以供给侧结构性改革化解钢铁行业产能过剩

付杨冉　温　委

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530006)



以供给侧结构性改革化解钢铁行业产能过剩

付杨冉温委

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530006)

摘要：消化钢铁行业过剩产能工作是一项复杂的系统工程，通过分析我国钢铁产业产能过剩产生的背景及现状，不难发现传统的借助需求侧管理化解钢铁行业产能过剩的方法的有效性越来越受到各方质疑，因此探索新的治理钢铁行业产能过剩的路径已经成为摆在政府以及钢铁企业面前的一项重要课题。2015年中央经济工作会议提出通过“着力加强供给侧结构性改革”以及“提高供给体系质量和效率”来解决产能过剩问题。因此，探索通过供给侧结构性改革，来化解钢铁行业产能过剩的新路径。

关键词：供给侧改革；钢铁产能过剩；需求侧管理；优化供给结构

1钢铁行业产能过剩的背景及现状

20世纪90年代伴随着我国经济的高速增长，钢铁行业也进入了快速发展期。1996年我国粗钢产量首次突破1亿吨大关，一举成为世界第一大钢铁生产国，在此后的10多年中，由于高速公路、铁路等基础设施建设步伐的提速以及房地产、汽车等高耗钢产业的迅猛发展产生了钢铁产品的巨大市场需求，这时的钢铁行业被地方看作是快速提升GDP的“利器”，被民间投资者看作是增加财富的“印钞机”，其发展前景被普遍看好，因此国有资本、民间资本大量涌入钢铁行业，兴建了数目众多的钢铁厂，粗钢产量节节攀升。统计数据表明，加入世贸组织以来，我国钢铁业固定资产投资呈现出“井喷式”增长态势，例如：2002—2009七年间钢铁行业固定资产投资的年均增长率均达到了20%以上，大大超过了同期全社会固定资产投资的平均增长速度，海量投资的直接后果就是钢铁产能的过度增加。2003年我国钢铁行业的产能突破2亿吨，2009年突破5亿吨，2015年已经达到了惊人的7.795亿吨，钢铁产业已经成为我国国民经济的支柱产业之一。但是由于我国经济下行压力不断加大以及产业结构的优化调整，市场对钢铁的需求大幅降低，钢铁行业的发展进入“寒冬季节”。2014年钢铁企业平均利润为3.61%，到了2015年这个数字变成了0.10%。据有关专家测算，目前我国钢铁过剩产能超过3亿吨，钢铁行业已经进入严重产能过剩期。怎样化解这些过剩产能，引导钢铁产业健康发展已经成为摆在各级政府面前一个不得不解决的课题。

2传统的借助需求侧管理化解钢铁行业产能过剩的方法遇到困境

供给与需求是特有的一对矛盾体，它们同生并存。单纯从理论上讲，不管在任何经济发展周期，都要实现供给侧与需求侧的平衡，但是在一些特定环境，特定时间背景下的特定阶段，由于要素禀赋、外部环境、发展目标的差异，在宏观经济管理上往往需要选择是以供给侧为重点，还是以需求侧为重点。亚洲金融危机以来，我国宏观经济管理总体而言是以需求侧管理为重点的，这种方法主要通过消费、投资、净出口来解决经济发展中遇到的问题，但随着时间的推移，由于国内、国外经济环境的变化，这种方法的有效性逐渐降低。

