农村居民养老责任主体构建现状——基于福利多元主义的视角

孟 　 洁

(华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074)



农村居民养老责任主体构建现状
——基于福利多元主义的视角

孟 洁

(华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074)

摘要：基于福利多元主义考察农村养老责任主体构建现状，应结合经济保障和养老服务两个层次。从农村养老现状来看，政府、村集体、家庭以及个体是普遍化的养老责任主体，在制度设计层面覆盖所有有养老需求的居民。然而，农村养老责任主体构建尚存在以下问题：政府主体责任薄弱，家庭担责能力减弱，个人为责任主体未被普遍接纳，村集体资源缺乏导致支持能力不足，市场和社会组织参与度有限等。对这些问题提出改善建议。

关键词：福利多元主义；养老责任主体；经济保障；养老服务

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“积极开展应对人口老龄化行动，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系……全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。”[1]养老责任主体多元化已然成为发展目标。养老事业的发展，首先需要厘清养老责任主体。福利多元主义理论认为，福利资源的供给和传递等由多个部门共同提供，可以改变过去由单一国家或家庭来负担福利造成困境的局面，有利于促进养老事业可持续发展。我国农村养老责任主体的构建，可以借用福利多元主义的视角。

1农村居民养老责任主体现状

关于养老责任主体，学者们以养老服务和养老保险为依托进行了大量研究，然而，已有的研究都是将养老保险等经济保障和养老服务割裂分析。笔者认为，养老事业应将经济保障和养老服务相结合。原因在于如果没有养老服务体系，老年人自行向市场购买养老服务会使得养老金无法保障其晚年基本生活，反之可以在一定程度上减少老年人养老金用于购买服务的金额，养老服务体系对养老保险制度形成一定程度的补充[5]。从已有研究来看，对于养老责任的归属问题，学者们讨论的最多的就是个人、家庭和国家。从当前农村的养老现状来看，政府、家庭以及个体是普遍化的养老责任主体。

1.1农村居民养老经济保障的责任主体现状

农村居民养老经济保障是指农村老年人的经济支持来源。根据现实情况，基本养老保险、五保供养制度、个人储蓄、子女补贴等是主要经济来源渠道，所承担的主体是农村居民主要的经济保障主体。

1.1.1以政府为责任主体的农村最低生活保障制度和五保供养制度

20世纪80年代，我国农村经济体制改革和社会主义市场经济体制的初步确立，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱[6]。为了保障孤寡老人等的生活，政府于2006 年修订完善了《农村五保供养工作条例》，2007年建立农村最低生活保障制度。通过这两项以政府为责任主体的制度建立完善，确保了资金在政府预算中的稳定来源，再加上近年实施的老年福利津贴，能够为老人提供基本的经济保障。

1.1.2以政府、社会和个人为责任主体的新型农村社会养老保险制度

新型农村社会养老保险选择社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，个人账户由个体缴纳和政府补贴，体现了政府、社会和个体为养老责任主体。据统计，农村社会养老金领取人数从“新农保”实施前的500多万人增加到2011年的8 525万人；养老保险基金支出从实施前的50多亿元增加到2011年的588亿元[8]。从这些数据的变化可以看出，以政府、社会和个人为养老责任主体的新农保的实施，对农村老人经济保障逐渐增强。

1.1.3以家庭为责任主体的传统经济支持模式

几乎在所有的文化中，核心代际关系就是父母和孩子的“血缘关系”，当家庭成员在生命周期中遇到赡养需求时，“家庭血缘关系”就发挥基础性作用[9]。由于我国自古以来就有敬老养老的文化特点，家庭养老方式一直是我国主要的养老方式，“养儿防老”是家庭养老最生动的写照。从传统家庭角度看，这种养老基金的缴纳、积累、增值以及给付，是一个十分自然的过程[10]。这也正是子女为养老责任主体的传统观念体现，家庭中子女对于老年人提供经济支持是家庭养老的主要目标之一。

1.1.4以个人为责任主体的自我经济供养

从经济支持来源的角度看，我国农村老人的经济支持来源主要依靠个人的劳动和储蓄积累[11]。据统计，我国农村60岁及以上人口的生活来源，劳动收入所占比重为41.18%[12]。而根据对全国农村老人生活状况的调查，有85%的农村老人，特别是农村男性老人在一定程度上还是农村生产的主力[13]。因而，农村老人大多数会通过从事一定的劳动获取经济收入，维持老年生活的经济需求。

以政府为责任主体的农村低保和五保供养制度能够为孤寡、基本生活无法保障的特殊老人群体提供最低经济保障，以政府、社会和个人为责任主体的基本养老保险能够为所有参保老人群体提供部分经济支持，家庭或子女为责任主体的传统经济支持和个人为责任主体的自我供养，能够提高老年人的经济状况。因此，农村居民养老经济保障责任主体的构建，在制度层面已经覆盖到所有老人。

1.2农村居民养老服务中的责任主体现状

新时期，针对养老服务，国家逐渐推出了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的服务体系，支撑养老服务事业。农村居民养老服务主体，也因此呈现出多元化趋势。

