新乡市养老院存在的问题及对策

张在中



新乡市养老院存在的问题及对策

张在中

（河南工学院 管理工程系，河南 新乡 453003）

新乡市养老院存在的问题主要有：护工人员素质不高,流动性大；财政补贴不到位，优惠政策落实难；微利运营，经营风险增大。结合实际情况，提出了对策和建议：设立专门办公室，落实财政补贴及各项优惠政策，促进社会慈善事业与养老服务业结合；加强管理培训，提高护工的素质和待遇；防止人身意外伤害，降低经营风险；鼓励有条件的养老院走医养结合之路。

养老院；存在问题；对策；新乡市

截至2015年7月，新乡市有60岁以上老年人63万人，约占全市总人口的14%[1]。根据国际标准，新乡已经进入老龄社会。

作为专业化的养老机构，养老院在整个养老服务体系中占有很重要的位置，虽然它的主要目标群体——失能老人(丧失生活自理能力的老人)和半失能老人，在老人中占的比例很小。因为对老人和家属来讲，在居家养老、社区养老无法实现或无法提供充分、有效、高质量的养老服务时，养老院必然成为养老服务链条中最后的保障和依托。因此，养老院的基础设施、服务水平、人员素质、运营状况及社会声誉如何，是衡量一个国家或地区养老服务发展的一把标尺。

据市民政局网站资料，我市有养老院80多家[2]，我们对其中十余家养老院进行了调查。为保证调查资料具有较大的代表性，在确定调研名单时，我们考虑了养老院的企业性质、知名度、经营规模和经营状况等因素。

1 存在的问题

根据调研获得的资料，从以下几个方面来描述我市养老院存在的问题。

1.1 护工队伍素质不高，流动性大

护工是护理老人的专业人员，是养老服务的直接提供者，他们素质的高低很大程度上决定了养老院的服务水平。

在养老院里，女性护工比例较高，一般都在80%以上。有的养老院护工则全用女性，不用男性。护工在上岗之前，一般要经过简单的岗前培训。每年我市老龄办都会组织对辖区内养老院的员工进行免费培训，地点一般在荣康医院，2015年就培训护工400多人次。培训后，护工可以获得相应的合格证书。由于年龄较大、知识结构等原因，护工对一般的护理还能够掌握，而对于比较复杂的护理工作就难以胜任，如护理需要鼻饲的老人。一些条件好的养老院配备了若干有经验的专业护理人员，以备不时之需。

护工年龄偏大是一个普遍的现象，大部分在45至55岁之间。他们多是城市下岗职工，一小部分来自农村。住院的老人以心脑血管病人居多，多有语言、运动方面障碍，护工要照顾老人的吃喝拉撒。年轻人不愿意干这种又累又脏、低声下气侍候别人的工作。

护工平均工资在2000元左右，包吃住。他们工作时间较长，一般以每天12小时最为常见（如从早上7点到晚上7点），休息时间少，没有节假日，每月休息2~4天。养老院一般不为护工缴纳养老保险，一方面是养老院不愿交，因为这样会增加经济支出；另一方面护工流动性大，养老院觉得反正你不在这里长期做，我也没必要为你交养老保险。

护工难招、招来难留，是养老院普遍遇到的问题。夕阳红养老院是我市历史较长、规模较大的一家，有130多名护工，在院里工作三年以上的还不到一半。少数养老院这方面的问题解决得较好；如牧野区好佳养老院，护工队伍比较稳定。这与较高工资待遇有较大关系，好佳的护工月工资在2800元~3000元之间，每月休息4~6天。

1.2 财政补贴不到位，优惠政策落实难

为支持和促进养老服务业的发展，新乡市政府在2012年和2014年先后出台两份重要文件：《新乡市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设意见》[新政(2012)25号]和《新乡市人民政府关于加快发展养老服务业的若干意见》[新政(2014)8号]。

