法治化方向下加强宗教事务管理问题研究

黄颂凯，黄海鹰（.贺州市民族事务委员会，广西贺州54899；.贺州市社会主义学院，广西贺州54899）

法治化方向下加强宗教事务管理问题研究

黄颂凯1，黄海鹰2
（1.贺州市民族事务委员会，广西贺州542899；2.贺州市社会主义学院，广西贺州542899）

法治化是加强和改进宗教工作的根本方向。依法管理宗教事务，是党的宗教工作基本方针的重要内容，是全面贯彻宗教信仰自由政策的客观要求，是实现宗教领域和谐和顺的基本保障。要从推进全面依法治国、建设法治社会的高度，认真贯彻落实党的宗教政策，推动建立以法律调节为主的宗教事务法治化管理，切实维护和保障宗教界合法权益，形成宗教界的统一战线和强大合力，努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。

宗教法治化；事务管理；实践

宗教是人类社会发展到一定历史阶段出现的一种文化现象。恩格斯认为，“一切宗教都不过是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映，在这种反映中，人间的力量采取了超人间的力量的形式”［1］。宗教不仅过去长期存在，将来也还会长期存在。遵循宪法、法律法规及相关规范性文件，将宗教事务管理纳入法治化的轨道，是依法治国题中应有之义，是全面贯彻宗教信仰自由政策的现实要求，是加强和规范宗教事务管理、实现宗教领域和谐和顺的根本保障。

一、我国现行相关法律中有关宗教的规定

新中国成立以后，随着我国社会主义民主法制建设的发展，把宗教工作逐步纳入法制轨道。目前，我国还未出台宗教方面的专门法律，但不少重要法律文本中都有关于宗教问题的条文或涉及宗教的内容。历部《中华人民共和国宪法》均明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”现行的《中华人民共和国宪法》则更进一步明确规定：“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”；“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”；“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”。

除了作为国家根本大法的《宪法》以外，我国在制定其他相关法律法规时，都合理地考虑了宗教方面的因素，许多法律都规定有保护宗教信仰自由和保护宗教界的合法权益等内容，较好地调节了宗教事务方面的法律关系。我国现行的相当一部分重要法律，如《民族区域自治法》《民法通则》《义务教育法》《刑法》《劳动法》《兵役法》等，在涉及宗教问题时，都有不同的具体规定，主要内容有：公民有信仰宗教和不信仰宗教的自由；公民不分宗教信仰都享有选举权和被选举权；宗教团体的合法财产受法律保护；国家实行教育与宗教相分离；公民不分宗教信仰依法享有平等的受教育机会，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度、妨碍义务教育实施的活动；教育各民族的干部和群众相互尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结；公民在就业上不因宗教信仰不同而受歧视；公民不分宗教信仰都有服兵役的义务；广告、商标不得含有民族、宗教歧视的内容；国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的要处有期徒刑或者拘役；人民法院审判案件，对于一切公民不分宗教信仰，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权；等等［2］。

二、改革开放以来我国宗教法治化进程

改革开放以来，学术界、宗教界和政府宗教事务部门就依法对宗教事务管理问题进行了有益的探讨并逐步取得共识，宗教法治化工作也在长期的探索和实践中有序推进。1982年，中共中央发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，第一次明确提出“要制定切实可行的宗教法规”，由此拉开了我国宗教立法的序幕；1986年，确定了“先法规后法律、先地方后全国”的宗教立法工作顺序；1991年2月，中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，首次明确提出“要加快宗教立法工作”；2002年2月，中共中央、国务院《关于加强宗教工作的决定》重申要“加强宗教立法工作，加强宗教法治建设”；2004年7月，国务院通过《宗教事务条例》并于2005年3月起施行，这是国务院颁布的宗教方面的第一部综合性行政法规，标志着我国依法管理宗教事务从此迈上了新台阶。

随着宗教工作法治化进程的推进，特别是《宗教事务条例》公布十多年来，我国宗教法律法规体系逐步建立，各级宗教部门依法决策、依法管理和依法行政的能力不断增强，宗教干部的法制观念和执法水平有效提高，宗教界人士的法律意识显著增强，依法管理宗教事务的局面基本形成，宗教工作由此实现了从依策办事向依法管理的转变，有效保障了公民的宗教信仰自由，得到了广大宗教界人士和信教群众的拥护。

三、当前推进宗教法治化、依法管理宗教事务存在的问题

在取得成绩的同时，也要客观地看到，当前在推进宗教法治化、依法管理宗教事务方面还存在着一些亟需解决的问题。

（一）宗教法律体系仍有待完善

主要表现为宗教的基本法缺位，宗教法律建设滞后于时代和形势的需要。宗教信仰自由在宪法中属于公民权利的内容，对于这一部分的每一个具体的问题的规范，都必须要用法律的方式进行，但《宗教事务条例》毕竟只是一部行政法规，而不是经过立法机关的全国人大或全国人大常委会颁布施行的法律，其对宗教秩序、宗教活动规范不力，对出现的新情况、新问题缺乏处置依据，以至在处理一些深层次的复杂问题时无法可依，难以发挥出强制性、规范性、权威性的法律效力［3］。