2.1投资、出口对钢铁需求的拉动效应减弱

2008年金融危机以后，世界经济一蹶不振，复苏进程缓慢、曲折，导致对钢铁产品的消费需求大大减少，并且各国为了保护本国的钢铁产业纷纷“祭起”贸易救济、反倾销调查等贸易战手段，阻碍甚至禁止外国钢铁产品进入本国市场，作为世界最大的钢铁产品出口国的中国必然首当其冲地受到影响。例如：2015年5月韩国决定对原产地为中国的H型钢加收为期5年的税率从28.23%到32.72%不等的惩罚性关税。2015年6月，墨西哥对中国的热轧钢板启动反倾销调查，在调查结束之前对中国进口产品先期加收72.16%—78.96%的临时反倾销税。2015年12月美国以中国对美国出口的耐蚀钢价格过低给美国钢铁行业造成实质性伤害为由，对从中国进口的耐蚀钢征收高达256%的关税。根据中国贸易促进会的统计，2015年全年世界各国涉及我国钢铁产品的反倾销、反补贴和贸易保障措施高达130多起。另外由于国内高速公路、铁路等“耗钢”基础设施以及房地产行业投资规模逐渐稳定，导致它们难以消化钢铁行业不断增加的产能。例如：2009年在铁路建设方面的投资7 045亿元，大约消耗钢铁2 300万吨，2009年房地产行业消耗钢铁大约5 800万吨(按照每平米用钢50千克计算)，当年中国钢铁产量约为5.68亿吨；2015年在铁路建设方面的投资为8 238亿元，因此消耗的钢铁大约为2 700万吨，2015年房地产行业消耗钢铁大约7 700万吨(按照每平米用钢50千克计算)，而当年中国钢铁产量已经达到7.795亿吨。在经历了过去几年高速投资后，铁路、公路等“铁公基”投资已经基本饱和，继续大规模增加投资已经没有必要，因为一些地方已经出现重复建设、超前建设的势头。例如：西部一些省份的新建高速公路上几乎没有通行的车辆，因此现在只能是继续优化已有设施使它们联接成网络以发挥其系统功能。房地产行业目前也面临严重的库存压力，截至2015年底全国房地产库存超过7亿平米，按照过去三年的平均销售速度来计算，这一库存需要五年时间才能消化。面对钢铁产业产能严重过剩的局面，按照传统的需求侧管理模式，扩大钢铁对外出口规模、增加对“铁公基”和房地产行业的投资成为必然选择，但是在各国提高关税、限制进口数量等手段以及“铁公基”、房地产趋于饱和的大背景下试图把依靠继续增加钢铁产品的出口、加大对“铁公基”和房地产行业的投资规模作为化解钢铁行业产能过剩的主要手段的需求侧管理已经难以为继。

2.2制造业危机使得市场对钢铁的一般消费需求降低

除了“铁公基”、房地产外，制造业是另外一个钢铁消耗“大户”，但是受到经济下行压力增大的影响，制造业的发展也面临严峻的挑战，从最能够反映制造业发展状况的几组统计数据我们可以更直观地认识到制造业发展面临的困境。2011—2015年全国铁路货运量的增长率分别为8.0%、-0.7%、-1.7%、-3.9%、-11.9%；2011—2015全国轻、重工业用电量的增幅分别为9.3%、12.4%，4.3%、3.8%，6.3%、7.0%，4.2%、3.6%，1.3%、-1.9%。从以上数据我们不难发现，近五年来，铁路货运量处于连续下降状态，而工业用电量的增速也不断放缓，在2015年两者下滑速度同时加快。另有统计数据显示，2010年中国制造业规模以上企业的数量是45.3万家，到了2013年只剩35.3万家 ，三年内消亡了10万家制造业企业，制造业固定投资的增长速度更是从2011年的31.8%一路下滑至2015年的7.5%。但是另一方面，制造业却出现了严重的产能过剩。据有关研究机构测算，目前制造业中白电产能过剩48%，工程机械及化工过剩50%，黑电更是产能过剩高达72%。总之，目前制造业面临全面转型升级，因此短时间内也不可能为钢铁行业消除产能过剩贡献太大的力量。

3通过供给侧结构性改革优化钢铁供给结构进而化解钢铁过剩产能

供给侧结构性改革核心思想就是千方百计释放新的需求，并创造新的供给，而积极稳妥地化解过剩产能，将稀缺的资源要素从那些产能严重过剩、增长空间有限的产业中释放出来，优化供给端，提供新的供给，并创造新的生产力。

3.1优化钢铁供给侧动力结构，形成市场倒逼去产能

3.1.1开创新的供给和需求

依靠消费升级带动产业升级，以供给创新驱动新生产力的产生，进而满足并创造消费需求。根据“中国制造2025”“互联网+”变革创新的发展策略，借助创新驱动供给侧动力结构优化，不断强化技术创新、制度创新、工艺创新以及商业模式创新；并且高度重视强化制造基础，包括基础零部件、基础材料、先进工艺等[1]，以便形成以优势产能“驱除”过剩产能，并实现最终优化存量产能结构的新局面。例如：通过创新发展钢结构建筑，以消化更多钢铁过剩产能。

3.1.2通过技术创新消化钢铁行业的结构性产能过剩部分

目前我国钢铁行业存在严重的供给、需求不相符的结构性矛盾，钢铁产品的更新速度大大滞后于市场需求的升级速度，进而形成了钢铁产能的结构性过剩。因此目前我们应该着力技术创新、技术进步，不断增加钢铁产品的技术含量，以高端出口产品从而消化部分过剩的产能；另外通过技术创新驱动钢铁产业结构、产品结构以及钢铁企业的组织结构、布局结构的全面优化升级，推动钢铁产业最终实现整体转型升级，进而从根本上解决钢铁行业产能过剩的问题。