根据文件规定，政府对养老机构的资金扶持和政策优惠主要包括：（1）建设补贴。对社会力量新建(自建房和租用房)的养老服务机构,床位在50张以上（含50张）,自建用房每张床位补贴900元,租赁用房租期5年以上的每张床位补贴600元。（2）运营补贴。每张床位每年600元。（3）用水、用电、供暖、用气（燃料）等价格与居民用户同价，并免收相应的配套费；免收有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费。（4）利用福彩公益金对各养老机构进行资金扶持。

而据了解，目前我市各区（市）、县对养老机构的资金扶持主要来自“福彩公益金”，建设补贴和运营补贴并没有落实。

用电方面，大部分养老院享受到了与居民用电同价的优惠，但仍有少数养老院由于各种原因没能享受这一优惠政策。由于大部分养老院在老城区，没有集中供暖，冬季多依靠空调、电暖器或电热壁挂炉取暖，较高的电价无疑加大了养老院的支出成本。如钓鱼台老年护理院用的电每度0.825元；比居民用电价格高了近三毛钱。

虽然文件规定天然气和有线电视接入上免除养老院的开口费，实际上往往得不到真正执行。好家养老院院长反映，燃气公司天然气开口费要六七万，有线电视开口费也要两三万。由于资金不足，养老院只好改用罐装液化气，用卫星接收器或宽带解决看电视的问题。

总之，政府制定的优惠政策要从文字变成现实，并不是件容易的事。

1.3 微利运营，经营风险较大

养老院前期投入较大，主要用于基础设施建设、空调安装、家具采办、室内装修等。成本回收周期相对较长，收益较低[3]。

养老院属于民办非企业，不用向国家交税，客观上负担较小。从创办的初衷和目的看，养老院不是以赢利为目的，它主要是为社会提供养老服务，因此，微利是这一行业的基本特点。养老院的创办者多为女性，她们创办养老院的动机里也包含了对老年群体的关爱。

养老院的收入主要来自入住老人每月的缴费。这些费用要用于各种开支：护工和管理人员的工资、水电气费用、房租、粮食蔬菜等支出，结余较少。另一项来源就是政府的财政补贴——福彩公益金。从牧野区民政局了解到，虽然市里文件有要求，由于区财政紧张，建设和运营补贴一直没有到位，其他各区县也大致如此。福彩公益金也是近几年才向养老院发放，每年发放一次。

以牧野区为例，福彩公益金由市里统一分配，每年一般7~10万元不等。2015年，由于省里给了一部分拨款，市里下发给牧野区民政局56万元。牧野区22家养老院，按规模、经营状况分等后分别得到1~5万元不等的资助。这些钱要求专款专用，用于改善养老院的硬件设施。以牧野区的天太社区养老院为例，2003年建立至今，收到上级的福彩公益金四次，每次两万元，共收到八万元。

由于养老院收入来源少，行业普遍微利。如果有意外的大的开支，养老院就会出现入不敷出的困境。

2015年5月，震惊全国的平顶山鲁山县养老院火灾事故发生后，新乡市对全市养老院的消防安全进行了拉网式检查，对消防安全不合格的养老院提出了限期整改要求，如增加消防通道、购买消防器材、更换建筑材料等。各养老院整改投入较大，多的有几十万元，少的有也七八万元。因为无法获得银行贷款，许多中小型养老院只好借钱整改。

不典型的脑型脂肪栓塞临床诊断较困难。下肢长骨骨折的患者，尤其是多发骨折，早期没有出现明显症状，出现不明原因的血红蛋白持续降低，要怀疑脂肪栓塞综合征发生的可能。出现难以解释的脑症状时，即使没有典型的肺和皮肤表现，也应怀疑脂肪栓塞。如有条件，及时行颅脑MRI检查，排除其他疾病，明确诊断。

老人因意外跌倒骨折，是让养老院经营者们更头痛的事情。由于老年人身体状况较差，行动不便，老人意外跌倒导致骨折的事发生概率很高。多数养老院的管理人员都表达了他们共同的担忧：由于现在人们维权意识增强，一旦发生老人意外受伤或死亡，养老院可能面临家属提出的巨额索赔。

