高度有限，因此也不适宜给予其较高水平的著作权保护。因此，尽管某些公法对九年制义务教育的教材著作权有一定的限制，但是，总体而言，仍然可以实现著作权人的利益与社会公共利益的有效平衡。

四、完善义务教育教材的立法建议

对九年制义务教育教材而言，我国《著作权法》的规定基本合理，但个别内容可以适当调整，同时还应该对《著作权法》之外的相关配套法规进行修改完善。

(一)从著作权法修订角度谈对九年制义务教育教材的立法建议

目前，我国正在启动《著作权法》的第三次修订，从2012年《著作权法》修改草案一稿、二稿、三稿直到2014年的修订草案送审稿，《著作权法》的修订吸引了多方人士的关注。考虑到义务教育教材的特殊性，有人主张将义务教育教材作为作为著作权的客体单列，还有人建议增设对国外作品的强制翻译和复制许可制度以解决编写出版教科书中使用外国人作品困难的问题，对此，笔者并不赞同，笔者认为在涉及义务教育教材方面，本次《著作权法》修订应该重点解决委托作品包括行政委托和民事委托的著作权归属以及著作权法与其他著作权配套法规的衔接问题。

首先，九年制义务教育教材作品是否有必要在《著作权法》中作为著作权的客体单列？有一种观点认为九年制义务教育教材的编写要遵循学校教学计划和教学大纲，满足国家的培养目标，体现的是国家的意志。教材作品与其他一般作品相比，其独创性要低。将教材作品明确列项规定在著作权法所保护的作品中，一方面说明教材作品有异于其他作品，另一方面说明教材作品与其他作品一样受到保护。*马爽：《教材易被忽视的版权保护领域》，《新华书目报》2009年11月28日，C02版。对此，笔者认为没有必要，九年制义务教育教材属于文字作品，虽然独创性不高，但是仍然具有独创性，同时又不属于《著作权法》不予保护范围，按照我国《著作权法》的规定，作为著作权的客体是没有任何问题的。经过前面的分析，可以明确九年制义务教育教材尽管有其特殊性，但是还没有特殊到需要单独作为一类著作权保护的客体来对待的地步，故新修订《著作权法》时并不需要对此进行专门规定。

其次，能否在本次著作权法修订中增设对国外作品的强制翻译和复制许可制度？在《伯尔尼公约》和《世界版权公约》中，都规定了对发展中国家在翻译权和复制权方面的优惠，为了解决我国作为发展中国家在编写出版教科书中使用外国人作品困难的问题，有人建议在本次著作权法修订中可以考虑采用相关国际公约专为发展中国家的教育提供的优惠政策，允许强制翻译和复制外国作品，并增加对国外作品的强制翻译和复制许可制度的条款。但是，由于我国在加入《伯尔尼公约》时，没有依照公约规定的程序同时提交要求为发展中国家提供的强制许可优惠的通知声明*郑成：《知识产权论》，北京：法律出版社，2002年，第261页。，所以我国《著作权法》无法在立法上对此进行规定。

第三，在《著作权法》修订中进一步明确委托作品的著作权归属。现行《著作权法》关于委托作品的著作权归属比较模糊，没有区分民事委托和行政委托，实践中存在较大问题，有关的解释比较混乱。*邹晓红，许辉猛：《智力投入者和财力投入者分离下的著作权归属研究》，《湖南大学学报》2010年第2期。

建议在修订《著作权法》时对此进行区别性规定。对此可以借鉴《科技进步法》的规定。《科技进步法》第二十条规定利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。因此义务教育教材的编写，相对科学技术基金项目或者科学技术计划项目的巨额投资而言，使用国家财政资金通过行政委托方式完成的作品著作权完全可以确定归受托方。

第四，注意与《著作权法》配套法规的协调一致。现行《著作权法》第二十三条关于法定许可的规定比较原则，可操作性不强，尽管2014年6月国家版权局公布的《著作权法》修订草案送审稿第五十条在此基础上增加了几个使用条件，如使用前向国务院著作权集体管理组织申请备案，在使用后一个月内向著作权集体管理组织支付使用费等，但是该条规定与相关配套法规不协调。例如修订草案送审稿第五十条“在使用后一个月内向著作权集体管理组织支付使用费”，2013年公布的《教科书法定许可使用作品支付报酬办法》第六条却规定教科书出版发行存续期间教科书汇编者应当按照本办法每年向著作权人支付一次报酬，报酬自教科书出版之日起2个月内向著作权人支付。两者在支付时间存在2个月和1个月的矛盾，而且送审稿的 “使用后一个月”的规定容易产生歧义，缺乏可操作性。以义务教育教材为例，什么情况属于对他人作品的使用？一般情况下，复制是作品使用的方式之一，如果仅仅是复制就构成这里所讲的使用的话，复制距离教材的出版发行往往有较大的时间距离，在教材著作权人自身经济利益还未实现的情况下就要求其一个月内向著作权集体管理组织支付使用费未必现实。因此本次《著作权法》的修订要高度重视著作权法与相关配套法规的协调。

(二)以著作权法修订为契机，完善其他相关配套法规

目前，第三次《著作权法》正处于修订阶段，社会公众的著作权保护意识日益强烈，随着《著作权法》的深入实施，公共利益与著作权人以及相关权人私人利益的平衡问题会日趋突出，在相关的公法(如《义务教育法》)层面上充分考虑著作权保护的因素，达到公共利益与著作权人私人利益的平衡。以义务教育教材的编写为例，一方面由于法定许可的规定使得教材著作权人的风险增加，另一方面，义务教育法等公法的制度设计使得教材著作权人的经济利益受到限制，最后可能导致的结果是义务教育教材著作权人的著作权无法得到充分实现，这样的结果不但不利于鼓励创作，也不利于实现义务教育的公益目的。因此，在相关的公法层面上应该考虑著作权保护的因素，例如《义务教育法》在规定教科书实行微利定价原则和教科书循环使用制度的同时，可以增加由此给相关权利人造成的经济损失采取政府补贴制度的条款。

九年制义务教育教材虽然只是《著作权法》所保护的浩如烟海的作品中的很小一部分，但是通过对其著作权问题的分析可以发现现有《著作权法》以及相关法律规定的不足，通过完善有关法律规定可以更好地保证著作权人的权利实现，也有利于国家义务教育制度的完善。

(责任编辑：袁宇)

On the Copyright of Textbooks for Nine-year Compulsory Education

LI Jian, HUANG Guang-hui

(CollegeofIntellectualProperty/ChineseWriters'LiteraryProductsCopyrightProtectionResearchBase,ChongqingUniversityofTechnology,Chongqing400054,China)

Abstract:This paper analyzes the causes for nine-year compulsory education textbooks to become the copyright object from the perspective of the copyright law，clarifies the copyright ownership of nine-year compulsory education textbooks, probes into the features in the rights and obligations of copyright owners, and proposes relevant legislative proposals.

Key words:compulsory education; textbooks; copyright

中图分类号：D923.41

文献标识码：A

文章编号：1674-5310(2016)-01-0103-06

作者简介：李健 (1968- )，女，重庆人，重庆理工大学副教授，主要从事法学、知识产权管理研究；黄光辉(1979- )，男，四川金堂人，重庆理工大学知识产权学院讲师，管理学博士，主要从事知识产权政策与知识产权管理研究。

收稿日期：2015-11-09