中西部农村土地流转问题与法律对策研究

詹王镇,李　文

(1.国土资源部　中国国土资源经济研究院　北京　101149; 2.中国人民大学　北京　100872)



中西部农村土地流转问题与法律对策研究

詹王镇1,李文2

(1.国土资源部中国国土资源经济研究院北京101149; 2.中国人民大学北京100872)

当前我国中西部农村土地流转中存在流转主体不明确、流转方式和流转程序不规范、土地流转纠纷缺乏后期解决机制等一系列问题。要切实保障农民土地流转权益，需要树立正确的流转理念，明确流转的重要性、坚持政策法律兼顾，依法流转、依法构建规范的土地流转机制、完善和规范流转程序、完善土地流转正常价格增长机制、进一步完善农村土地流转法律制度、做好法律建设工作，正确适用法律法规，主动就地及时调处流转纠纷，依法维护农民权益，促进农村经济的和谐发展。

中西部； 土地流转； 问题； 对策

一、当前我国中西部农地流转现状

党的十八届三中全会明确提出，要使农业经营方式转变，要使农村土地产出率(利用率)得以提高，使土地资源配置更加有效，走集约化发展之路，实现农业发展、农民收入的目的，那么，在允许农民拥有土地承包经营权的基础上，允许这种权利在市场上流通转让(以下简称“农村土地流转”)就成为一种必然要求。这种农地流转也必将成为继续深化农村改革、加快农村发展、积极推进新农村建设的努力目标。

目前，在我国农地流转实践操作中，基本上可以归纳为三种模式。一是仅仅经营权利的流转。这种模式在农地性质不变、不动摇现行的土地制度的前提下，充分考虑和尊重农民自主自愿，使得承包土地的经营权利在权利人之间流转，以实现土地资源的高效和优化。二是集体建设用地的流转。中西部地区的建设用地的流转现象已经较多，主要在不改变所有权的基础上，通过村民集体的表决，以出租的方式进行流转。三是农村宅基地的流转。农村宅基地的流转在中西部地区已经有所表现，我国已经进入城乡统筹的阶段，农村人口的城市转移造成了大量的宅基地空置，不利于土地的利用，宅基地流转虽然没有法律规定，但应该突破限制，在限定的条件下，在有条件的地方，可以由政府主导和组织若干村庄进行宅基地的试点流转工作，在试点的基础上摸索可行性和可操作性。

我国中西部地区山区较多，土地类型复杂，土地流转的形式创新空间较大，中西部地区有必要通过在实践中不断地总结经验，不断地推广好的中西部农村土地流转方式，适合本地区地理特点的农村土地流转方式才是本地区最好的选择，这就要求不同地区因地制宜、不拘一格，走出一条适合本地农村特点的土地流转之路。“党的十八届三中全会《决定》明确提出，通过公开市场途径，农村土地承包经营权可以向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，形成适度规模经营的多种形式。”*冯海发：《对十八届三中全会《决定》有关农村改革几个重大问题的理解》，《中国农垦》2014年1期。无论是十八大还是十八届四中全会，都对进一步深化农村土地改革、加快农地经营权的合理、有效流转提出了规划和要求。就当前的中西部而言，在农地流转的实践中尚存在不少的问题，主要表现在法制相对滞后上。因此如何化解土地流转纠纷化解土地流转矛盾更好的推进中西部土地流转，从而促进中西部经济发展，使农民合法获益，尽快摆脱阻碍土地流转的法律障碍，突破农村改革发展的瓶颈问题，已成为当前中西部面临的亟待解决的难点问题之一。

