现代农业科技政策执行绩效的制约因素及对策选择①

哈尔滨商业大学　刘西涛



现代农业科技政策执行绩效的制约因素及对策选择①

哈尔滨商业大学刘西涛

现代农业科技政策的有效执行，关乎传统农业向现代农业转化的进程和效果。通过对H省Z县7镇5乡的调研，笔者分析了影响现代农业科技政策执行绩效的制约因素，并从明确政策目标优先序、激励农民参政意识、提升科技政策执行主体素质等方面提出相应的对策，以期为现代农业科技政策执行绩效的提升提供必要的参考。

现代农业 科技政策 执行绩效 制约因素

1　引言

农业科技是实现现代农业不可或缺的要素。我国的一系列农村科技规划纲中，对现代农业发展和农村科技创新的发展思路给出了明确的指导。十八大又明确提出要“健全科技创新体系，坚持走中国特色农业现代化道路”。因而，研究现代农业科技政策的执行绩效对促进现代农业发展有着重要的现实意义。

继国家提出大力发展农业科技，促进现代农业快速发展的目标以来，现代农业科技政策的实施对现代农业发展产生的作用如何？一些基层地区的现代农业政策执行的效果如何？为此，根据现代农业科技政策的分类，笔者对H省Z县7镇5乡进行了调研，结合访谈和问卷，发现现代农业政策整体执行效果还比较好，但仍然存在着不同层面的问题，本文基于H省Z县7镇5乡的实际问题，寻求促进现代农业科技政策有效执行的思路。

2　现代农业科技政策执行绩效的制约因素

2.1政策执行主体的素质差异，使执行力难以保障

现代农业科技政策执行中存在着诸如“上有政策、下有对策”、“土政策”、“碎片化执行”等执行偏差，最主要的根源是基层政府在政策执行时由于素质差异，对政策的理解不全面、不准确，不能清楚解释规则、制度、政策内容。在对农业生产大省国家商品生产基地H省Z县7镇5乡的农户和农业管理人员进行调查过程时，要求被调查农民对影响政策效果的重要因素进行排序，有40%的被调查者认为政策执行者的素质、能力最重要；30%的被调查者认为农民对政策的理解、认识最重要；其余为政策的宣传、解释(20%)；政策的执行环境、配套措施(10%)。在有关政策执行的调查中发现，农民普遍反映的问题有：基层制度不透明、宣传度不够、农民对制度了解度不高。这主要是由于农户获取科技政策信息渠道不畅、政策宣传力度不够，由于农村基层领导干部本身素质有限，对政策的理解有偏差，会导致在政策的宣传解释过程中，出现人为的扭曲和偏差。一些农民对政策虽然也很关注，但是对政策的了解渠道非常有限，大多数农民通过电视广播、自己学习、看科技书籍和报刊等渠道获得政策信息、了解政策的主要内容和实施办法。这说明提高政策执行者的素质、加强对政策的宣传解释，加强与农民的沟通，对提高政策执行力非常重要。

2.2农民参与意识薄弱，使文化素质和学习意愿相悖

农业现代化，关键是人的现代化。不能依靠仅有传统农业生产技能的农民，去建设现代化大农业。在现代农业发展进程中，因为农民的素质低，缺少主动学习的积极性，导致了先进生产科技的推广应用和政策执行难以落实。一是科技知识覆盖率低，科技财政投入少，有的县人才队伍数量不够，农民素质不够。二是引导人力资本流向农业的制度没有形成，农民职业化制度没有建立，农民教育培训制度有待完善，农民教育培训的难度大。对农民培训的投入不够，农民积极性低，调查发现H省Z县某基层乡镇政府自2003年～2013年仅组织一次农民培训，培训人数500人；有的农户还是给补贴才去，没有支持政策，农民就缺少接受培训的积极性；有的农户对政策学习积极程度很高，但对政策的掌握和应用程度较低。这表明，农户的学习热情虽然高但与自身文化素质不对称，严重影响了农业科技技术向实际生产力的转变。作为将现代农业科技转化为实际生产力的重要环节，科技政策应用欠佳直接影响政策的实施效果。