3.1.3支持钢铁企业自主创新

继续通过简政放权，为钢铁企业自主创新营造宽松的环境，并且从加强对专利的保护、资本市场的支持等具体层面全力支持更多的钢铁企业成为“创新型企业”。另外，鼓励以现代信息技术为支撑的新的钢铁企业组织方式以及以新模块为形式的钢铁企业组织的探索，以发挥企业流程再造对钢铁企业转型升级的推动作用。

3.2形成政策体系，以实现钢铁行业结构性改革与保持大局稳定之间的平衡

钢铁行业产能严重过剩的状况是长期性、系统性的，不可能在短时期内得到解决，要通过发挥政策体系的作用，以实现钢铁行业去产能路径由短期的行政命令干预逐步过渡到依法治理的转变。

3.2.1加快完善化解钢铁行业产能过剩的政策法规体系

中央政府应该推动建立化解钢铁行业产能过剩的立法工作。严格制定、修改、完善钢铁行业在产能利用率、污染排放标准、土地资源占用等方面的法律、法规，以实现依靠经济、法律手段推动钢铁行业的去产能工作，最终形成常态化的化解钢铁行业产能过剩的治理机制。另外，还应该通过使用负面清单制来压缩钢铁行业的产能过剩，以从制度层面确保钢铁行业不再有新的产能扩张。比如：建立一套按照环保标准推动淘汰落后的考核体系，以主要污染物排放浓度和总量双达标考核为基础，对那些达不到要求的钢铁企业启动关停程序[2]。

3.2.2从法治层面杜绝钢铁行业增加新的产能

立法机关应该不断加强对钢铁行业过剩产能的系统性立法研究，以保障化解钢铁行业产能过剩工作有章可循、有法可依。对部分钢铁企业已经备案核准建设的新增产能项目要依照有关法律坚决终止；对那些没有合法手续或“顶风”开工建设的新增钢铁产能项目要严厉查处并及时追究有关责任主体的法律责任。另外不断增强关于钢铁行业去产能立法标准的约束机制。比如：加大淘汰钢铁行业过剩产能的力度，不断强化钢铁行业的用地、用电、用水标准，对于不达标或违规建设的项目，坚决依法彻底拆除。

3.2.3深化相关配套改革，提升钢铁产业供给水平

首先要抓好国有钢铁企业的改革。国有钢铁企业是产能过剩的重灾区，有关数据显示近年来国有钢铁企业基本上都处于亏损状态，因此国有钢铁企业的改革迫在眉睫。应该通过混合所有制改变目前国有钢铁企业普遍采用的国资“一家独大”的所有制结构，另外还要加强对国有钢铁企业中国有资产的监管力度，以提升国有资本的利用效率，而对于那部分“积重难返”发展潜力枯竭的国有钢铁企业坚决将其依法破产。其次要深化财税金融体制改革，以充分发挥财政、金融在化解钢铁行业产能过剩过程中的“杠杆作用”。例如：中央和地方政府应该杜绝向那些“僵尸企业”提供财政补贴和税收减免来使其继续运转，而是应该安排专项资金鼓励那些“僵尸钢铁企业”退出市场；金融部门也应该不断调整信贷结构，对那些产能过剩的钢铁企业实施更加严格的信贷制度，而对那些积极进行产品结构调整、技术创新的钢铁企业采取更加优惠的信贷标准。最后也是最为关键的，不断深化行政管理体制改革，进一步简政放权，大幅度减少政府直接管理、干预的范围和程度，政府逐渐向监管型和服务型政府转变，通过简政放权、放松管制等激发各类主体的积极性和创造性[3]。与此同时以“消化过剩产能”为重要标准修订地方干部考核体系，以便从根本上消除地方政府与“僵尸钢铁企业”之间利益一体化的体制弊端。

3.2.4细化相关政策，增强政策针对性

由于钢铁行业生产的产品涉及范围广、生产工艺复杂，因此应该有针对性地细化相关产业政策并对不同类型的企业实施动态化监管。例如：国家已经提出了淘汰部分落后产能的要求。2005年淘汰200立方米以下高炉，2007年淘汰300立方米以下高炉。今后应进一步加大淘汰力度，设定300—1 000立方米级高炉的淘汰期限，使落后产能的淘汰政策的实施具有持续性、阶段性[4]。

3.3加快钢铁行业的兼并重组，以消化其过剩产能

我国钢铁行业具有分布散、总体规模大、产业集中度低的特点，这些特点不利于提升资源的利用效率，也不利于政府的有效管理[5]。因此化解钢铁行业的产能过剩要尽可能兼并重组以提高钢铁行业的集中度，为此要建立有助于推动钢铁企业兼并重组的政策体系。

