论监护人缺位后的国家责任

陈 旭 东

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)



论监护人缺位后的国家责任

陈 旭 东

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

国家公权力逐步对未成年人监护进行干预与监督是世界各国立法的趋势之所在。借鉴域外未成年人监护制度，结合我国国情，确定监护人缺位后的国家责任，构建完备的监护体系，完善相应配套设施，发挥未成年人监护制度的实效性，有利于未成年人合法权益的保障及社会稳定与和谐。

未成年人监护；监护制度；国家监护；国家责任

0　引言

监护制度发源于古罗马法，它在保障未成年人权益方面发挥着极其重要且不可替代的作用。未成年人作为一个身心尚未健全的社会弱势群体，需要国家予以特殊保护，而政府作为国家的代表机关，在保障未成年人的权益方面有着不可推卸的责任。在我国现行未成年人监护制度中，基于监护人的可撤销事由，撤销监护人的监护资格后，使得大部分被监护人处于法律保护的真空地带，致使未成年人合法权益得不到保护的现象大量存在。在这种情形下，如果继续固守现有的未成年人监护制度，那么当未成年人处于监护人缺位的情形下时，作为弱势群体的未成年人，其合法权益得不到应有保障，这种结果明显有违未成年人监护制度的立法目的，影响了未成年人监护制度的有效发挥。

监护人缺位后的国家责任的确立即是为了保障未成年人的合法权益，让未成年人健康成长，弥补当下监护制度中国家监护缺位的弊端，实际上也是对未成年人监护制度的完善。就监护制度中的国家责任而言，美国、法国、德国的民法及相关立法中均有相应规定，而我国尽管现行法及有关司法解释相关条文的规定初具国家责任之概念，但颇不具体明确导致现行未成年人监护制度存在诸多问题。监护人缺位后，国家责任的阙如，致使国家监护缺失，最终导致未成年人的合法权益得不到应有的保护。鉴于此，本文拟就大陆法系国家及英美法系国家相关研究成果进行探讨，并对我国未成年人监护制度中“国家监护责任”的现状进行分析，以期对未来有关未成年人监护的立法和实践提供助益。

1　我国未成年人监护体系之不足

未成年人的父母虽是未成年人的首位具有监护资格之人，但国家才是未成年人监护的真正的责任主体。家庭监护只是在履行国家的强制性责任及义务，即代行责任及义务，且须接受国家的监督和指导，国家则是最终的责任主体[1]。当未成年人的父母被撤销监护资格或现实中没有能力履行监护职责时(即监护人缺位)，国家就成了未成年人的当然监护人，由此国家应通过公权力机构或社会团体履行监护义务，保障未成年人的合法权益。就我国目前未成年人监护的结构来看，我国未成年人监护体系主要是一种以家庭监护为主，以亲属监护为辅，以居委会、村委会和民政部门为兜底的未成年人监护体系。此种制度的建构对家庭监护过分倚重，认为未成年人的父母定会善待未成年子女。这就使得国家对未成年人父母的监护权既采取放任的态度，又对国家自身应尽的监护义务持消极态度。国家强调家庭监护的作用，却忽视了对家庭监护的监督与指导，极有可能导致未成年人合法权益保护不力的局面出现，进而影响未成年人监护制度效用的发挥。

国家监护责任的阙如是我国现行未成年人监护制度的核心缺陷。我国长期奉行“家庭主义”，“国家主义”在未成年人监护中未能充分显现出来，国家对未成年人的监护实际上处于隐身状态[2]。尽管法律对国家监护做出了一般性规定，但在实践过程中，我国未成年人监护仍存在诸多问题，如国家监护缺失、国家监护责任的阙如等。监护人的监护资格撤销后，极有可能使未成年人处于监护真空的状态之中，此时国家监护责任对未成年人的重要性不言而喻，但由于国家对未成年人监护采取消极放任的态度，从而导致国家监护责任的缺失，影响了未成年人的健康成长。从法律规定来看，虽然居委会、村委会、民政部门等公权力机构、社会团体和成年公民作为保障未成年人权益的共同责任主体，但法律并未规定专门的监护职责，这种一般性的规定在实践中容易导致推卸和逃避责任的现象的发生，从而使得现有的国家监护责任实际处于落空状态。

