协商民主的关键词

陈剑（北京市社会主义学院，北京100029）



协商民主的关键词

陈剑
（北京市社会主义学院，北京100029）

摘 要：十八届三中全会以来，协商民主进入新格局。要展现协商民主新格局，推进协商民主进入新阶段，需要把握以下三个关键词，即平等、民主和程序。平等对协商民主至为关键。协商民主缺乏平等，就如同抽去协商民主的“魂”，协商民主的含义就被扭曲，语言遭受污染。要使平等原则得以实施，一项重要内容是协商主体的资质和代表性。现实生活中，要使平等原则得到有效实施，有两个层面的协商需要关注：即政党协商和基层协商如何体现平等。

关键词：协商民主；平等；民主；

民主如何在协商过程中得到确实体现，真正使人民群众当家作主，需要把握好的问题有，如何推进公民有序参与、协商主体的代表性和如何保障公民权益实现。

程序公正是协商民主的必由路径。只有程序设计合理严密，操作公开透明，运转有序顺畅，实质民主所规定的价值、内容和目标才能实现。要使协商民主的程序性建设规范有序，平台的搭建和协商时间的确定也十分重要。

2013年10月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第一次提出协商民主广泛多层制度化发展，并对协商民主广泛多层做了分类和阐释。

2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会讲话中强调，“人民政协是人民民主的重要形式，我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”。

2015年2月9日，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 （以下简称《意见》），明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署。

以十八届三中全会通过的《决定》、习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话和中共中央印发的《意见》为标志，我国社会主义协商民主发展到一个新阶段，展现出一种新格局。这种新格局体现在以下三个方面，“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，“在全社会开展广泛协商”，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。

要展现协商民主新格局，推进协商民主进入新阶段，以下三个关键词不可或缺，十分重要。

一、平等

平等对协商民主至为关键。协商民主缺乏平等，就如同抽去协商民主的“魂”，协商民主的含义就被扭曲，语言遭受污染。

说到协商，是指当事人双方在平等自愿的基础上，抱着公平、合理解决问题的态度和诚意，通过摆明事实，交换意见，取得沟通，从而找出解决问题、解决争议办法的一种方式。这其中，“平等自愿”，就是协商的关键词。

正因为平等如此重要，协商民主的顺利实施，一个基本原则就是平等原则。其含义是，在平等前提下协商解决争议和出现的问题。决不允许任何一方凭借某种势力，以强凌弱，以大压小。任何一种协商，当事双方都应当是平等、自愿的。离开了平等、自愿，也就谈不上协商。因而，平等原则是协商民主的生命。没有主体地位的平等，协商的各当事方就不会有真正意义的协商。只有坚持在协商民主中主体平等的原则，协商民主才具有生命力、公信力和实际意义。因为没有平等，就不会有充分的交流和兼收并蓄，求同存异。主体平等原则是构建协商民主制度的基本原则。

要使平等原则得以实施，一项重要内容不可或缺，就是协商主体的资质和代表性。

平等意味着协商主体双方是相互独立的。平等的主体围绕共同关心的事情才需要坐到一起进行协商。这需要协调的主体应当有一定资质、能力或利益代表，即有解决问题、解决存在争议的能力。而要具备这种能力，或是掌握一定公权力，或是某一利益群体的代表，能够代表或反映某一群体的利益。如果没有一定资质、能力或代表性，也就没有协商的资格或协商的必要。

抗日战争初期，1938年国民政府成立的国民参政会，就是一个具有政治协商含义的机构，相当多的国民参议员是由各党派推荐的，也就是说具有广泛代表性，能够代表各个党派的利益和诉求，通过参政会这一形式商议如何在抗日旗帜下发挥各党派的作用。正因为各党派地位在法律上平等，也就有平等协商的基础。

1946年产生的由国民政府主导的政治协商会议，即旧政协，主要是国共两党代表主导的政治协商，国共两党的地位在政协会议上是平等的。国民党之所以能够平等地对待共产党，是共产党当时实力使然，迫使国民党只有平等对待。

中国共产党在抗日民主根据地建立了民族统一战线性质的“三三制”政权，也反映了平等原则的运用。“三三制”政权鼓励不同意见的表达，照顾和维护各方利益，使各方利益能够得到充分显现。“三三制”政权成为一种民主施政、政治协商的政权形式，通过平等原则的实施，兼顾各方利益，体现了民主的实质。