2.3政策执行绩效评价缺失，使反馈机制失灵

2.3.1政策执行绩效测度方法和标准难以统一

政策效果难以评估，原因首先在于政策目标实现的影响因素是多方面的，这往往是多项政策共同作用的结果。因此，究竟是哪项政策起到的作用？起的作用有多大？测度起来是比较困难的。所以，政策评估很突出的一个特征就是其结果较难测度。比如，农民在享受良种补贴和先进农机具补贴的同时，收入得到了增加，但究竟是何种政策带来的效果，每一种政策在提高收入的过程中占了多大比重，则很难度量。所以，要想对政策的效果进行科学的评估，应该明确评估标准，建立多维评估体系，以量化评估为主，吸收多元评估主体，对政策效果进行评估。

2.3.2评价结果受政策客体的理解和认同程度的影响较大

政策作用对象的认识对于政策的制定和有效执行有着重要的作用，但是，政策作用对象的素质参差不齐。主要体现在作用对象的范围、构成、价值取向、认同程度和接受程度等方面。例如，不同地区涉及农民的数量、农民知识结构、农民的价值取向、农民对政策的认同与否以及农民对策的接受程度等，都会影响到政策的制定和有效执行。特别是落后地区农民的受教育程度与发达地区相比，整体处于较低状况，农民对政策的理解和接受程度不一，多数处于被动、观望状态，这就不利于政策的制定和有效执行。

3　提升现代农业科技政策执行绩效的对策选择

3.1优化政策目标体系，合理安排政策支持优先序

3.1.1基于多利益主体构建现代农业科技政策目标体系

政策支持的目标是多元的，随着外界政治、经济、社会环境的变化，政策目标的相对重要程度也在变化，农业政策的目标代表了不同利益相关者，目标冲突的背后反映着不同利益主体之间的冲突。如提高农产品价格有利于实现增加农民收入的目标，保护农民的利益，但过高的农产品价格会损害消费者利益。经济发达国家将具有内在冲突关系的利益主体纳入目标集合，以实现农业与非农业、农民与消费者、农业与自然和社会和谐发展；而我国很长一段时间以来仅仅将工业发展、农业生产、粮食增产的相关利益主体纳入政策目标体系，而将农业可持续发展、自然环境的保护、社会的和谐发展、消费者权益的保护置于目标集外。所以，农业支持政策目标体系应包括多方的相关利益主体，将政策制订者、职能部门管理者、农户、相关产业、科研机构和院所等纳入政策目标体系中。

3.1.2基于阶段划分安排现代农业科技政策目标的优先序

(1)起步阶段。这一阶段的主要政策目标是：提高农产品产量、实现粮食数量安全，提高农民收入。现代农业的规模化发展一方面是通过提高农村人均耕地面积实现农业生产的规模化经营；另一方面，通过与其他农产品相关产业密切联系，产业链延长，形成农业产前、产中、产后紧密结合的产业体系，成为一个比较复杂的产业经济系统。通过发展水利工程扩大灌溉面积和灌溉率，通过增加化肥使用量、大型现代农业机械的使用提高农产品的产量。因此，这一阶段政策通过加大投入进行基础设施建设、加大财政补贴对科技研发的支持力度、提高补贴效率、完善制度供给，促进现代农业发展。

(2)加速阶段。这一阶段的主要政策目标是：加强农产品的质量安全、食品安全、产业结构优化、减少初级农产品、加快农产品精细加工、深加工，农产品的数量安全不再是主要政策目标。政府和相关行业协会通过建立和运用标准体系，在农业生产和管理的各个环节，选择最佳的技术方案和科技管理标准，如农业基础标准，种子标准、农业产品标准、农业生产条件标准，农业生产和管理标准，农副业环保和农产品卫生标准、农业经营管理标准等加强农业生产管理。通过提高农业技术推广、农业知识培训，提高农业生产者的知识文化水平。

(3)成熟阶段。现代农业发展的成熟阶段是现代农业发展的最高阶段，也是农业生产全面现代化的阶段，科技政策的主要目标是实现农业与其他相关产业的和谐发展，农业与环境生态的和谐发展，发展生态型、功能型农业，实现农业的多功能化、多样化，最终实现农业的可持续发展。