二、当前我国中西部农地流转中面临的法律障碍

(一)流转主体方面

我国农村土地属于农村集体所有，由乡镇、自然村以及村民小组分别代表集体所有。村民委员会或村民小组代表集体行使土地所有权，但是法规上没有明确的规定。我国法律规定，国家拥有土地规划以及征收权，无形中使得土地流转增加了复杂性和难以预测性。同时，对于广大农民来说，虽然是土地流转的必不可少的参与者和主体一方，但由于其农民身份、文化水平较低、法制意识淡薄、自我保护能力较弱、缺乏话语权等原因，往往难以完成作为一方主体的使命和责任。此外，农村行政管理中以住户为单位的户主与经济活动中的承包经营者会存在一定的不一致现象，导致在农村土地承包时，许多农村集体组织将父母与分家居住的成年子女合在一起签订土地承包合同，客观上增加了农地承包中经营权和经营主体的复杂和混乱现状。除了流转主体存在问题外，受让主体要受制于受让方要求是农户。这也造成了土地流转的封闭性。

(二)流转方式方面

《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。本条规定明确了土地经营权可以流转，但是规定过粗，在现实中的操作性不强，因此，导致地方在落实中会遇到各种各样的难题。诚然，国家对农地流转加以规范，对任意流转行为进行一定的限制是必要的，也是合理的，但是，对于农村流转土地的性质和流转土地的使用年限应该有详细的记载，只有这样才能保证农村土地流转合同内容的法律效力，有效避免在实际操作中各种纠纷和矛盾的发生。据有关调研资料显示，农村土地流转多缺少相应的合同文件，或者合同内容是无效的，例如：内容为转让的合同，实际的内容却是转包，有些甚至约定转让的是土地所有权，流转的期限使用“长期永久”等不确定字样，类似的农村土地流转过程中的权利义务不明，内容约定模糊或不符合法律是导致矛盾和纠纷发生的重要原因。

(三)流转程序方面

《土地承包法》第37条规定“采取转让方式流转的，应当经发方同意”。这在一定程度上构成了对经营权的限制，而且与承包经营权的在本质上属于用益物权的性质存在一定冲突，客观上对土地流转会产生一定的阻碍作用。再者，农地流转的程序方面存在诸多问题，需要进一步完善相关规定，尤其是对初次流转规定要明确，对符合再次流转条件的，也要具体作出规定，对是否需要进行审批等都应明确。有关调研资料显示，农村土地流转只是口头约定，并没有形成书面流转协议的现象大有存在，有的是村里代替农民签订流转协议，甚至村民对流转协议的内容根本不知道。就目前的土地流转纠纷案件来说，大多数都是由流转形式方面的乱象丛生、流转中的行为缺乏规范性而引发的。据国家统计局相关资料显示，中西部地区农村土地流转手续不健全的流转面积约占总体流转面积40.45%，现实中农民之间采取私下约定或口头约定、请其他人代为转达意思，而正式通过书面合同形式进行流转的仅占约20%左右，现状令人堪忧。

(四)纠纷解决机制方面

我国法律法规对农村土地流转没有规定必须登记或公示，而登记或公示是物权享有和变动的基本要件之一，所以，现有规定也有违背物权法相关精神。在土地流转实践中书面协议少而口头约定多，在为数不多的书面协议中，还存在合同内容约定不明确、不规范，缺乏对各方相应权利义务约定条款，没有规定违约责任，因此，在处理此类纠纷时存在很大的难度。

三、当前我国中西部农地流转的对策完善

根据中西部省情和国家土地改革的相关背景，结合现行司法改革，我们通过大量调研和分析，提出如下对策建议：

(一)进一步转变观念，提高对土地流转重要意义的认识

1.土地流转对转变农村发展方式、助推农村发展具有重要意义

农村的土地如果能够得到有效的利用，真正地实现农村土地的价值，那么流转农村土地能够带来的巨大的收益，这种收益有一部分是农民的收益，有另外一部分是农村集体的收益，农村土地流转产生的对于农民的收益是农民增收的重要途径，富裕起来的农民将会拥有更多的继续留在农村还是到城市发展的机会和条件，能够促进农村剩余劳动力合理流动、配置。由于农村第二、三产业的发展带来的收益和农村土地流转给农村集体带来的收益，广大的农村会有更多的资金投向农村自身的道路、公共安全、公共卫生等基础设施建设，乡村公共基础设施建设的不断完善，缩小了乡村与城市的差距，必然能够有效地吸引城市的投资。