（二）方针政策与法律法规长期混淆

长期以来，我国一直以宗教方针和政策为主要手段对宗教事务进行规范，在这种长期依靠宗教方针政策调整宗教事务的现状影响下，宗教界人士甚至宗教干部往往将政策、法律混为一谈，简单地认为宗教政策就是宗教法律、宗教法律就是宗教政策。宗教政策是在法治化萌芽期政府管理宗教的主要措施手段，随着法治化进程的加快和宗教工作法治化的自身要求，单纯依靠政策管理宗教已经与时代要求不相适应，走法治化道路成为必然趋势。

（三）少数领导干部法治观念淡薄

一些领导干部和宗教主管部门工作失位，宗教法律意识淡薄，对非法宗教活动视而不见，或等到矛盾和问题激发时才不得不去管，但又不懂该如何管、管什么；有的“谈教色变”，视宗教为洪水猛兽，对正常合法的宗教活动和非法宗教活动都“一限了事”；有的工作方法简单而粗暴，不依法依策办事，迷信行政力量，侵犯信教群众合法权益，伤害信教群众的宗教感情，导致矛盾激化；有的暗中支持和鼓励乱建寺观教堂，甚至不惜运用行政手段支持建造寺庙教堂和塑造神像；等等。这些都是法治观念淡薄的表现。

（四）宗教界人士整体素质不高影响依法管理效果

在我国，不少地方的宗教教职人员、宗教团体和宗教活动场所管理人员普遍年龄偏大，文化素质不高，大多数信教群众特别是农村信教群众，对宗教信仰带有很大的盲目性，难以理解宗教的真谛；部分教职人员法治观念淡薄，宗教事务管理松散，有章不循、有法不依，使宗教事务很难做到规范化；个别教职人员信仰淡化，戒律松弛，热衷于追逐个人利益，把信教或出家当成一种职业，作为一种敛财手段；一些宗教场所因经济利益问题引发的内部矛盾长期得不到妥善解决，严重影响教派形象，也让普通信众无所适从。

（五）宗教执法体系不健全

虽说“宗教无小事”强调由来已久，但在工作实践中，对宗教工作的忽视也是客观存在的问题，造成各级宗教部门工作力量薄弱，不具备执法主体资格，依法管理宗教事务无法落实，直接影响到了宗教政策法规的贯彻执行，影响了依法管理效果。

四、坚持党的领导和法治化方向，着力提高宗教事务管理水平

坚持党的领导，是做好宗教工作的根本保证。依法管理宗教事务是党的宗教工作基本方针的重要内容，坚持宗教工作法治化是全面依法治国的本质要求，是规范宗教事务管理的现实需要。宗教工作无小事，面对日益复杂的国际国内形势和日益繁重的宗教工作任务，要进一步加强党的领导，坚持法治化方向，进一步强化法治理念，加快宗教立法和宗教法律体系建设，着力破解影响和制约宗教工作的体制机制问题，使宗教事务管理真正做到有法可依，推动宗教事务管理不断走向法治化、规范化，形成宗教领域和谐和顺的良好局面，努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。

（一）坚持在党的宗教工作基本方针框架下，将党的宗教政策上升为法律法规

中国共产党基于马克思主义宗教观、基于我国人民民主政权的性质、基于中国革命和建设的长期过程中处理宗教问题的具体实践，努力探索并逐步形成了关于宗教工作的基本方针，即“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。其中，尊重和保护宗教信仰自由是党对宗教问题的一项长期的基本政策；依法管理宗教事务，是党和政府在宗教工作上的一个重要指导思想，是实行依法治国方略的必然要求；坚持独立自主自办原则，是基于我国曾经长期遭受帝国主义侵略和掠夺、有的宗教被帝国主义控制和利用的历史事实，我国信教群众作出的自主选择；积极引导宗教与社会主义社会相适应，是我们党从社会主义初级阶段这一基本国情出发，总结新中国成立以来宗教工作的成功经验作出的科学论断，是我国宗教发展的正确方向［4］。当前我国已进入了全面依法治国的时代，党的宗教方针政策也应通过立法形式上升为法律法规，使之成为国家意志、法律准则，从而使党的宗教政策、宗教主张法律化，得到国家强制力的保障，使宗教工作全面纳入法治化的轨道。

（二）坚持中国化方向，加快宗教立法步伐

中国是一个具有5000年悠久文明历史、灿烂民族文化、多种宗教并存的国家，面临的宗教问题、宗教形势和其他国家不尽相同。因此，制定宗教法律法规，不能完全照搬国外的经验，而必须立足国情，坚持中国化文化，遵循宗教规律，结合各宗教的教规教义，着力构建一个符合中国国情、适应时代要求、能够为各大宗教接受和广大宗教界人士认可的较为完善的宗教法律法规体系。具体来说，要在国家宪法确立的原则和框架下，加快研究制定一部《宗教法》，从国家的层面规范宗教管理法律体系，从而消除有关规定零乱、不系统，法律效力层次过低，以行政法规、地方法规、部门和政府规章，甚至政策性文件为主的低效状况［5］，为规范宗教事务管理、实现宗教和顺提供坚实有力的法律保障。

