包容性治理：邻避冲突治理优化的新视角

王 　 瑶

(南京政治学院，江苏 南京 210000)



包容性治理：邻避冲突治理优化的新视角

王 瑶

(南京政治学院，江苏 南京 210000)

邻避冲突作为一个国际性难题，对社会善治提出了严峻的挑战，其传统治理模式存在诸多问题。包容性治理以平等、参与、共享为核心理念，为邻避冲突治理优化提供了新视角。在包容性治理理念的指导下，通过深入研究邻避冲突的发生机理及政府传统治理模式的不足，探讨邻避冲突治理优化路径，以期为邻避困境的有效解决提供新的思路。

邻避冲突；包容性治理；共享发展

随着城市化进程的加快，政府规划或建设的一些公共设施可能会对当地的环境、民众身心健康或财产等方面造成不良影响，从而导致当地居民的反对与抵制，不愿与之毗邻。这类设施虽然是满足公共利益和城市发展所必需的，但同时又伴随着一定风险，具有成本收益不均衡的负外部性，因此，这些设施的选址经常会引发“不要在我家后院”的邻避情结，甚至会发生严重的冲突。在中国城市化快速发展的今天，随着公众环境保护意识与公民权利意识的不断提升，如何解决邻避冲突已经成为亟待解决的问题。然而，现实中传统邻避冲突治理模式存在诸多不足，如何构建更为有效的邻避冲突治理模式亟待人们共同思考。包容性治理以包容多元主体平等参与、共享为核心理念，与邻避冲突治理具有内在的契合性。在公民权利意识、参与意识不断提升的大背景下，包容性治理为邻避冲突的解决提供了新思路。

1　包容性治理：社会治理中包容性的引入

治理理念源起于这样一种认识，社会运行的复杂性以及资源的有限性使人们逐步认识到国家和市场都存在自身的缺陷，单纯依靠一方力量无法有效地解决问题，即出现“政府失灵”与“市场失灵”的问题。人们开始寻求国家和市场之外的其他途径来作为传统国家治理模式的补充与发展。由此，“自治”与“合作”得到空前的重视，社会治理由单一权威中心治理向多中心协同治理的方向发展。政府、市场、社会组织与公民皆为多元治理主体的一部分，公共权威建立在各主体互动合作的基础之上。社会事务的多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态，意味着社会治理发生了实质性的变化[1]。

包容性治理理念是治理理念与包容性发展理念的高度契合。包容性发展强调发展主体多元、发展内容全面协调、发展过程机会均等、发展成果的利益共享[2]。建立在治理理念的基础之上，包容性治理融合了包容性发展的“平等”与“共享”理念，指各利益相关者能参与、影响社会治理主体结构和决策过程，平等共享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理[3]。考虑到治理过程中各行为主体之间的差异，包容性治理强调维护弱势群体的权利。从本质看，包容性关注于法治基础上的平等参与、平等对待和平等权利，集中体现了社会治理的核心价值。

包容性治理的基本特征主要体现为以下几个方面：第一，治理主体结构的包容性。富有包容性的治理主体结构应力求包括各方利益主体,为全体社会成员提供同等的政治参与机会。包容性治理特别强调弱势群体的参与，避免出现强势群体操控公共政策制定或执行的现象。第二，治理程序的包容性。强调建立完善的公民参与和利益表达机制，通过对话、谈判、协商、合作等集体行为，鼓励各利益主体参与公共事务的决策与执行。第三，结果与收益的包容性。包容性治理强调成果共享，强调在资源分配和制度安排上关注弱势群体的利益，实现发展成果共享。第四，约束监督的包容性。针对目前权力运行内外部约束监督乏力与约束监督时常偏位的问题，强调完善多元主体参政监督的制度设计，逐步提高社会成员参政监督的能力。