除了火灾隐患、老人摔倒骨折外，近期我市发生的一起刑事案件给养老院敲响了警钟。2016年1月7日深夜，新乡市温馨家园老年公寓发生一起惨案，一名76岁老人马某在宿舍内被室友李某打死。警方调查结论显示，李某作案时患有精神障碍，属于无刑事责任能力。依照《河南省社会办养老机构管理暂行办法》规定，养老机构不得接纳患有精神疾病的老人。养老院院长称李某的家属隐瞒病情。受害者家属认为养老院负有管理上的责任，向养老院提出高额索赔。由于协商不成，受害人家属在养老院门口摆放灵棚、播放哀乐，使得该养老院无法正常经营。

2 对策与建议

根据我市养老院的现状和存在问题，经过分析研究，提出如下建议。

2.1 设立专门办公室，落实各项优惠政策，促进社会慈善事业与养老服务业结合

主管养老院工作的是市民政局下属的老龄办。老龄办工作内容繁多，工作人员少，他们很难保证有足够的时间和精力关注为数众多、事务烦琐的养老院工作。因此，建议在老龄办下增设一个专门办公室，负责养老院的管理，统一协调解决部分养老院比较头痛且一直悬而未决的问题，如用电、用气价格高于居民用价，使用天然气和集中供暖要缴纳高额的配套费等。

政府为养老服务业出台了许多优惠政策，但执行与落实这些政策是需要后期的督查、反馈和改进等后续环节来支持的。虽然市政府在文件里明文要求各县（市）、区政府向本辖区内的养老机构提供建设补贴和运营补贴，但实际情况是各级政府以财政状况不佳等理由拒绝执行。所以，一个政策或文件要真正发挥作用，需要有相应的督查和监督机制来保证。因此，市政府应明确要求各县（市）、区财政必须将对养老机构的支持资金列入本级财政预算，把是否将建设补贴和运营补贴落实到位作为考核各县（市）、区政府领导业绩的一个重要指标。

政府也应肩负维护中国素有的尊老敬老传统的责任，针对养老行业缺少慈善捐助的现状，政府可制定一些政策，如减免税收等政策优惠，鼓励和引导社会、企业和个人向养老院捐款捐物。“推动慈善事业与养老服务事业的良性互动。借助各种新闻媒体，运用多种宣传方式，弘扬全社会的慈善意识，同时，创新劝募和捐赠方式，开通多种捐赠渠道，把老年人作为慈善事业帮助的主要对象。”[4]

2.2 加强管理培训，提高护工素质和待遇

针对目前护工人员素质普遍较低的情况，有必要制定一个职业准入门槛。对护工年龄的上限应有要求，例如不超过55岁。要求护工在进入养老院之前必须接受一定期限的业务能力和相关护理知识的严格培训（例如不少于三个月），培训费用由政府负担或者个人与政府各承担一部分。参加培训的人员只有在取得了合格证书后才能进入养老机构做护理工作，在取得证书之后每年还得参加不少于两周时间的继续教育性质的培训。

为提高护工待遇，建议市人力资源和社会保障局、市老龄办与养老院行业联合研究制定一份文件，如果护工在养老院连续工作时间超过一年，应为他们交养老保险（政府和企业可各负担一部分，具体比例可进行研究）。对护工的休息权力做出明确规定，如每月不少于四天。只有真正提高护工的待遇，才能保证护工队伍的稳定。

2.3 防止人身意外伤害，降低经营风险

在各项安全工作中，消防安全应排在首位，由于有消防部门进行专门监管，这里不再赘述。这里主要谈谈如何防止老人发生意外伤害。

2.3.1 把好入住关

在老人入住养老院时，院方与老人家属在合同里应详细注明双方的权利与义务，将可能发生的风险及双方应承担的责任和拥有的权利写清楚，避免后期出现不必要的争执。市老龄办可以参考各养老院情况，制定一份合同范本供各养老院参考使用。入院老人要有近期的正规医院开具的体检证明和无传染病、无精神病证明。养老院决不能因图省事或为拉拢客源而忽略这个环节，为以后埋下安全隐患。