（三）坚持推进宗教事务法治化管理，提高宗教工作科学化水平

一要按照“有法可依、有法必依”的要求，积极推进宗教事务法治化管理。宗教不是“法外之地”，一切宗教的教规教义必须符合《宪法》和相关法律法规，一切宗教活动必须在法律、法规和政策规定的范围内进行。要坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的原则，下大力气加强法律法规和规章制度的贯彻实施工作，坚决打击披着宗教外衣从事非法活动的各种犯罪分子，依法处置涉及宗教因素的矛盾和问题，旗帜鲜明地保护正常的宗教信仰活动。二要完善体制机制，着力破解影响和制约宗教工作的机制体制问题，加快建立完善党委领导、政府负责、各教派协同、广大信众参与、法律法规保障的宗教事务管理体制；理顺部门职能关系，明确各级宗教事务部门的职权、执法程序、法律责任和监督部门的职责，做到行政行为主体合法、内容合法、使用法律正确、符合法定程序和公正、公开、严格执法；建立健全县、乡、村三级宗教工作管理网络和乡村两级宗教工作责任制，改变基层宗教工作力量薄弱、宗教事务管理缺位和不到位的状况。

（四）坚持社会化管理，综合运用各领域法律法规共同管理宗教事务

宗教工作是全局性的工作，表现在宗教工作是一项社会性、综合性的工作，其所反映的问题有些并不完全是宗教问题，而是具体的社会事务，并且宗教事务中往往有很多问题属其他领域的法律范畴，不是宗教部门自身可以处理的。当前，我国正处在经济转轨和社会转型期，新常态下宗教领域的新情况、新问题不断出现，需要包括各部门和社会各方面的沟通协调和联动配合。因此，要坚持宗教工作的社会化管理，综合运用各领域法律法规，联合社会各方的力量，加快形成宗教工作社会化的管理格局，通过各方的努力，共同管理宗教事务。比如，宗教活动场所用地、建筑规划许可审批等，需要土地、城建、规划管理部门的配合，从而有效对擅自乱建寺庙或借建民房的名义审批土地建寺观、教堂进行依法处理；对非法印刷、出售宗教书刊和经营宗教用品的行为，需要文化、新闻出版、工商部门的配合，通过联合执法，阻止非法宗教书刊和宗教文化用品流入市场，等等。

（五）坚持用法律法规规范政府、宗教干部及宗教界人士的行为

一要用法律法规规范政府行为。坚持“法不授权不可为”，政府和宗教事务部门在处理宗教事务中，必须坚持依法行政和依法管理，必须在法律授予的职权范围内行使职权，必须依据法律规定的要求和程序管理宗教事务，绝不容许假借“执法”之名，对正当的宗教信仰、正常的宗教活动和宗教界的合法权益进行干涉或侵犯。二要用法律法规规范宗教干部行为。宗教干部是政府管理宗教事务的具体执行者，应当加强法律法规学习，强化法治理念，增强依法行政、依法办事的自觉性，提高执法水平，坚持用法律法规规范自身的言行，确保在实施宗教事务管理中正确用法、严格执法。三要用法律法规规范宗教界人士和广大信徒行为。法律面前没有特殊公民，宗教界人士和广大信徒首先是社会公民。要理直气壮加强宣传教育工作，依托“宗教政策法规学习月”等活动平台，引导宗教界正确认识和处理国法与教规之间的关系，使广大信徒通过学习活动，牢固树立国家意识、公民意识、法律意识，自觉履行宪法和法律法规规定的义务，切实用法律法规和教规教义规范自己的言行，争做一个爱国爱教、遵纪守法的好信徒、好公民。

［1］恩格斯.反杜林论［M］//马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷，北京：人民出版社，1995：666—667.

［2］王作安.中国的宗教问题和宗教政策［M］.北京：宗教文化出版社，2010：138.

［3］李发戈.论宗教事务管理的法治化［J］.中共成都市委党校学报，2005（2）.

［4］全面理解党的宗教工作基本方针［EB/OL］.（2009-11-12）［2016-01-10］.http://shwomen.eastday.com/shtzw/node78/node81/u1a498.html.

［5］丁玲，陈艳，吴昱，韩胜试.试析我省宗教场所依法管理存在的问题及对策［EB/OL］.（2012-03-15）［2016-02-02］.http://www.qhfx.org/NewsDetail.aspxid=F1B33E0CB7210633.

责任编辑：潘宏纹

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.03.014

D635

A

1009-0339（2016）03-0065-04

2016-03-22

黄颂凯，男，贺州市民族事务委员会党组成员、贺州市宗教事务局局长，研究方向为统一战线理论和实践；黄海鹰，女，贺州市社会主义学院统战理论教研室讲师，研究方向为统一战线理论。