资质、实力或代表性，这是平等协商的条件。

现实生活中，要使平等原则得到有效实施，以下两个层面的协商需要关注：

1.政党协商如何体现平等

政党协商是被国家宪法和法律确认的一种制度安排。政党协商在我国有着悠久的历史，是在中共与各民主党派风雨同舟，共同反对国民党一党独裁的斗争中逐步确立的，是实现人民当家作主的一种制度设计。改革开放以来，政党协商在社会主义建设中发挥了重要作用：政党协商具有维护政治稳定、促进社会和谐、培育良好社会文化和巩固党的执政基础等功能。

1989年中共中央制定并颁布了《中共中央关坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》 （中发〔1989〕14号），2005年又颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》 （中发〔2005〕5号）文件，2007年发布了《中国的制度制度》白皮书，这些文件对政党协商的主体、原则、内容等进行明确规定，使政党协商不断走向制度化、规范化。

2015年2月，中共中央印发的《意见》把政党协商放在了首位，明确提出政党协商是社会主义协商民主的一个重要渠道，要求发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，加强中国共产党同民主党派的政治协商，继续探索规范政党协商形式，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，加强政党协商保障机制建设，以加强和完善政党协商，巩固和发展和谐政党关系，促进我国政治发展，推动中国特色社会主义建设。

中共与各民主党派的协商，从党际角度观察，两者是平行的政党，但由于各自能量和资源的巨大不平等，就有可能会带来这样一个问题，协商过程中，如何确保平等的原则能够得到实施。如果现实生活中，平等原则的实施时有缺失，政党协商的效果必然大打折扣。

政党协商中要使平等原则得以实施，主要应当从以下几个方面下功夫：

一是尊重参政党发展规律。中国各参政党，应当是相对独立政党。中共如何按照十八大要求，加深对三个规律的认识，即对共产党执政规律，社会主义建设规律，人类社会发展规律的认识，是一个有强大现实意义的要求。其中，对共产党执政规律的认识，也应当包括对参政党参政规律的认识。只有加深对共产党执政规律的认识，包括对参政党参政规律的认识，我们就会更加尊重政党运行规律，切实尊重、保障民主党派享有宪法规定的权利和义务，让参政党自己处理自己的党内事务。让参政党自己处理自己的党内事务，这也是中共多次提出的要求。如果这样，中国各参政党在拥护中共执政的前提下，能够代表他们所代表的那一部分群体利益并有自己的明确政治主张，有了自身的政党特色，也就有了一定代表性，同时也就实实在在获得了一种与中共平等协商的资格和能力，进而使这种协商民主真正扎根在中国的大地并开出灿烂之花。

二是增强平等意识。无论是处于领导执政地位的共产党，还是参政的民主党派，都应当有平等的意识，在政党协商中，以平等的政党身份进行协商，十分重要。

三是进行充分的信息公开或者信息通报，减少政党协商主体之间的信息不对称，特别是比较了解情况的共产党应多向民主党派提供相关信息，可以通过加强民主党派干部任职或者挂职方式，促进党外人士更多了解内部情况。

四是加强民主党派自身建设，不断提高参政议政能力和水平，使参政参到要点上，议政议到关键处，为政党协商深入开展打下坚实基础。构建与中共相适应的参政能力，这对增强协商主体之间的平等十分重要。同时，在政党协商时，应精心选择参加协商的人员，尽量根据不同的协商议题选择了解情况、有协商主题背景的人士参加协商。

五是公开协商的过程与结果。在政党协商中实现协商的过程和结果公开，实际上是对协商的一种监督，也是民主协商的一种体现。通过协商过程和结果的公开，可以使政党协商更具实效。

2.基层协商如何体现平等

基层协商，由于涉及不同的的利益诉求，如何保障有利益诉求的人能公平地参与到民主协商过程中来，是基层协商民主核心内容。但由于基层协商主体普遍弱小，强大的政府或政府机构一般也不愿意与他们协商。因而，基层协商如何使平等原则得以很好落实，引人关注。

民间性质的社会组织，由于能够弥补政府失灵和市场失灵，并能够在利益表达和利益诉求方面代表一部分群体利益，因而在基层协商方面，特别是基层政府制订的公共政策和重大工程项目上马以及其他涉及到群众切身利益的实际问题方面，民间性质的社会组织能够作为协商的另一主体与政府平等协商。但这同样需要推进社会领域的改革，政府加大对社会的放权，使得各种民间性质的社会组织充分发展，他们才有可能平等地充当基层协商的当事方参与协商。

二、民主

2015年2月中央下发的《意见》对协商民主的定义是，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”。也就是说，协商民主落在民主，自然应当包含民主的一些基本要素。