2　国家监护责任之现状分析

我国《未成年人保护法》第五条规定：“国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业组织、城乡基层群众自治性组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或控告。”基于此条法律规定，我们可以很明显地看出国家监护责任在未成年人监护制度中的重要性，加强公权力对未成年人监护的干预是当今世界各国立法的大势所趋。就目前来看，现有与国家监护责任相关的法律规定尚不完备，国家监护的可操作性较弱，难以实现法律的社会效果。法律的规定不等同于法律的实施。从我国一般性法律规定来看，国家干预模式在实践中难以开展，无法弥补现有家庭监护的不足。监护人缺位后，国家监护无法付诸实践，从而致使未成年人的合法权益受到侵害的现象时有发生。

我国现行未成年人监护带有浓厚的历史局限性。受传统宗族思想的影响，家长家族观念根深蒂固，立法指导思想仍遵循家庭监护为主的原则，家庭监护强调家庭责任，进而忽视了国家责任，致使部分监护人不认真履行监护职责，从而最终损害了未成年人的合法权益，影响了未成年人的健康成长。同时，未成年人监护相关立法具有严重的滞后性，以基层群众自治性组织代替国家履行监护职责已经无法满足未成年人监护的现实需要。未成年人的监护人缺位后，未成年人各项权益的保障，迫切需要国家设立专门机构履行监护职责，加强国家公权力的介入，以弥补现行未成年人监护制度存在的不足。

随着经济社会和时代的快速发展，国家监护逐渐成为了一种保护未成年人的趋势，国家应引入公权力介入机制，对家庭监护进行指导、监督，并加强对未成年人监护问题的干预力度[3]。在我国现有立法指导思想中，组织监护只是一种辅助性监护。在监护人因可撤销监护资格的事由被撤销监护资格或监护人没有能力履行监护职责时，未成年人处于无保护状态之下，或虽有相应的组织被指定为未成年人的监护人，但组织无论是在形式上，还是在实质上，它都是一个团体，无法真真切切地履行监护职责，最终致使这种组织监护沦为一种形式监护，并未成为一种实质意义的监护，其真实效用得不到应有的发挥。组织只是代替国家履行监护职责，当组织无法顺利履行监护职责，此时国家作为未成年人的最高监护人，应当履行国家监护责任，以最终责任主体的身份来保障未成年人的合法权益，从而保证法律规范实现的可能性。

监护人承担监护责任的最终目的是为了保障未成年人的合法权益，因而监护在实践中更多地被认为是一种职责。作为一种监护职责，应有相应的法定机构予以监督，只有监护人处于监督之下，监护人才能积极地更好地履行监护职责。我国现行法律规范中，并未规定监护监督制度以及相应的配套程序，致使对未成年人明显不利的现象时有发生。

综上可见，由于受传统观念、国家立法指导思想的影响，监护人缺位后，国家监护无法付诸实践，从而难以实现对未成年人合法权益的全方位保护。我国缺少应有的未成年人监护监督机制，以及国家监护责任的阙如与国家监护责任相关法律规定的不完备，致使未成年人监护中国家监护责任无法适应经济社会和时代的发展，国家干预模式在实践中难以开展，缺少了对未成年人监护的干预与监督，无法弥补现有家庭监护的不足，影响了未成年人的健康成长。

3　国家监护责任之借鉴模式

大陆法系国家及英美法系国家的未成年人监护制度充分体现了国家监护责任的重要性。以下探讨大陆法系国家及英美法系国家相关国家监护责任的司法实践与成果，对美德等国未成年人监护制度的国家监护实施进行分析，以期对我国未来的未成年人监护的立法和实践提供借鉴。

3.1法国立法制

法国民法典以自由、平等、民主、人权等作为核心，赋予未成年人平等的人格，其现行的监护制度仍然是亲权与监护并存，二者相互独立但又相互影响。当未成年人的父母双方均在世，且未丧失亲权时，未成年人的父母是未成年人的无条件的法定管理人。当父母双方有一方去世，或因可撤销的事由被撤销亲权或无法共同履行亲权时，由享有亲权的父或母履行法定管理的职责，但要受到一定的限制，必须接受监护法官的监督[4]。监护是一种公共性质的责任，并不表示每个人都必须承担监护的任务，在监护人处于没有能力行使监护职责、承担的监护职责较重等情形时，可以免除监护人的监护责任。若监护人承担了监护责任后，出现了可以免除的情形时，仍然可以解除监护人的监护任务。同时，国家也承担了一定的监护责任。

为更好地保障未成年人的合法权益，法国民法中还规定了监护监督制度。监护监督人的职责在于监督监护人。当监护人与未成年人之间利益发生冲突时，监护监督人作为未成年人坚实的依靠，保障未成年人的合法权益[5]。为解决亲属监护存在的缺陷，法国民法典中规定了国家监护责任，明确了国家在未成年人监护中应承担相应的监护责任，将公权力机制引入未成年人监护之中，在特定情形下，法院和检察院对未成年人监护可以进行司法介入，充分保障未成年人的权益，由此也突出体现国家在未成年人监护中的监护责任。

