养老服务体系建设：国际经验与中国特色

姬媛媛+鞠长龙

摘 要：自上个世纪90年代末以来我国逐步进入老龄化社会，人口老龄化的速度和增长规模都呈现直线上升的趋势。大量增加的老龄化需求对养老服务体系建设提出了巨大的挑战。国外长期发展并日趋成熟的养老服务模式为我国提供了宝贵经验，在现阶段进行的养老体制改革中结合“十三五”规划出台的新标准和我国的特殊国情，中国形成了独具特色的养老服务体系建设的新格局。

关键词：养老服务；养老改革；中国特色

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.068

截至2015年底，我国60岁及以上老年人口突破2亿，其中，65岁及以上人口逾越1亿。据此估计，2033年我国60岁以上老年人口将增至4亿。进入重度老龄化平台期，我国仅用了不到50年时间，而英法美等西方国家用了100年甚至更长。许多发达国家先于我国进入老龄化社会，经过几十年的规模发展，养老服务体系也比较成熟完善，对于正在经历老龄化的中国有一定的借鉴意义。

1 国外养老服务体系建设的经验启示

1.1 美国

美国养老服务模式为国家社区型，国家为老年人提供各种类型的社会保险，伴随设有养老保险，医疗保险等全方位保险体系。为此，美国政府从1965年颁布第一部《老年法》以来，随后相继出台了《老年人志愿工作方案》、《老年人营养方案》、《老年人个人健康教育和培训方案》等一系列法律法规，从法律上保障了老年群体在经济收入、医疗保健、居住就业等各个方面的权益，为老年人构建了一张安全网。

目前，美国主要由两种养老方式：居家养老和机构养老。居家养老是大多数美国老年人选择的养老方式。与我国的家庭养老不同，它们主要不是依靠家庭成员来照料老人，而是主要依托社区的养老设施和服务组织。具体来说，大致可分为以下三类：一是针对居家体弱老人和高龄老人提供的服务。二是为健康老人提供的服务。三是专门性质的服务。根据老人的自理程度美国的养老机构主要分为三种：技术护理型、中级护理型和日常照料型。

养老服务管理方面，在美国，养老服务并不是单一市场解决，而是将国家和个人混在一起。在整个养老服务中，政府不再是机构运行和提供服务的主体，而是以简洁的方式对社会养老机构进行管理。反而美国养老服务的大量工作是由民间团体、慈善机构来完成的。

美国养老模式值得我们借鉴之处：一，完备的法律体系能够保证社会养老服务体系充分发挥作用。二，市场化运作可以充分发挥市场和社会的作用。一方面引导社会资本向养老服务行业流入，另一方面，为养老服务体系引入市场竞争，迫使各服务主体优化服务质量。三，标准化管理不但体现在严格的机构划分标准上，而且也体现在服务对象的精细区分上。按照多层次的个性化需求提供多元化的服务标准，推动养老服务多样化、丰富化。

1.2 日本

日本的养老服务模式为家庭福利与护理保险结合型。日本健全的法律规范为养老服务实践提供保障：从上世纪六十年代初至今，日本先后出台了《老年保险法》、《福利人才确保法》、“新黄金计划”等十多部关于养老服务的法律和规定。其中，最为典型的是2000年4月1日在全国推行的“介护保险制度”，所谓“介护保险”，就是借助社会或私人的力量，对需要帮助的老年人提供相应的生活服务。

日本养老模式主要有居家养老和社区养老两种。社区养老的内容包括：家庭帮助、日常服务、短期留宿服务、长期服务、老年保健咨询和指导服务、老人俱乐部。在组织形式方面有四种：一是由政府和民政人员组成，此类组织约占养老力量的60%～70%；二是得到政府财政补贴的民间组织，如社会福利协会、社会福利商社等；三是志愿者队伍，主要由家庭主妇和大学生组成；四是企业式养老服务，企业以低收费的方式向老人提供服务。

日本值得我们学习的经验：一，充分重视家庭功能，把居家养老放在首位，鼓励家庭成员积极参与。二，政府明确职责，在政策制定、财政支持上起主导作用，其他方面则做好监督支持。三，培养专业化队伍，对从业人员进行严格要求，并针对不同层次进行制度考核。四，壮大志愿者队伍，吸收地方团体、民间组织、企业等共同参与，减轻政府财政负担。

1.3 英国

英国的养老服务模式为社区照顾型。英国是较早步入老龄化社会的发达国家，社会保障制度相对比较完善。从20世纪50年代英国开始反思一直以来使用的“院舍式照顾”的弊端，在福利多元主义的影响下，开始发展社区照顾。1987年，英国颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》等法案，进一步强调了社区照顾。第二次世界大战结束后，英国在原有基础上进一步实行所谓“福利国家的社会福利制度”。