1.2.1以家庭为责任主体的家庭养老服务

在中国，绝大多数老年人离不开家庭的支持。根据一项对农村老人养老服务需求的调查发现，子女数对于老人社会化养老服务需求有显著的负向影响[15]。由此可见，在公众心理上家庭依然是提供养老服务的首要主体。我国当前构建的社会化养老服务体系中，也将居家养老作为主体，正是对于家庭在养老服务供给中重要地位的佐证。虽然随着社会转型，家庭养老受到极大冲击，但是家庭为养老责任主体的养老服务，能够同时满足老人的生活照料和精神慰藉需求，依然是农村养老服务中不可或缺的重要角色。

1.2.2以政府为责任主体的机构养老服务

我国《农村五保供养工作条例》规定五保供养对象可以在当地五保供养服务机构集中供养，由农村五保供养服务机构提供供养服务。集中供养的场所，就是政府财政负担的农村福利院。到2013年，我国农村养老服务机构共有30 247个，职工人数16.4万人[18]。可以为有需要的老人提供生活场所，基本的生活照料和基本的医疗护理。此外，对于老年人的突发疾病或紧急身体、心理情况也能够提供及时的救援，保证老年人得到及时救治。

1.2.3以个人为责任主体的自我养老服务

由于老人与子辈观念的不同，多数老年人会选择自立。老年人自立包括经济、生活和心理三个主要方面。自我养老模式有利于老年人满足身体健康的需要，有利于心理健康，满足精神需求，更有利于消除现代养老保障的弊端，做到老有所用[19]。通过调查发现，欠发达地区农村自我养老比重已经超过家庭养老，农村养老从传统的家庭成员供给转变为老人自给[20]。农村老年人的自我养老正在逐渐被接纳。

1.2.4以村集体和个人作为责任主体的养老服务

五保供养条例中规定，五保老人可以选择分散供养，由村民委员会，也就是村集体提供照料。分散供养的老人，居住在自己家中或由村集体安排住户，老人除自己料理生活外，村集体也在必要时提供照料，可以发动农村居民对于有需要的老人提供相应的服务。

以家庭或子女为责任主体的传统家庭养老服务，能够满足大多数的农村老年人养老服务需求，是农村养老方式的主要表现形式；以政府为责任主体的机构养老服务，能够满足三无老人和五保户的养老服务需求；以个人为责任主体的自我养老服务，以社区和个人为责任主体的养老服务，能够保障难以享受家庭或子女养老服务又不愿入住养老机构、自立意识较强的老年人的养老服务。因此，农村居民养老服务多层次责任主体的构建，在制度设计层面，能够覆盖所有农村老人。

2福利多元主义下的农村养老责任主体的问题

目前，农村养老责任主体构建中，政府、村集体、家庭、个体在老年人经济保障和养老服务方面发挥了重要作用，并且在制度设定层面覆盖所有老人。然而，福利多元主义认为福利责任不仅仅应该由国家或市场来承担，其他社会主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应该是福利的提供者，并应承担相应的责任[3]。国家、市场和社会是一种互补关系，由国家调动和协调市场、社会等各方的参与，能够最大限度地实现养老服务资源最优配置和良好运行[4]。据此分析，我国农村养老责任主体构建亟需解决以下问题：

2.1政府主体责任薄弱

首先体现在新型农村养老保险给付水平低。调查显示2011 年农村养老保险人均养老金57.48元/月，而城镇职工人均养老金高出约26倍[8]。这说明政府在农村养老经济保障层次责任薄弱。其次，体现在机构养老服务水平低。公办养老机构的条件有待改善，多数服务人员缺乏必要的护理知识，也不能给老人提供心理辅导。由于资金压力大，部分的养老机构不得不减少工作人员，甚至缺乏必要的医护人员和心理咨询师。这些现象均表明政府在养老服务供给中未能有效尽责。

2.2家庭养老保障功能减弱

农村居民家庭收支基本平衡，储蓄能力不高，而随着子女教育成本增加，能够给予老人的经济支持有限。并且由于经济社会发展，农村家庭结构发生了深刻变化，农村青壮年劳动力向城市迁移，很难及时了解老年人的衣食住行和健康情况，不能给予老年人连续的生活照料和精神慰籍。即使子女有赡养时间和精力，农村家庭养老也难以满足老年人养老需求[12]。农村青壮年人群的大量转移，使得农村人口老龄化加剧，导致家庭养老保障功能减弱。家庭成员因无暇顾及老人，担责能力减弱。

2.3以个人为责任主体未被普遍接纳且有明显局限性

由于人体生理机能的发展规律，自我养老会随着老人年龄的增长而失效，老人给予自身的服务能力会逐渐减弱。同时，随着人体生理机能退化而来的是老人通过劳动获得收入的可能性消失，老人自我经济供养能力减弱。这就使得公众对于自我养老的可行性持怀疑态度。此外，在当前养老服务体系的构建中并没有提及自我养老模式，以个人为责任主体的自我养老被忽视。