3.3.1以税收、金融政策为杠杆加以引导

通过扩大税收抵扣、减免税收比例等税收政策，构建钢铁企业跨地区兼并重组的利益协调机制，以使不同地区之间税收分配比例保持一个比较均衡的状态，从而降低地方政府出于担心本地区钢铁企业被兼并导致税收减少而对钢铁企业的兼并重组工作产生的抵触情绪；另外进一步优化金融机构的信贷结构，以激励资本市场多渠道参与钢铁企业的兼并重组，并通过金融产品、金融服务的不断创新，以支持兼并重组后的钢铁企业进行产品升级以及技术创新。

3.3.2发挥优势钢铁企业之间强强联合的拉动效应

在信息沟通高度发达的当代，化解钢铁行业产能过剩必须和钢铁企业自身组织结构优化相结合，那些创新能力强、发展潜力大的优势钢铁企业应该发挥自身技术、管理、市场等方面形成的拉动效应，推动钢铁行业的兼并重组，以充分发挥优势钢铁企业的拉动作用，实现生产要素的高效整合，从而提升整个钢铁产业的供给效率，最终达到化解钢铁行业过剩产能的目的。另外，推动钢铁产业链上游优势企业与下游优势企业形成战略联盟，这样可以减少不必要的中间成本，消除恶性竞争，优化供给结构，增强综合竞争实力，从而实现对钢铁产能过剩的控制。

3.4实施“走出去”战略，加速钢铁行业过剩产能的国际转移步伐

在全球产业结构调整以及产业分工不断细化的背景下，化解钢铁产能过剩要着眼于国际、国内两个市场、两种资源，以充分利用国际平台，加快过剩钢铁产能的输出。因此我们要鼓励有条件的钢铁企业“走出去”，向有需要的国家或地区有序转移国内过剩的钢铁生产能力。

3.4.1充分利用“一带一路”发展战略，推进过剩钢铁产能的输出

以共商、共建、共享为原则的“一带一路”合作框架，在投资合作、基础设施建设等各领域存在大量的合作机会。因此国内钢铁行业应该主动寻找外部需求，积极推动国内过剩钢铁产能向外输出。这不仅能够解决国内钢铁行业的产能过剩问题，还可以带动国内包括钢铁产业在内的一大批产业实现结构升级，也可以为“一带一路”沿线的国家带来更多的收益。总之，借助“一带一路”推动过剩钢铁产能的输出，已经成为化解该领域过剩产能的一条有效路径。

3.4.2着力提升钢铁企业的跨境流通能力，使其更好地“走出去”

各级政府应该从技术支持、税收、融资以及外交沟通等方面鼓励尽可能多的钢铁企业“走出去”，以便使它们积累丰富的经验，最终成为跨境流通企业。因为借助发达的信息技术、供应链管理技术、物联网技术跨境流通，钢铁企业可以更加方便地掌控海外流通市场，从而更好地促进国内过剩钢铁产能的输出。总之，在化解钢铁产能过剩问题上，只有实施压缩钢铁过剩产能的“堵”的政策和向国外输出过剩产能“疏”的政策相结合，才能最终解决。

3.4.3实施有效的政策激励，引导钢铁产业向海外转移

重点立足“一带一路战略”覆盖的国家和地区，将国内的部分钢铁产业链，以国际合作项目、国际援助等形式向有关目标国家转移，以使国内钢铁行业过剩产能的压力得到缓解。为此，各级政府要为钢铁产能转移项目的投、融资提供强有力的政策支撑以及法律、信息等专业化的中介服务。另一方面，政府还应该继简化审批流程，并完善钢铁企业海外投资保险制度，争取把钢铁企业海外投资的风险降低到最小，以加快钢铁产业的跨国转移速度。

参考文献：

[1]吴敬琏，厉以宁，等.供给侧改革引领“十三五”[M].北京：中信出版集团股份有限公司，2016：307.

[2]李轩澳,朱红东.钢铁行业产能过剩的原因分析及治理思路[J].北方经贸,2014,(8):90—91.

[3]国家行政学院经济学教研部.中国供给侧结构性改革[M].北京：人民出版社，2016：102.

[4]白江涛.中国钢铁产能过剩问题与对策[J].云南社会科学,2013,(3):81—84.

[5]张斌.我国钢铁产能的过剩及应对策略思考[J].现代经济信息,2013,(20):292.

责任编辑：李增华

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.012

收稿日期：2016-04-15

第一作者简介：付杨冉(1989—)，男，河南兰考人，硕士研究生。研究方向：公共政策、政府制度创新。

中图分类号：C912

文献标志码：A

文章编号：1674-6341(2016)03-0026-03