2　邻避冲突：发生机理与传统治理模式分析

“邻避”英文含义为“Not In My Back Yard”,简称“NIMBY”即“不要在我家后院”。该词指的是能为社会增加整体性福利，但是负外部性却由附近居民承担的设施，附近居民不愿与之毗邻。邻避冲突，是指地方居民因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来潜在风险危害和不利后果，而形成的抗拒心态和抵制行动[4]。邻避冲突,究其原因,一方面是由于邻避设施的负外部性直接隐性或显性地危害邻近民众的生命财产安全；而另一方面,由于在公共政策的决策过程中,传统“政治精英+专家集团”的决策模式,将受政策影响的民众排除在决策过程之外,造成决策程序不公正不公开。这种决策模式最终的结果是政策的合法性不足；同时,由于传统决策模式不能透彻地了解和关顾受政策影响的少数群体,导致公益性设施的负外部成本由设施临近的民众负担,造成风险的不公平分配，引起其强烈反抗。

我国邻避冲突传统的治理模式为：邻避设施决策阶段，政府主导邻避设施选址决策过程，采取封闭式决策的方式，很少公开、甚至刻意隐瞒邻避项目包括选址、建设及潜在危害等相关信息；当信息被披露，引起民众质疑与抗议后，政府对公民通过体制内渠道发出的质疑和反对意见消极应对，往往借助于“辟谣”、信息封锁等方式来掩盖真实情况，造成矛盾加剧；而当邻避抗争群众无奈采取体制外利益表达方式甚至引发冲突后，政府通常出于“维稳”的考量，运用行政强制力甚至不惜动用国家机器进行处理；在事态扩大后，政府才迫于压力开始引入公民参与并重新考量原有决策。这种治理模式对于解决邻避冲突成效甚微，并产生以下问题：

(1)造成决策合法性不足。公共政策只有受到公众的认可、支持、遵从和执行，并在政策制定与执行中合乎法律规范才具有合法性。传统邻避设施决策模式往往采取封闭式决策的方式，将社会大众排除在决策范围之外。一方面，邻避设施选址决策与社会大众尤其是受邻避负外部性影响的群体的利益具有密切相关性，缺少与各利益群体互动过程的决策结果往往无法平衡和缓冲不同利益主体之间的矛盾，利益受损群体在合理利益诉求得不到回应的情况下，可能采取体制外极端形式冲击社会秩序，销蚀决策合法性。另一方面，公民意识觉醒，参与意识提高，政策意见表达能力与维权能力提升，在这种情况下，公民越来越要求参与到公共决策过程并影响政策结果，因此公共决策在缺乏公民参与的情况下难以产生合法性。

(2)弱化政府环境公信力。政府公信力是政府所采取的措施能够得到公众信任的一种能力。在民主政治常轨下，邻避冲突的发生与处理，民众应该信任与服从公权力的行使[5]。然而，现实情况是：社会大众普遍对地方政府对于邻避项目的信息公示与选址决策表示不信任，政府环境公信力弱化。究其原因，首先，邻避设施的兴建往往能够提供更多的工作岗位，推动经济增长，一些地方政府片面追求经济增长，希望借助于邻避项目来提高自身业绩，因此为保证邻避项目的顺利开展，政府有意偏袒邻避设施兴建方，甚至出现环评造假的事件。其次，地方政府在邻避冲突前后的不同态度，也是造成地方政府环境公信力弱化的重要原因。在邻避冲突产生之前，政府往往忽视邻避设施所具有的负外部性，而民众的邻避抗争却往往会得到政府的积极回应。政府前后态度的差异，使得民众逐渐丧失对政府的信任。

(3)带来环境不正义。环境正义,就是指面对环境保护问题,不同国家、地区、群体之间拥有公平对等的权利和义务。这一理论体现出人们在利用和保护环境的过程中,对其权利和义务、所得与投入的一种公正评价[6]。环境正义建立在社会正义的基础上,随着环境正义理论的不断发展,其关注点从国家与国家之间、地区与地区之间环境权利与义务分配的平等性,扩展到强势群体和弱势群体之间环境权利与义务的公平分配。在我国传统邻避设施决策模式中，政府倾向于将邻避设施兴建于城市的郊区、农村或其他贫穷、偏远的地区和社会弱势群体聚集地，这有违社会主义公平正义的基本原则，也不符合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的内在要求。