时至今日，英国的社区照顾经过50多年的发展历程，已经形成了一套相对完整的照顾体系。英国的社区照顾养老方式有以下六种：一是社区服务中心；二是社区老年公寓；三是家庭照顾；四是暂托处；五是上门服务；六是社区老人院。就其运营模式来看，英国社区照顾的主要特点是依托社区，同时辅助以官办民助或民办官助两种形式。非政府组织和非营利组织，也组织广大志愿者提供无偿或低偿的服务。与此同时，还有许多以营利为目的的商业性机构根据老年人不同层次的需求，提供了多层次的养老服务。

英国对于我们的启示：一，依靠社区，英国的大量养老服务都是立足社区、依靠社区，最大程度地与老年人心理需求相吻合。二，体系完整，英国政府制定了社区照顾的一些福利政策同时配合以相应的法律法规的监督。三，多方参与，各种社区照顾机构既有政府出资的也有私营的；服务人员既有政府雇员又有民间的专业人员和志愿者，形成了多层次多主体的养老服务体系。四，形式多样，根据马斯洛需求层次理论，结合老年人实际生活特点，提供了多方位服务。

2 中国特色养老服务体系改革新局面

2.1 基础养老金全国统筹

“实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

基础养老金的全国统筹有利于增强养老保险的公平性，加快流动性，促进养老保险的可持续发展。据调查，截止到2014年底我国城镇职工基本养老保险基金累计结余约3.18万亿，但各地区之间基金积累不平衡现象非常严重，全国将近一半以上的结余资金集中在东部少数几个省市，而中西部地区则资金匮乏，往往需要靠中央财政提供资金补助来确保养老金的按时发放。同时，各地养老保险政策不统一，单位和个人缴费水平参差不齐，也使养老保险关系在跨省之间转移连续受阻。

实行基础养老金全国统筹是为了在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并从根本上解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题。同时，养老金全国统筹还可以扩大调剂范围，逐步改变全国各地养老保险基金收支与结余不均衡的现状。为了实现基础养老金的全国统筹，最关键的要明晰中央与地方对基本养老金的筹集和支付责任，合理划分双方的事权与财权，共同支持养老保险制度及其基金的平稳运行。

2.2 国有资本补充社保基金

“划转部分国有资本充实社会保障基金”——《决定》。

国务院在2000年决定建立全国社会保障基金作为国家社会保障战略储备基金，该资金主要来源于中央财政拨款、国有股划转、基金投资及其他。《决定》强调要划转部分国有资本补充社会保障基金，表明中央政府进一步做大做强全国社会保障基金的决心，以期未来增强应对人口老龄化高峰期在养老及其他社会保障方面巨大压力的经济实力。

据数据显示，截止到2015年末，全国社会保障基金总额达到4.6万亿元。全国社会保障基金与社会保险基金的性质不同，充实全国社会保障基金与部分地区出现的养老保险基金收支缺口没有直接关系，因此，在未来一段时间内还不会动用作为国家战略储备基金的全国社会保障基金去填补社会保险基金的漏洞。

2.3 以房养老刚刚起步

“鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，开展老年人口住房反抵押养老保险试点”——《决定》。

2013年9月13日，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。该《意见》作为一道有力的指挥棒，明确了新一届政府应对人口老龄化、弥补养老服务业短板、拉动消费就业的全新方向，同时指出了今后一段时间发展养老服务业的主要任务。其中就包含了“鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，开展老年人口住房反抵押养老保险试点”的决定。使得这一俗称“以房养老”的政策，在饱受争议的过程中，从政策提议走向了国家战略，并于2014年上半年在各地进行试点。

所谓以房养老亦被称为“住房反向抵押贷款”即“倒按揭”。指拥有住房的老年人将房屋的产权抵押给银行或者保险公司等金融机构，以定期取得一定数额的养老金或者接受老年公寓的服务，在其去世后，金融机构将房产出售、出租或拍卖，所得用来偿还贷款本息，盈亏由抵押机构一并承担。以房养老，对中国来说，还是个新鲜的舶来品。面对人口老龄化愈演愈烈的现实、“421”家庭养老功能的弱化、社会化养老发展的匮乏，以房养老将在中国有很大发展前景。

从世界范围内来看，各国的养老保障制度模式都是由自己国内的政治、经济、历史文化等多个因素决定的。我国正处在“十三五”规划的重要转型中，在学习国外先进老龄化国家养老模式的同时，更要结合我国具体国情，探索出符合中国社会主义特色的养老服务模式。

从世界范围内来看，各国的养老保障制度模式都是由自己国内的政治、经济、历史文化等多个因素决定的。我国正处在“十三五”规划的重要转型中，在学习国外先进老龄化国家养老模式的同时，更要结合我国具体国情，探索出符合中国社会主义特色的养老服务模式。

参考文献

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[5]唐钧.“以房养老”前景值得期待[J].人民论坛，2006，（6）.