3.2健全机制，提高政策执行主体执行力

(1)健全政策执行主体的激励机制。政策执行主体在执行政策的过程中，因其所处的位置和其所具备的素质的不同，会产生不同的利益倾向，必须坚决采取激励措施，奖励工作积极、效果显著的下级政府或部门、个人。对于工作消极者要及时教育督察；对于出现政策偏差和走样的要及时惩戒。

(2)健全政策执行的职能协调机制。必须多方面配合，上下级政府职能部门以及主管职能部门、相关部门和执行人员加强上下级政府职能部门督察、协调。以坚强有力的政府领导者为首的协调领导小组为中心，以健全的协调程序为主体，以积极处理协调结果为目的。

3.3强化激励与宣传，提升农民参政意识和学习意愿

政府应针对农民做一些关于政策制定和执行程序的培训，通过教育，使农民的思想观念实现从“人治”到“法治”彻底转变，使法律规范和法律制度能够发挥应有的功能，在整个社会形成法治氛围。在充分了解农民政策需求的前提下制定的政策才是合理的，也只有充分反映农民需求的政策才能得到农民的拥护和支持，并得到有效的执行。加大宣传教育力度，使农民的充分认识自身在农业相关政策制定中的作用。只有农民参政意识增强了，才可能积极主动地参与政策的制定过程。在制定事关农民切身利益的重大政策时，多听取农民的意见和建议，在执行政策中深入地进行宣传解释，让群众详知政策制定的过程、具体内容以及重大意义，才能得到他们全心全意的拥护并全心全力地贯彻执行。

3.4调整和创新政策体系，提高政策执行绩效

3.4.1完善制度供给，促进相关科技服务支持体系的发展

目前，现代农业科技发展中的社会服务支持体系还不健全，如有效的农业金融供给制度尚未形成。新型农村金融机构发展数量少，满足不了需求；适合农业农村特点的担保抵押机制还没有形成，多数农户家庭经济规模小，经济状况差，缺乏有效抵押品；很多中小企业也都是小规模经营，可用作银行贷款抵押的资产不足；农业生产组织制度不适应现代农业发展的需要，缺乏专门的扶持政策；各类生产服务组织并没有发挥好解决生产技术指导、产品流通销售、规避市场和自然风险的作用。农户与市场的有效连接机制还没有充分建立起来，龙头企业和农民专业合作社带动农户的能力还比较弱，农业的组织化程度和集约化水平低，不能满足现代农业发展的需要等。所以，必须从金融、土地所有权、生产组织、市场机制等方面完善制度，出台相关的规则和制度标准，健全政策体系，促进现代农业全面的发展。

3.4.2创新科技财政投入政策体系

明确支持农业科技投入主体，加大农业科技的有效投入。造成农业科技实施绩效低下的重要原因之一是农业科技投入不足。明确政府是农业科技投入的主体，不仅要求政府作为资金投入的主体，更要明确政府是农业科技服务推广的主体。同时，鼓励发展政府、社会、企业多元化投入格局。通过鼓励和发展政府、社会、企业等多元化的农业科技投入格局。大力支持农业科技创新工程，加强农业基础性、前沿性的科学研究，保证高校科研人才的培养、鼓励农业科研创新、国家级和省级科研中心的建设和对科研项目的持续支持、保证农业科技示范园区的建设和基础科研设施的财政投入。

［1］ 杨成虎.我国政策评估研究中的若干问题初探［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2010（1）.

［2］ 牟杰，杨诚虎.公共政策评估：理论与方法［M］.北京：中国社会科学出版社，2006.

［3］ 赵峰，张晓丰.科技政策评估的内涵与评估框架研究［J］.北京化工大学学报（社会科学版），2011（4）.

F303.2

A

2096-0298（2016）07（c）-155-02

①教育部人文社科项目(13YJC790147)、教育部人文社科项目(13YJC630099)的阶段性成果。

刘西涛(1978-)，男，山东聊城人，哈尔滨商业大学副教授，博士后，主要从事现代农业方面的研究。