2.土地流转对于加快我国城镇化建设具有重要意义

现有的城乡二元状态客观上造成了许多问题，而农村土地的流转，不仅客观上能够起到土地的集约化、规模化经营与管理，提高土地利用效率，增加土地收益，而且能够有效地改善进城务工农民农闲时在城里打工，农忙时回家收种的城乡两边跑的迁徙和游荡状态，使农民彻底摆脱土地束缚，专心于城市建设和发展，推动农民有序地、长期地生活和工作在城镇，对加快农业的现代化和城镇化建设都具有重要作用。

3.土地流转对于我国农村的经济安全、提升社会公平具有重要意义

土地流转能够有效防止土地浪费、在现有土地存量基础上增加土地利用空间，相当于在一定程度上增加了可供使用的土地资源。在市场作用的推动下，会吸引更多社会资本投入到农村，从而促进农村经济发展和经济安全的提高。另外，农地流转还有利于促进社会公平，一方面能提升农民的社会地位，其能以平等身份对外进行土地流转，另外一方面通过自愿的农地流转，农民能获得相应的收益。

4.土地流转对于加快和提升城乡一体化具有重要意义

土地流转作为加快我国产业结构合理化调整的有效方式，能够促进农业规模化发展，加强农村土地经营的集约化，提升农业生产的专业化，并进而实现现代化的农业创造有利条件。土地流转在促使农村劳动力与投入资金、农业技术应有、农村发展信息传播和农村土地投资等生产要素相互结合、合理组合和科学配置，对我国第二甚至第三产业的融合与发展，对城乡协调与发展等都具有重要意义。

(二)既要讲政策又要靠法律，土地流转始终要依法依规进行

就目前状况来讲，在土地流转中，政策变化较快、法律法规又相对滞后的矛盾还比较突出，而“农村土地流转改革是先行探路、以点带面，方式是行政主导、政策先行，特征是有破有立、破中求立。”*钱锋等：《妥处农村土地流转 推动城乡统筹发展——关于重庆法院服务农村土地流转改革的调研报告》，《人民法院报》2011年01月20日。对此，司法需要在法治框架范围内处理好法规与政策的关系，要将政策置于法律的统一面来考虑农村土地流转。“对实践中出现的政策错位、缺位、越位及与法律的冲突问题，坚持从实际出发，运用公平正义、诚实信用、公序良俗等法律原则和以人为本、科学发展、社会和谐等政策原理，充分挖掘法律解释空间和政策合理内核，在更高层次实现政策与法律的价值统一。”*钱锋等：《妥处农村土地流转 推动城乡统筹发展——关于重庆法院服务农村土地流转改革的调研报告》，《人民法院报》2011年01月20日。需要引以注意的是，在纠纷处理中，要避免与现行政策的对立，对经试点和改革探索已经成熟的经验要尽快上升为法律，推动土地流转法律体系逐步完善和健全。

(三)创新方式方法，健全土地流转体制机制

1.完善流转权利，明确流转主体

确定进入流转市场的主体资格条件，需要明确农户是一级流转主体。 在坚持土地流转的“自愿、有偿、依法、规范”的前提条件下，尽快摆脱政府的强制推动对流转的干预和影响，突出农户在流转中的主体地位，使土地流转之间在农户与土地需求者之间进行，是流转在不经村委会、村民小组参与的情况下也可进行，将流转权真正归农户自身。“行政过度介入土地流转市场，必然导致交易行为扭曲、市场功能异化，农民利益受损。”*锡斌：《困境与出路:我国农村土地流转问题探讨》，《湖北社会科学》2010年3期。只有农户具有是否流转的自我判断力和自主权，其主体地位和作用才能充分发挥出来。主体明确才能更好地避免侵权行为的发生，也方便他们更好地维护自己的土地权益。