协商民主是一个复合概念，具有多重理论内涵。在现实政治实践中，协商民主能够通过对话、讨论等过程赋予立法和决策以合法性，通过鼓励积极的参与、表达与倾听培养公民宽容和妥协等公民精神，通过协商共识促进立法而有效制约行政权力的膨胀，等等。中共中央的《意见》提出，“加强协商民主建设，要以保证人民当家作主为根本，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利”，“更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，这是加强协商民主建设的根本目的。”

协商民主需要广泛征求民意，沟通与群众的联系。这其中问题是，如何让一些不同意见甚至是反对意见能够得到充分表达，以使公共政策的制定更加科学。因为这些不同意见、质疑声甚至反对声，并不是反对政府、反对党，而是对某项公共政策的制定或重大工程项目上马有着不同意见。这些质疑甚至反对声，是有利于公共政策制定的决策水平的提升，有利于提升政府公信力和党的形象，而不是相反。只有不同意见充分表达，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，才会有一个较好的有着广泛民意基础的解决办法。

目前问题是，如何真正体现人民当家作主，保证协商民主的落实？例如基层协商，来自于管理部门强行指定的候选人；群众的利益诉求得不到表达，基层协商的主体地位平等关系没有建立，协商程序不尽合理，等等，都影响了协商民主的落实。

要使协商民主中的“民主”真正发挥作用，以下一些内容不可或缺：

1.公民有序参与

民主与公民参与紧密相关。没有公民广泛参与，不是真正意义上的民主，只能是“主民”。法国哲学家卢梭曾经强调：“参与公共事务对于民众而言，具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同整合的功能。”［1］因此，卢梭主张的民主，就是个体直接参与公共事务的治理形式。而协商民主的实质，正是为实现公民有序的政治参与。这里关键词是“政治参与”和“有序”。

2.协商主体的代表性

协商民主需要公民参与，每个人平等参与公共事务治理的理念是现代社会的价值追求。要实现民主的治理，不仅需要公民的积极参与，还需要民主地选举协商代表。大规模协商有参与范围广的好处，但是整个协商过程容易出现焦点离散的问题；小规模的协商容易实施和把控进程，但这种协商往往涉及协商代表的选取问题，遭受协商合法性的质疑。协商参与人员是否获得利益相关者授权，如何代表他们的利益，协商参与人员与民意代表如何兼容，协商代表的共识如何与民意基础关联，也是协商过程中需要涉及的问题。

我国协商参与者产生的制度化方式主要有三种，随机选择、自愿参与和主办方指定。第一种是随机选择，政府、基层与社会组织等，通过身份证号、手机号码或编号的形式随机选择参与代表，在决策听证、基层公共事务与社会组织协商中充分体现了平等原则。但追求形式上的平等有可能淡化对实质的平等的追求，应当充分考虑“议题事项的性质、利益关系、复杂程度和影响范围，根据依法、属地、合理的原则确定参与协商的对象”的办法。至于公民自愿参与制度，这种参与不受身份和其他条件限制，但问题是，公民参与意识不足有可能造成参与人数较少，或某一相关利益群体一窝蜂地都参与协商。

主办方指定方法的优势在于可邀请决策影响范围内的利益相关者，有助于推动决策形成的精英群体等进入协商过程，从而确保协商的科学性和有效性。负面可能是，主办方倾向于选择与其立场和主张相近的公民成为参与者，容易让协商沦为既得利益者谋取私利的工具，严重损害参与的平等性。为克服这一弊端，需要把每个参与者的详细背景进行公布，发挥群众的监督作用。

理论上说，如果要追求理想中的平等，就必须尽可能多地选择参与者。问题是，诸多参与者的意见收集将导致协商过程耗费的时间增多，协商成本面临较大挑战。如何保持平等与效率之间的平衡，需要在实践中把握好度。

3.权益至上

无论协商各方的主体是谁，维护当事方合法利益，维护宪法和法律赋予的公民各项基本权益，以人民利益至上为原则，才可能顺畅公民利益表达和诉求机制，满足日益多元的利益诉求，才可能找到协商的平衡点和契合点，才可能形成广泛共识。因此，维护公民宪法和法律赋予公民的各项权益，是推进协商民主，特别是基层协商的重要内容。中共中央印发的《意见》指出，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”。例如，围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，都需要组织有关方面开展协商。这样就可以吸纳各种利益诉求，形成较为完备的利益表达和诉求机制，最大限度地解决人民群众实际困难和问题。