3　包容性治理理念与邻避冲突治理的内在契合性

3.1包容性治理是共享发展的题中之义

党的十八届五中全会在总结中国革命和建设中特别是改革开放三十多年经验教训基础上，把共享发展纳入到国家发展的核心理念，注重解决社会公平正义问题，揭示了中国未来发展的根本立足点。“坚持共享发展，就必须坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，让全体人民在共享共建中有更多的获得感。”这是中国特色社会主义的本质要求，也是全面建成小康社会的必然选择。维护社会公平正义，着力增进人民福祉是共享发展理念的实质，共享理念与包容性理念具有高度契合性。共享不仅包括经济成果的共享，还涵盖社会成果以及权利的共享，注重解决弱势群体的利益，注重整合整体利益与个体利益，建立利益协调机制。传统邻避设施决策中，缺乏有效的多元主体参与，不能兼顾全体社会成员的利益，利益补偿机制缺失，政策结果不能兼顾公平正义，使得少数群体承担邻避设施所带来的负面影响，换言之，邻避项目决策与实施不具有足够的包容性。包容性治理的目标是为了确保多元利益主体参与影响邻避设施决策与实施过程，政策结果兼顾各方权益，邻避项目成果收益共享。

3.2包容性治理助推邻避困境的解决

在复杂的社会条件下，就目前我国政府邻避冲突治理现状而言，政府仅依靠单一主体采取行政强制式的治理模式对于解决邻避冲突问题成效甚微。邻避冲突包容性治理为邻避冲突的解决提供了新思路，有助于提升政府的邻避冲突治理能力。一方面，包容性治理强调各利益相关者能参与和影响决策过程，促使邻避冲突治理从单一政府主体向多元主体协同治理转变，有助于吸纳与整合企业、专家学者、社会组织以及社会公众等各主体的意见和建议，既弥补了政府治理的不足，同时也提升了政府的公信力。另一方面，包容性治理要求尊重和保障各方利益相关者的权益，因此在这一理念的指导下，邻避设施决策需要建立在科学合理、公平正义的基础上，这将大大提高各利益相关者对于邻避项目决策结果的认可度，提升邻避项目决策的合法性，保证邻避设施的建设与运行。

4　包容性治理理念下的邻避冲突治理创新策略

邻避设施能为社会整体带来某种公共效益，但是其所具备的负外部性却需要附近居民承担。从经济学视角分析，邻避冲突是整体公共利益和局部公共利益难以调和的公共利益悖论现象的集中体现[7]。立足于公共治理的公共性，邻避冲突治理应坚持整体公共利益的优先性，然而，维护自身利益是人类参与社会生活的首要目标，因此，实现和增进公共利益不能以牺牲局部群体的核心根本利益为代价，如果必须牺牲局部群体或个人的利益，其必须建立在局部群体对牺牲自我利益的清醒认知、志愿同意及合理补偿的基础之上，避免政府通过行政权力达到强制服从。这就要求邻避冲突治理必须尊重和保障各利益相关者的权益，走向多元主体平等参与、多元化协作互动机制结合、治理成果共享的邻避冲突包容性治理模式。

4.1多元参与：坚持治理主体结构的包容性

鼓励全体社会成员积极参与社会治理是包容性治理的逻辑起点。没有各方利益主体的多元参与，邻避冲突的决策结果便缺少政策的合法性与社会公正性。邻避冲突治理必须改变以往将政府作为唯一治理主体的传统模式，承认各方利益群体的主体性地位，充分发挥政府、企业、专家学者、受负外部性影响群体、新闻媒体、社会组织、社会大众等多元主体的参与合作和角色作用，尊重各方主体的利益诉求，使治理结果统筹兼顾，有效解决邻避冲突。

多元主体之间的角色定位与功能作用各不相同：政府作为邻避设施包容性治理的主导者，为邻避冲突治理提供政策支持与引导，组织多元主体协作过程，协调各方利益；企业作为邻避设施的直接受益者，应承担邻避设施负外部性的治理以及对受负外部性影响的居民的补偿；专家学者在邻避冲突包容性治理中应扮演邻避项目负外部性影响科学评估者以及治理方案提供者的角色；受邻避设施负外部性影响的居民发挥对项目充分质疑、监督项目科学实施等方面的作用；新闻媒体充分发挥信息公开、利益表达、宣传推动、监督的功能；社会组织参与包容性治理过程，提供政策建议，监督项目决策与实施过程；社会大众在技术、资源等方面支持邻避冲突的治理。邻避冲突的有效治理离不开以上这些主体的参与，因此必须提升邻避冲突治理主体的包容性。