2.明确流转内容，规范流转合同

规定合同的形式为要式合同，即农村土地流转必须签订书面的流转合同而不能是口头合同，规定农村土地流转的合同中必须记明事项：不能改变农村土地的用途，不得变耕地为建设用地，规定合同中记明流转的期限，不能设立没有农村土地流转期限的记载的合同。尤其需要明确的是，流转期限要受到承包期限的限制和约束，职能少于或等于承包期限，不能超出，否则，超过部分无效。目的是用于集体建设的，必须明确年限以及年限届满后的期限续展等问题，使流转合同更加规范。

3.明确流转形式，为创新留下足够空间

目前的流转形式需要进一步突破，土地抵押的范围可进一步扩展。依据我国目前法律规定，集体所有的耕地、宅基地、自留地、自留山等土地的使用权是不能够进行抵押的，允许抵押的只是荒地，因而，今后可考虑进一步拓宽抵押范围，丰富和完善流转形式。另外，我国法律规定只有在通过特定形式承包、经过登记的经营权证才可用于抵押，这些规定未免过于严苛，客观上必然造成流转过程不畅，流转效率低下，影响流转效益，现实呼唤扩大可抵押范围、简化抵押程序、弱化抵押条件，方能使流转更加顺畅、融资渠道更加畅通、经济效益和社会效益更加可观。

可以拓宽创新出不同的土地流转形式，土地股份银行是值得探索操作的模式。中西部地区山区较多，城乡差距较大，区域地理条件差异明显，因此对于中西部地区的农村土地流转，流转方式的创新、流转的有序化就更为紧迫。比如，有些地方实行的土地银行制度，实际上是采取股份制的形式，来探索创新土地流转的新机制，这里的土地使用权即为股权，农民可以享受股权分红，实现农民利益最大化、长期化和稳定化。

4.完善和规范土地流转程序

程序是保障内容公平正义的根本，要在农村土地流转中切实保护好作为弱势群体的农民的利益，必须有法定的程序限制强势流转方的不规范的行为。如何限制村组织在流转中的权力滥用至关重要。加强流转程序的健全和完善也必不可少，比如对农村闲置土地如何进行有效整治、如何限制流转中的政府审批、如何规范流转市场的交易、如何完善流转的公开公示以及流转中的鉴证、同意、变更等等，都需要进一步完善与规范。

(四)完善登记和备案，明晰产权

当前，中西部存在土地无序流转或不规范流转等，引发大量社会矛盾。这就需要通过规范土地登记制度，明晰界定土地产权，奠定土地流转前提基础和制定农村土地流转管理实施指导办法。土地确权时完善土地登记的前提条件，通过登记，有进一步使土地权利更加明确，有利于顺利实现流转。“土地流转尤其是规模化流转必须签订统一规范的流转合同，否则流转无效”。*刘涛 刘长松：《郑州市农村土地流转问题调查与对策研究》，《中共郑州市委党校学报》2010年2期。“实行流转合同登记、鉴证制度，通过合同登记、鉴证，及时发现和纠正流转双方有违反法律政策的约定”*李晓光 郜杰：《关于推进农村土地承包经营权流转的调查报告》，《黑龙江农业科学》2010年10期。。流转方式各不相同，究竟是采取备案登记还是权证变更还需要具体问题具体分析。

(五)完善价格增长机制，提升流转经济效益

土地流转的根本在于实现更大利益，而土地流转价格直接关系到农民切身利益。就目前土地流转市场来看，存在流转价格偏低、价格不能体现土地价值的问题。正常情况下，物价上涨，土地作为市场生产要素之一，其价格也应相应上涨。这样，流转合同签订时的价格就不合理、不公平了，农民的利益受损，因此，建立土地的正常价格增长机制势在必行。*王辉 祝兴栋：《北京市怀柔区人民法院关于农村土地承包流转纠纷的调研》，当前我国宏观调控背景下的热点法律问题高端论坛2010-10-01，主办单位：中国政法大学民商法学院，会议地点：北京。