当下中国出现的大量的群体性事件，一个重要原因是基层群众的利益表达和诉求渠道不十分通畅。因而通过推进协商民主，特别是推进基层协商，可以最大限度吸纳群众的利益表达和诉求，更好解决人民群众的实际困难和问题。这无疑有利于社会稳定和国家的长治久安。推进基层协商，关键词仍然是真协商，真正能够做到平等协商，确实能够解决群众问题。基层协商，容不得半点虚假，确实要解决问题。只有形式的协商，不能够真正解决问题，这样的协商无疑是不成功的。

三、程序

协商民主涉及一系列过程和环节，从议题选定到遴选代表，从主持引导到平等对话，从达成共识到形成决策，每一个环节都需要周全的设计。可以说，一个健全完善的协商民主应当是一种设计有序的民主制度。而程序公正是协商民主的必需选择。

协商程序是指开展协商民主活动的具体步骤和环节。程序既是制度的内容，也是顺利开展协商活动的重要保障。只有程序设计合理严密，操作公开透明，运转有序顺畅，实质民主所规定的价值、内容和目标才能实现。没有程序的科学公正，协商民主就不能实现自身的目标和作用。因此，建立科学公正的程序机制，是避免协商民主随意性的制度约束。中共中央印发的《意见》指出，“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈”。协商活动按照上述五步程序来进行，才能确保有序务实高效。

从现有协商民主制度建设情况看，一些场面的协商民主程序性制度严重缺乏，诸多层面开展协商民主程序并不规范，加强程序性制度建设迫在眉睫。例如，人民政协的政治协商，从中央层面来看，无论是中共中央《意见》，还是《政协章程》，都是原则性的指导意见和实质性规定，缺乏程序性规定，缺乏可操作性。例如，中共中央《意见》虽然提出了政治协商的五个程序，但没有细化的可操作性的实施步骤、方式和手段。况且中共中央和全国政协的文件规定不是法律法规，对党政部门并不具有强制约束力，地方政协也仅仅是参照执行，致使“把政治协商纳人决策程序”、“在决策之前和决策执行过程中进行协商”的重要原则难以完全落到实处。

再比如，政党协商程序，目前也需要进一步健全和完善。在协商议题的提出上，谁提出、谁确定、以什么方式提出、临时议题怎么提出等，需要有具体明确规定；在协商过程中，如何保证协商主体的充分知情，如何确保协商的平等、民主、和谐和有序，也是协商程序应规定的内容；此外，协商主体（主要是民主党派）提出的建议和意见如果未被决策采纳，由谁何时以什么方式向协商主体进行解释反馈，这是政党协商必须重视完善的一个程序性制度；协商之后，如何保证协商结果的落实和情况的反馈，这也是政党协商程序应完善的内容。

协商议事规则关乎协商成效。仍以人民政协的民主协商为例，省、地市两级民主协商，加强程序性制度建设应当着重在以下两个层次。宏观层面，应当对协商议题的提出和确定、协商活动的安排和准备、协商活动的进行、协商意见的整理和报送、协商意见的处理和反馈等基本程序和主要环节、工作流程及其责任主体、工作时限、工作要求等作出具体规定，发挥程序性制度对协商民主的保障作用。微观层面，要针对各种协商形式，分别设计协商程序，明确相关各方、各部门的责任分工、时限、要求等，使整个协商活动程序合理、环节完整、环环相扣、形成闭环式协商系统。例如，提案办理协商。它涉及提案从提出到立案、交办、办理、督办、跟踪问效等若干环节，在每个环节又有不同的协商内容、协商主体、协商形式，有不同的工作要求，迫切需要从程序上进行系统设计并加以规范，使之形成链条式的协商体系。

要使协商民主的程序性建设规范有序，以下一些内容较为重要，给予密切关注.

1.平台

协商民主理论兴起的社会基础是多元社会，包含不同阶层、不同利益群体的诉求和期望，通过协商民主得到被倾听的机会。因而，如何搭建一个公平公开的利益表达平台，让公民在有效的政治参与中，学会运用公共理性来解决公共利益的问题，十分关键。