2.3.2 通过制度化、标准化管理提高服务水平

建议市老龄办牵头，组织我市管理和服务水平较高的几家养老院共同制定一份安全服务标准或手册，下发给各养老院参考执行。有条件的养老院可设置专门的心理咨询师岗位，条件不具备的应请专业人员对护工进行心理辅导方面的教育和培训。重视入住老人的心理教育疏导，及时了解和掌握住养老人的异常思想情绪和行为举止，帮助消除心理障碍，防止人身伤害情况发生。

2.3.3 安装视频监控系统

在法律法规基础上，要求各养老院安装24小时视频监控，专人负责，最大可能防止出现意外事故。如果发生了事故也可以凭借视频证据进行责任认定，避免后期家属与养老院之间不必要的责任纠纷。

2.3.4 加强与保险公司合作

通过保险来化解经营中的风险，是现代市场经济中最有效的方式。但是，一般的商业保险公司，出于自身利益和风险考虑，拒绝为65岁以上老人办理保险业务。从2014年开始，新乡市民政局与中国人寿新乡分公司开展合作，养老院老人可以参加老年人意外伤害保险。50元保3万元，其中意外医疗5000元，残疾或去世2.5万元，50~90岁的老人都可参保，交费方式有养老院全出、养老院和老人各出一部分、入住老人交纳三种方式。经过两年的运营，这个险种已比较成熟，也得到了养老院经营者的认可。

考虑到5000元医疗费保额有些少，中国人寿新乡分公司又设计了一个专门针对养老院老人的险种，老人交200元保费，医疗费最高保2万元、残疾和死亡10万元。这个险种将在养老院进行试点并推广。

2.4 鼓励有条件的养老院走医养结合之路

国务院总理李克强2015年11月11日主持召开国务院常务会议。会议指出，推进医疗卫生与养老服务相结合，是深化医改、应对老龄化、增进亿万家庭福祉的惠民举措，也能带动大量就业。医疗机构要为养老机构开通预约就诊绿色通道，养老机构内设的医疗机构可作为医院康复护理场所。支持养老机构按规定开办老年病、康复、中医医院和临终关怀机构等。推进基层医疗机构与社区、居家养老结合，为老年人家庭提供签约医疗服务[5]。

目前我市的养老院在这方面还没有成熟的范例。市老年公寓新建的大楼，除一部分用于养老服务外，还计划开展检查、治疗、康复业务。颐和源养老院也有医养结合的发展规划：新乡市医学院一附院康复科出人，北京乐普雅士捷集团出设备，在院里兴建老年病治疗中心。

无疑，医养结合是一举多得的措施。对政府而言，拓展了就业渠道，增加了就业机会；养老院扩大了业务范围，增加收入来源；老年人在养老院除了养老，还可以就近获得医疗方面的服务。

（责任编辑王 磊）

[1] 新乡市离退休老领导调研养老服务体系建设工作 [EB/OL]. http://www.xxmz.gov.cn/mzyw/1/512.html, 2015-07-07.

[2] 社论.鲁山火灾“烧”出民办养老院短板[J].安全与健康，2015(7).

[3] 民政部社会福利和社会事务司赴美国、加拿大考察团. 美国、加拿大的社会化养老[J].社会福利,2008(6).

[4] 陆茜.李克强主持召开国务院常务会议[EB/OL]. http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-11/11/content_2964356.htm,2015-11-11.

Existing Problems and Strategies on Geracomiums of Xinxiang City

ZHANG Zai-zhong

(Management Engineering Department, Henan Institute of Technology, Xinxiang 453003, China)

The problems existing in geracomiums of Xinxiang city include: high mobility and low quality of nursing workers; financial subsidies and preferential policies cannot be fully implemented, operating with meager profit, operating risks are increasing; According to practical situations, the following strategies are suggested: establishing a special office, fully implement financial subsidies and preferential policies; promoting the combination of social philanthropy and service industry of nursing the aged people; enhancing the management and training, improving the quality and salary of nursing workers; preventing accidental personal injuries, reducing the operating risks; advocating the operating mode of combining medical treatments and nursing.

geracomium; existing problems; strategies; Xinxiang City

D669.6

A

1008–2093(2016)05–0052–04

2016-07-24

张在中（1973―），男，河南新乡人，讲师，硕士，主要从事现当代文学研究。