(六)完善流转法律体系，提供有效流转保障

1.土地所有权归属主体需进一步明确

目前，我国农村土地存在主体不明确和虚置现象，主要表现为所谓的 “三级所有”，即村民小组、村集体和乡镇三级所有，这种看似多层级的所有权体制，客观上会造成所有权主体不明或相互争夺，尤其对村一级组织而言，上有乡镇下有村小组，往往造成有名而无实的状况。因此，对所有权主体进一步明确作出划分，以公开的形式确定产权归属，这样便于土地在市场上流转，也有利于价格竞争和实现农民利益最大化。

2.土地流转的权责利需进一步明晰

当前农村土地流转涉及农村土地流转主体较多，即多数市场参与主体在擅自转变土地用途上都有一种违法的冲动。要避免和遏制这种冲动带来的非理性后果，就必须从法律上使得土地产权进一步明晰，使得承包经营权长期有效和稳定。一是产权制度的完善，“以法律的形式明确农地承包经营权的物权特性，赋予农民明晰的、排他的、安全的、稳定的土地承包经营权”*胡建锋：《中国农地制度问题的产权经济学分析》，《农村经济》2010年9期。，使产权的权利边界进一步明确和清晰。二是利益各方的责、权、利需进一步明晰，明确不同的流转形式拥有不同的权利、义务和责任，“以法规和条例的方式细化农地产权利益各方责、权、利的范围，约束、规范农地产权利益各方的博弈行为，使各方的博弈行为趋向合理、经济”。*车裕斌 张安录：《中国农地产权利益集团博弈行为的绩效分析》，《江汉论坛》2004年6期。对于各个农村土地流转主体的权利义务，需要法律法规作出明确的规定，对于再流转的禁止，再流转的权利义务必须作出明确的规定。

3.土地的“用益物权” 需进一步完整化

土地承包经营权不具有完整意义上的物权法上的处分权，这不能不说是目前《物权法》的不足。这客观上造成土地流转市场难以充分发展、规模化经营难以取得有效保障。再加上我国现有的法律法规对于土地使用权的规定较多，但是法律效力较低，缺乏统一的高层次立法。因此高层次的立法要赋予农民完整的用益物权，在法律形式上将土地界定为不动产，该类不动产物权的流转必须有法律明确规定的形式。其次是关于农村土地在流转问题的规定，对于各个农村土地流转主体的权利义务需要法律法规明确的规定，对于再流转的禁止，再流转的权利义务必须作出明确的规定；长期以来的城乡二元制度导致的不平等应予以尽快纠正，对土地流转的非法侵犯和不当处理也应迅速采取相应的补救措施。“经过多年试点探索和立法实践，我国越来越重视农村土地流转以及对农民权益的保护。”*李长健 梁菊：《农村土地流转国内外研究综述与展望》，《广西社会主义学院学报》2010年2期。因此，法制的尽快完善仍然是当前我国农村土地流转亟需解决的关键。

(七)健全法制，正确适用法律法规调处流转纠纷

由于当前我国土地流转存在诸多不规范之处，造成矛盾和纠纷发生后、进行诉讼时取证较为困难问题，尤其是口头约定并在未进行登记的情况下证据固定和保存更难，实践中的村民自治难以进行司法审查(三分之二同意并报乡镇批准被虚置或滥用民主议定程序)、土地资源紧张判决难以执行(如上访)、未判先访、流转非农化纠纷、惠民政策的贯彻落实土地资源效益提升导致矛盾或土地承包政策未得到落实、部分村干部不作为或利用权力谋私利、城市化土地征收问题等等。法院需要对行政权进行监督和制衡，要参与改变政府单一管理模式，使其转变为多元化的管理，理念和制度要做相应的创新。人民法院尤其要在推动司法改革的过程中，督促落实公共政策，通过个案判决产生社会影响进而呼吁和推动相关部门出台和修正相关政策措施。

1．设立土地仲裁机构和土地法庭，统一土地司法制度建设

可以通过土地仲裁机构，有效解决土地承包中产生的矛盾和纠纷。《农村土地承包经营法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”各级仲裁机构以及人民法院在土地纠纷处理中都要依法处理、认真负责。为了方便农民诉讼，建议设立土地法庭等将土地司法制度创新纳入社会管理视角。新的土地仲裁机构、土地法庭的建立和有效运行必将使土地纠纷以最快捷的方式和最高的效率得以解决。