2.4村集体资源缺乏导致支持能力不足

集体经济注入农村居民养老池的能力存在很大的不确定性。每个村集体都是一个具有理性的“经济人”，在做出任何决策之前都会进行成本和收益的比较和分析。村集体不会轻易主动将集体收益的一部分让渡给老年人。集体经济发展的不确定性甚至缺失使得来自集体经济的支持力具有明显的不可持续性[27]。同时，城市化的发展导致农村居民以老幼居多，难以动员足够的青壮年提供养老服务。

2.5市场和社会组织参与度有限

市场与社会组织是社会化养老保障体系建设的重要角色，然而养老服务被看成一种公共产品或准公共产品，其提供由政府垄断，忽视了市场主体[4]。尤其是在农村，有效需求不足，市场因其盈利性质不会轻易介入。而作为政府和市场之外的第三方社会组织，在我国发展较晚，整体力量还比较薄弱，组织机构也不健全，在养老服务方面定位模糊，很难有效承担养老责任。社会组织的财政来源多来自政府补贴和捐赠，有很大的不确定性，并且当前社会组织中的服务人员多为志愿者，缺乏专业的服务技巧和能力，很难提供有效服务。

3结论与建议

通过分析我国农村居民养老责任主体构建现状，可以发现，养老责任主体已经呈现多元化格局，政府、村集体、家庭、个人在养老经济支持和养老服务供给方面，能够满足不同人群养老需求，在制度设定上覆盖所有农村居民。然而，根据福利多元主义内涵，可以发现我国农村养老事业并没有最大限度地实现养老服务资源最优配置和良好运行，存在政府主体责任薄弱、子女或家庭担责能力减弱且没有补充机制、个人作为责任主体未被普遍接纳且有局限性、村集体资源缺乏导致支持能力不足、市场和社会组织参与度有限等问题。发展农村养老事业，亟需解决上述这些问题。

3.1加大财政投入，设置专人专岗

加大财政在养老保障中的投入，减缓其他主体经济压力，设置专业服务人才岗位，改善机构养老服务。养老具有一定的社会公共性，社会转型也导致传统家庭养老功能弱化，政府责无旁贷。政府加大财政投入，提高养老金水平，能够缓解家庭发展压力，激发依靠政府财政支持的村集体、社会组织参与养老的积极性。依赖于财政支持的公办养老机构，也能够雇佣足够数量的服务人员和专业养老服务人才，在养老机构中设置专门的专业服务人才岗位，完善养老机构服务人员结构，提升机构养老服务质量。

3.2完善基础设施，引导自我养老

完善农村与养老相关的基础设施建设，引导老年人积极参与自我养老。伴随养老保险制度的全覆盖，老年人已经具备分担部分养老责任的能力，而且随着人们健康水平和预期寿命的不断提高，相当数量的老年人可以作为一个独立的主体参与自身养老，减轻家庭和社会的养老负担。政府应该完善农村基础设施建设，在农村社区建设完备的餐饮、医疗、家居服务等基础设施，建设完备的居家养老服务设施，为村集体为老人服务和老年人自我养老提供完备的后勤保障。

3.3利用政策工具，挖掘中介优势

利用政策工具支持农村居委会和社会组织机构建设，发挥中介作用。居委会作为了解居民基本情况的主体，可以有效掌握老年人的需求。社会组织由于其公益性、民间性能够广泛调动起居民参与养老服务业的热情。国家应该出台政策，加大对社会组织的扶持力度，完善考核制度和奖惩政策，鼓励其参与农村养老事业。通过对农村居委会的财政支持，建设完备的信息收集队伍和档案体系，掌握老年人的信息。积极鼓励居委会联系社会组织，为老年人提供所需服务，并将其纳入基层自治组织考核体系。

3.4施行税收优惠，吸引市场主体参与农村养老事业

通过税收优惠政策吸引市场主体积极参与农村养老事业。由于竞争机制的存在，市场不仅可以提供生活照料、文化照料、精神慰藉、心理辅导、康复治疗等各种服务，而且能够开发各种理财产品，保障经济资本。我国农村养老市场十分广阔，政府应该通过税收优惠等政策引导质优价廉的养老服务产业在农村发展，此举不仅可以缓解农村养老压力，而且可以带动农村产业转型。

政府主导，构建多元化养老责任共担机制，发挥各主体自身优势。福利多元主义强调多元参与，只有充分发挥政府的财政与政策优势，发挥社区和社会组织的信息收集与资源引导优势，发挥市场的资金和人才优势，发挥家庭的亲情优势，才能有效保障养老事业的发展，推动可持续社会化养老目标的实现。

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责任编辑：李增华

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.019

收稿日期：2016-03-22

作者简介：孟洁(1993—)，男，陕西渭南人，在读研究生。研究方向：社会保障政策与养老服务。

中图分类号：C913.7

文献标志码：A

文章编号：1674-6341(2016)03-0044-03