3.2德国立法制

德国民法受古罗马法的深远影响，在未成年人监护的规定方面带有浓厚的公法色彩。与法国民法相似的是监护作为一种公共性的责任，监护人不仅限于未成年人的近亲属，因国家履行监护职责时，可以指定可信之人担任未成年人的监护人。当涉及到未成年人监护，而又出现监护人缺位的情形时，监护法官可以将监护责任交给国家，与此同时，社会儿童援助机构也应加以负责，积极地保障未成年人的权益；另外，国家司法也介入到了未成年人监护之中。在一些法定情形下，家事法官应以儿童利益最大化为原则采取积极的应对措施，根据未成年人的具体情况授予社会儿童援助机构对未成年人的监护权；家庭法院作为一个监护监督机构，在未成年人监护过程中拥有全程干预的监护权。总之，就未成年人监护而言，现今的德国民法已进行了相应的完善和改革，由国家公权力对未成年人监护进行干预与监督，进一步明确了国家监护责任，使德国未成年人监护制度体系体现了鲜明的公法化、社会化的色彩[5]。

3.3英国立法制

英美法系的英国没有完整意义上的民法典，有关未成年人监护制度的规定散见于各种单行法和判例之中[5]。监护与亲权是联系在一起的，并未作出明确的区分，是一种广义的未成年人监护制度。随着经济社会和时代的发展与进步，英国未成年人监护制度随之作出了相应的改善。具体说来，英国未成年人监护制度的进步主要表现在以下几个方面：第一，英国封建时代的绝对父权不断衰弱，法律的作用逐渐增强。第二，未成年人父母的监护权实现了平等。第三，国家公权力加强了对未成年人监护的全面干预与监督。第四，未成年最大利原则得以确立。

3.4美国立法制

美国建国后承袭了英国的父权之下的未成年人监护制度，保留了父权优先的印迹，但随着社会的进步与发展，美国的未成年人监护制度由父权优先逐渐转向以保护未成年人权益为核心的监护制度。在美国的未成年人监护制度中，父母被认为是未成年人的最佳监护人，国家和社会保障未成年人的父母有效行使监护权，当出现父母怠于履行监护职责或明显不利于未成年人时，社会公益团体乃至国家都会介入到未成年人监护中以保障未成年人的合法权益。美国的国家监护责任主要表现在三个方面：第一，为低收入家庭提供社会福利，对父母的监护任务进行强制执行，并采取措施增进家庭的稳定与安全，保障家庭监护功能的实现；第二，作为国家的代表机关的政府对家庭监护进行积极的引导，改善监护方式，保障未成年人的各项合法权益；第三，政府制定与实施相关措施，设立收养、寄养等制度以帮助受虐待或监护人缺位下的未成年人，并设立专门的机构负责承担未成年人的监护职责，专门处理与未成年人监护有关的问题[6]。

4　完善我国国家监护责任之构想

通过对大陆法系及英美法系国家相关国家监护责任的司法实践与成果的研究，与我国未成年人监护制度中国家监护责任现状相比较，可以看出国家监护责任在未成年人监护制度中发挥着重要的作用。但由于我国现行国家监护责任的阙如，未成年人的合法权益得不到应有的保护。针对我国现有未成年人监护制度的核心缺陷，在比较域外未成年人监护制度有关国家监护的基础上，结合我国实际情况，应借鉴域外未成年人监护制度上的经验，以保障未成年人监护制度效用的有效发挥，更好地实现对未成年人合法权益的保护。

4.1监护职责的公法化

监护职责的公法化，即国家作为保障社会和谐稳定的最后一道屏障，是未成年人的最高监护人，在未成年人处于无保护状态之下时，国家应积极承担监护责任，加强公权力的干预与监督。未成年人作为一个身心尚未健全的社会弱势群体，需要国家予以特殊保护，国家在保障未成年人的合法权益方面有着不可推卸的责任。

完善我国的国家监护，需要明确监护人缺位后的国家责任。这样是为了保障未成年人的合法权益，让未成年人健康成长，弥补当下监护制度中国家监护缺位的弊端，实际上也是对未成年人监护制度的完善。作为最高监护人的国家应进一步明确自身与未成年人之间的关系，完善未成年人监护制度，使监护人缺位下的未成年人处于国家监护之下，维护未成年人的合法权益，促进未成年人健康成长，防止未成年人走上违法犯罪之道，从而最终达到维护社会稳定和谐、促进社会经济发展的目的。