2．优化土地流转法治环境，开创纠纷解决新局面

全国各级人民法院要认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》、最高人民法院《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及国家关于农村问题的文件精神，不断优化土地流转和纠纷解决法治环境，不断完善土地纠纷的双方协商、调解、仲裁、诉讼等多元化的纠纷调处和解决机制，不断开创纠纷解决新局面。

对于违法行为较轻者，可以要求违法者承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。严重违反者可以依照刑法相关规定用途转变——非法占用耕地罪、非法批准占用耕地罪等予以处理。人民法院可以充分发挥典型案件的示范效应，加大宣传和影响，引导农民遵守法律、依法流转、依法维权，从而使法治环境得以形成和有效发挥作用。

3．充分发挥审判功能，实现法律效果与社会效果的双赢

土地流转改革与土地制度束缚之间的矛盾凸显，需强化司法权在解决土地流转纠纷中的应用，坚持土地流转案件审判的司法效果和社会效果的统一。司法要在尊重规律并且遵守法治的前提下，秉承“依法、自愿、有偿流转”和“不改变农用地性质”的法律原则，进而依照相关实体法和程序法进行司法，可以采用扩大此类案件的受案范围，降低司法成本等手段，引导和方便农民依法处理流转中的矛盾和纠纷。坚持社会效果，土地流转等改革相关案件关涉社会发展、社会和谐稳定及法治认同，处理此类纠纷案件。司法应以“尊重改革、鼓励探索、宽容失败、依法监督、支持创新”为原则，理顺市场秩序，形成科学有效的司法工作机制。*《妥处农村土地流转 推动城乡统筹发展——关于重庆法院服务农村土地流转改革的调研报告》(课题组成员：钱 锋 宋令友 孙海龙 王剑波 高 翔 游中川)，人民法院报2011年01月20日。

结 束 语

由以上可知，农村土地流转俨然已经成为突破农村发展瓶颈、实现农村转型和跨越式发展的必然选择，它在促进农民有效增收、加快城镇化以及城乡一体化建设、加快农业发展的现代化步伐等方面具有重要作用。为此，我们应适应发展趋势，不断深化和完善法治建设，逐步规范土地流转、依法解决流转中出现的矛盾和纠纷，为农村土地流转走上持续、快速、有序的科学发展之路创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。

[1]那艳华等．黑龙江省农村土地流转问题及法律对策研究[J]．东北农业大学学报，2011，5．

[2]王宇．论农村集体土地流转的法律障碍及解决途径[J]．齐齐哈尔大学学报，2011，1．

[3]詹王镇．论新拆迁条例下的私权保护[J]．湖南大学学报，2011，6．

[4]詹王镇．让法治成为一种生活方式[N]．甘肃法制报，2014，3，17．

[5]加快甘肃土地流转推进城镇化建设的调研报告[C]．中共甘肃省委统战部，2012．

[责任编辑：康继尧]

2016-04-10

安徽省省级人文社科研究重点基金项目“城乡一体化视角下农民土地权益保护与发展 研究 ”(SK2013A196)；国家自然科学基金“城乡统筹发展中土地要素流动及其收益共享的治理机制研究”(71273133)；中央高校基本科研业务费-南京农业大学新农村发展研究专项“新农村建设中农民土地权利保护和有偿退出研究”(XNC2012004)。

詹王镇(1974—)，安徽安庆人，国土资源部中国国土资源经济研究院与南京农业大学公共管理博士后流动站联合培养博士后，西北师范大学、国家法官学院甘肃分院、芜湖职业技术学院兼职副教授，甘肃省高级人民法院研究室副主任、高级法官，研究方向为土地法、经济法、民商法。李文(1981—)，河南周口人，中国人民大学哲学院博士研究生，研究方向为法哲学。

F321.1

A

1003-4307(2016)03-0100-05