4.2协作共治：坚持治理决策机制的包容性

建立多元主体协作决策机制，确保邻避冲突治理程序的包容性。党的十八届三中全会提出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”各方利益主体，通过平等参与政治过程、提出自己观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，从而赋予立法和决策以合法性[8]。现代协商民主理论为邻避冲突的解决提供了新思路，通过多元主体协作决策机制，各利益相关者通过平等协商与合作讨论邻避设施选址的合理性以及补偿与回馈方式与标准等，最终各方达成共识做出决策，突出治理程序的包容性。

4.3平等共享：坚持治理结果的包容性

重视弱势群体的利益，是包容性治理的重要特征。在传统邻避项目决策中，邻避设施的选址往往遵循“最弱抵抗路径的原则”，即指将邻避设施建在经济相对落后、居民认知能力较差、反抗意识较低的地区。包容性治理理念指导下的邻避冲突治理要求，在邻避项目决策及实施过程中，应该重视弱势群体参与能力不足、利益表达能力欠缺的现实，设计各项助力措施，在知识、资源等方面赋能于弱势群体，帮助其在参与邻避项目的决策与执行的过程中表达自身利益诉求。另外，包容性治理的重要目标即为治理成果共享，在邻避冲突治理中，无论是强调治理主体的多元性，还是治理过程的协作共治，都是为确保邻避设施决策结果的包容性。在邻避冲突治理过程中，适当对弱势群体进行政策倾斜，有意消除弱势群体在邻避冲突治理成果共享中所遭遇的不公平现象。

4.4公开透明：坚持治理过程监督的包容性

建立多元主体执行监督机制，确保邻避冲突治理中约束监督的包容性。针对目前权力运行内外部约束监督乏力与约束监督时常偏位的问题，为确保建立在多元主体协商合作基础上的决策能有效贯彻执行，应完善多元主体执行监督的制度设计，继续发挥多元主体的积极作用，确保邻避冲突治理约束监督的包容性。具体应包括:畅通公众监督渠道，确保社会各界人士以及新闻媒体对于邻避设施建设实施情况进行监督的权力，以便及时纠正决策执行过程中的偏差，避免项目偏离决策初衷；理顺民意表达渠道，确保邻避项目对于受负外部性影响居民进行合理补偿与心理安抚；建立项目执行监督机制，同时确保项目建设严格按照决策要求进行，避免潜在危险性或危害性的发生。

[1]张康之.社会治理中的价值[J].国家行政学院学报,2003，(5):20—23.

[2]高传胜.论包容性发展的理论内核[J].南京大学学报：哲学·人文科学·社会科学版,2012，(1):32—39+158—159.

[3]李春成.包容性治理:善治的一个重要向度[J].领导科学,2011，(19):4—5.

[4]吴翠丽.邻避风险的治理困境与协商化解[J].城市问题,2014，(2):94—100.

[5]谢彰文,徐祖迎.“中国式”邻避冲突及其治理[J].未来与发展,2014，(8):15—20.

[6]张登巧.环境正义——一种新的正义观[J].吉首大学学报：社会科学版,2006，(4):41—44.

[7]陈宝胜.从“政府强制”走向“多元协作”:邻比冲突治理的模式转换与路径创新[J].公共管理与政策评论,2015，(4):26—39.

[8]陈家刚.协商民主[M].上海：上海三联出版社，2004：1.

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.018

2016-07-24

2015国家社科基金一般项目“推进国家治理能力现代化与加强党的执政能力建设”(15BKS059)阶段性成果

王瑶(1992—)，女，河北衡水人，解放军南京政治学院政治学理论专业2015级研究生。研究方向：国家治理体系与治理能力现代化。

D035

A

1674-6341(2016)05-0044-03