4.2设立监护事项的国家决定权

监护事项国家决定权是指与未成年人监护有关的监护事项，国家享有最终的决定权，如监护人的确定、监护资格的撤销、监护资格的恢复等事项。监护事项国家决定权的设立是未成年人监护干预制度的集中体现。当介入未成年人监护时，国家应对未成年人监护相关事项进行适当地干预与监督，突显未成年人监护“国家主义”，明确国家在未成年人监护中的责任。设立监护事项国家决定权，加强国家公权力的介入能更好地发挥未成年人监护制度的作用，切实保障未成年人的各项合法权益，确保未成年人健康成长。

4.3建立国家监护制度

国家监护是对未成年人监护的有效辅助和补充，根据现实的需要可以将国家监护的期限分为临时性的和长久性的国家监护。临时性国家监护一般对象为流浪的未成年人。根据现实情况，国家可以通过公权力的介入将临时性国家监护变更为长久性国家监护，以更好地维护未成年人的合法权益。当未成年人处于监护人缺位的情形下时，国家应积极地行使未成年人的监护职责，履行国家监护义务。可以借鉴澳门地区有关监护制度的立法，指定公益性的机构作为未成年人的监护人，将承担监护责任的主体落实到该公益性机构的领导人，从而最大限度地维护未成年人的合法权益，确保未成年人健康成长。

4.4实行行政司法双轨制

随着经济社会与时代的发展，未成年人监护制度的立法逐渐趋于完善，与监护相关的案件随之增加，为此，可以在基层人民法院设立监护法庭，专门负责处理未成年人监护相关的案件，解决未成年人的监护问题，并对监护事项进行司法监督。从我国目前的情况来看，民政部门的下属机构在未成年人监护方面发挥着重要的作用，在完善监护立法时，应确认民政部门的监护职责，并赋予民政部门一定的监护任务。除监护资格的撤销、监护人的指定、监护资格的恢复以及监护争议由司法机关处理外，其他需要通过公权力介入的监护事务均可由民政部门来行使，实现行政与司法的双轨制。

4.5建立未成年人监护监督机制，加强公权力的介入

监护监督是确保监护制度得以贯彻实施并实现立法目的的不可或缺的内容[5]。建立未成年人监护监护机制，主要是加强监护监督机关对未成年人监护各项事务进行监督，通过公权力的介入来解决未成年人监护问题。

监护监督的设置有利于保障未成年人健康成长，遏制监护人对未成年人合法权益的侵害。因而我们应该建立监护监督机制，明确监护监督的主体、权限、措施等。监护监督的对象是现任未成年人之监护人的行为，监护监督机构一旦发现并核实监护人有不利于未成年人的行为时，有权对监护关系进行干预和协调；一旦发现不能协调而致未成年人的权益得不到保障时，监护监督机关就应及时向人民法院申请撤销监护人的监护资格。当未成年人处于监护人缺位的情形下时，监护监督机关应申请人民法院指定合适的监护人，履行监护职责。

5　结语

国家监护责任是在弥补当下未成年人监护制度中国家监护缺位的弊端，实际上也是对未成年人监护制度的完善，在有效保障未成年人合法权益方面有着十分重要的意义。本文通过对我国国家监护责任的现状进行分析，阐述大陆法系和英美法系国家和地区的国家监护责任的模式，指出其在未成年人监护上的特点和优势，并在此基础上提出完善建议，以期在我国今后的立法中能予以借鉴，明确国家的监护责任，加强公权力的干预，完善我国未成年人监护制度，确保未成年人健康成长。

[1]曹诗权.未成年人监护制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004：240—241.

[2]葛明瑜.论我国未成年人监护干预制度之建构[J].东南司法评论，2015：94.

[3]陈翰丹，陈伯礼.论未成年人国家监护制度中的政府主导责任[J].社会科学研究，2014，(2)：81.

[4]李澄路.国家责任视野下未成年人监护权转移研究[D].成都：西南交通大学，2012：11.

[5]王竹青，杨科.监护制度比较研究[M].北京：知识产权出版社，2010：88，45，107—108，252.

[6]张尚.国家责任视野下的流浪未成年人监护问题研究[D].南京：南京师范大学，2014：11.

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.025

2016-07-12

华侨大学研究生科研创新能力培育计划资助项目“我国监护制度研究”(1511409020)

陈旭东(1989—)，男，湖南永州人，硕士研究生。研究方向: 民商法。

D923.1

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1674-6341(2016)05-0061-03