近年来，我国在公民参与公共决策形式上，探索出许多制度创新，搭建了许多对话平台。人大立法前的立法论证、听证、评估，公布法律法规草案征求社会各方面意见；政府工作中的社会公示、听证、专家咨询以及重大决策前与社会各界充分协商；在干部选拔、行政执法、公共工程投标、财务预决算等方面的社会公示制度等，都可以看作是社会协商中对话平台的创新。此外，基层协商中的民主恳谈会、民主商谈会、公民评议会、社区议事会、村民或居民代表会等，此外还有咨询协商会、民情直通车、便民服务窗、市民论坛、乡村论坛等。这些基层民主协商的不同形式，搭建的不同的对话平台，有利于利益表达和诉求机制的建设。通过协商对话，让群众的合理诉求，通过对话协商加以解决。当下中国大量的群体性事件，事件起因主要是涉及群众切身利益问题。涉及群众切身利益的实际问题很多，有的问题涉及公共服务，例如社区的路灯、厕所、体育活动场所的新建；有的问题涉及到企业，例如环境带来的污染问题，农民工不能按时领取工资等；有的问题产生的责任主体是街道或乡镇政府，例如重大工程项目的上马对周边环境的影响等。因而，如何搭建涉及不同利益的人群与相关责任主体沟通的渠道，就十分重要。

再比如，企事业协商，如何发挥工会组织的作用，十分关键。《意见》对企事业协商提出要求，“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。畅通职工表达合理诉求渠道，健全各层级职工沟通协商机制。积极推动由工会代表职工与企业就调整和规范劳动关系等重要决策事项进行集体协商。逐步完善以劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制”。现在看来，《意见》的要求十分到位，目前迫切需要建立的是劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制，这在一些农民工占主体的企业尤其迫切，刻不容缓。

在农民工占主体的企业，工会到底姓什么？这个看似不是问题的问题在中国却是真正的问题：在一些企业中，工会可能姓官，也可能姓资，而有可能不姓劳。世界各国，工会都是站在工人一方，和资方进行斗争，并维护工人利益。而很多农民工占主体的企业，很多却没有工会。即使一些有工会的企业，工会并不是首先、为保障工人权益而工作的。在一些行业和企业中，工人要求参加现有工会甚至都遭到拒绝，这也是造成一些突发性群体性事件甚至暴力冲突的原因之一。因而，要想在企事业建立一个协商平台，维护农民工的合法权益，需要进一步解放思想，对农民工占主体的企业来说，或是在上级工会领导下，建立能够保护农民工合法权益国的工会，或是在这些企业农民工建立自己工会，并报上级工会的认可。只有在此基础上，企业建立一个协商民主的平台才有可能。

基层协商平台的搭建，是基层协商建设基础环节。通过搭建不同的制度平台，使乡镇和街道政府，行政村和社区，企事业单位和社会组织都可通过这一平台进行协商。不同的协商平台，协商的内容有很大不同。《意见》特别对乡镇、街道的协商，提出协商内容要求：“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等“进行协商。

协商平台的建立，如何与现有制度资源衔接、整合也是一个问题。例如，街道和社区的议事协商涉及到党代会、人大、政协、业委会等是否参与，是否需要与现有资源实现有效衔接，也需要根据各地实际而定。

2.协商时间

协商时间的确定对协商的结果有着重要影响。党的十八大提出，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。”《决定》也提出，“在决策之前和决策实施之中开展广泛协商”。

协商应当在决策之前和决策实施之中。决策之后的协商，只能是通报，因为事情已经有了决定，只是向各相关方作一个通报。这种通报当然也有必要，可以让利益的相关方知道决策结果，便于贯彻实施。但这种通报，不属于协商。

即使在决策之前的协商，也有一个时间安排的问题。如果属于经济社会发展的重大问题，例如与民众切身利益密切相关的重大政策调整、一项工程项目上马，政府的工作报告，政府全年规划的制定，市委全会精神，等等，都需要提前较长时间，通知另一协商主体，使协商的另一主体有一酝酿研讨和准备时间。如果重大事项的协商，不给对方一定的准备时间，或只给一天、两天时间，看似也是决策之前，但由于没有足够时间审阅，实际是对协商的另一主体不尊重，也不是真心实意地需要协商。因为没有充足时间准备的协商，势必影响协商的质量。这样的协商，实际是一种操纵的协商。

只有把握好协商民主三个关键词，切实围绕三个关键词做好文化，协商民主的巨大潜能才能够得以释放，并推动协商民主广泛多少多层次开展，进而推进中国民主政治发展。

参考文献：

［1］卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］，上海人民出版社，2006.24-26.

［2］陈剑.协商民主的五个W［J］.和谐，2013（2）.

［责任编辑：杜联藩］

中图分类号：D627

文献标识码：A

文章编号：1671-6949（2016）03-0005-06

收稿日期：2016-06-02

作者简介：陈剑（1957--），男，安徽芜湖人，北京社会主义学院副院长，研究员。