双重转型、权利均等化与农民工地位提升

□中国社会科学院人口与劳动经济研究所 张展新

双重转型、权利均等化与农民工地位提升

□中国社会科学院人口与劳动经济研究所 张展新

1978年以前，中国社会的一个重要特点是严格限制农村人口向城市流动，造成特殊形态的城乡不平等和阶层结构。自20世纪80年代起，农村人口向城市流动的势头愈演愈烈。

在中国，上世纪80年代的改革主线是市场化；直到90年代后期，才有了以社会保障为主要标志的社会政策。从那时到现在，市场化导向的经济改革并没有终结，而是继续深化。因此，当代中国处在向市场经济和社会政策的两个转型之中。本文提出当代中国的双重转型观；在此基础上，考察劳动就业和社会保障改革的权利均等化意义，分析其对农民工经济社会地位的影响。

关于户籍制度的一个注释

在展开研究主题之前，有必要对中国的户籍制度和流动人口作一些说明。户籍制度，就字面意义而言，是指居民登记制度。1958年建立的户籍制度要比正常的居民登记制度复杂得多，与当时的计划经济相适应。户籍制度以职业为依据划分了农村人口和城市人口，两类人口分别以农业户口和非农业户口的不同户口性质，在居住地进行登记。每个人的户籍由一个“户口登记机构”（通常是当地派出所）来管理。从农村向城市迁移不仅要改变居住地，还要变更户口性质，从农业户口转为非农业户口，即“农转非”。中央政府对人口迁移实行集中管理，对“农转非”和小城镇向大城市迁移进行严格控制。

关于20世纪60年代确立的户籍制度的功能，学术界的研究成果比较接近，但也有一些不同的观点，值得做鉴别和讨论。一项研究认为，户籍制度发挥四种功能：收集管理住户和人口信息、为资源配置提供基础、控制国内迁移和监督“目标人群”。这个户口决定资源配置的看法似乎被广泛接受。而另一研究认为，户籍制度有四种社会功能，包括提供居民身份、维持公共秩序、控制城市人口和为政府有关部门提供居民信息，最后一项是户籍制度的辅助功能（《户籍研究》课题组，1989）。根据后一研究，户籍制度对于资源配置只起辅助的作用。一些简明的历史事实支持后一观点。在改革开放以前，负责不同类别资源配置的政府机构不是各级户籍管理（公安）部门，而是对应的各类政府主管部门。例如，国务院粮食部及地方下属部门负责城市粮油供应，而劳动部主管城市就业，即为城市劳动者分配工作；对于粮油供应和工作分配来说，户籍管理部门的职责是按照相关的制度或政策规定，向两个政府部门提供居民的户口信息，即提供辅助性信息服务。这意味着，如果某一资源在居民中配置的“游戏规则”变了——新的政策不再要求资源配置与户籍身份挂钩，而是与其他资质为条件（例如签订劳动合同），户籍制度在这方面就变得无关紧要了。这是本文探讨劳动就业和相关社会保障权利均等化的一个基点。

市场经济、社会政策的国际经验和相关研究

在现代市场经济国家的发展历程中，自由市场机制与国家主导的社会政策扮演了重要角色。市场经济制度意味着劳动力、土地、货币等生产要素受市场机制调节。在英国，早在18世纪就有了大机器工业，但由于行会制度、地方性济贫制度等原因，作为市场经济核心的全国性劳动力市场迟迟不能发育成熟。直到19世纪初期，废除了旧《济贫法》、《斯皮纳姆兰法案》等阻碍劳动力流动的制度之后，自由市场经济体制才得以最后确立。市场经济建立之后，为防范自由市场机制的冲击，出现了各种形式的政府干预，社会政策应运而生。19世纪后期，社会保险的“俾斯麦模式”在德国问世，这是西方国家的早期社会政策实践。二战之后，欧洲国家的社会政策发展进入福利国家时代，以国家为主体来提供全面的社会保障（周建明，2005）。在当代西方国家，社会政策已经成为降低市场风险、保障公民权利、促进社会团结与发展的一项基本制度。

在没有市场制度的社会主义计划经济国家，虽然福利供给与西方国家社会政策有形式上的类似，但机制和功能上有相当大的差别。泽林尼认为，社会主义经济是国家再分配经济，政府运用行政手段集中社会产品，按照确定的目标和价值区分社会群体、并进行再分配；与西方福利国家的分配机制不同，社会主义体制下的国家再分配导致更大的不平等（Szelenyi，1978）。社会主义国家的再分配不平等更多地体现在工资之外的福利待遇上，如住房、医疗服务和退休金等；在这些领域，掌握权力的“再分配阶级”拥有特权和优势（Szelenyi，1983）。在改革前中国，有三个维度的经济社会身份划分：居民身份的城乡分割、城市中的国家/集体二元就业结构和职业身份的“干部/工人”划分，保障和福利配置按照这些身份进行（Bian，2002）。

中国改革：从局部市场化到双重转型

20世纪80年代初期到90年代中期，中国经济改革朝着市场化的方向逐步推进。最早是引入家庭经营和市场调节的农村改革。1984年的改革纲领是实行“有计划的商品经济”，重点是培育商品市场和发展多种所有制形式，资本市场、劳动力市场、房地产市场等各种形态的市场制度不断发育，新兴的非国有经济迅速壮大。但是，即使到了1995年前后，劳动力市场依然是局部性的，原因是国有企业的劳动制度尚未受到根本性冲击。更为重要的是，新兴部门几乎没有建立任何社会保险，绝大部分从业人员无劳动保障。此时，这个新的劳动就业大军就像社会政策产生之前的西方国家工人阶级那样，没有得到任何社会保护。因此，在这一时期，中国改革处于没有社会政策的单一、局部市场化阶段。

1997年是中国改革史上的一个重要年份。当年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始建立适用城镇各类劳动者、社会统筹与个人账户相结合的养老保险体系。新的职工基本养老保险制度覆盖全社会，具有鲜明的社会保险属性。取得这一突破之后，1998、1999年又相继建立两项就业关联社会保险制度——城镇职工基本医疗保险和失业保险。1999年，还建立了城市居民最低生活保障，这是一项社会救助制度。这些新型社会保险和社会救助构成了社会保障建设的第一波，标志着从上世纪90年代后期起，中国开始迎来社会政策。

社会政策破题的主要动因是什么？对此，有一个“保护性反向运动”的解答：市场扩张拉大了收入差别，减少了福利和保障，开始激化社会矛盾，促使决策者推行“去商品化”（王绍光，2008）。作者基于波兰尼的“大转型”研究（Polanyi，1944），试图用西方市场经济国家的社会变革模式来解读当代中国的转型。这一观点忽略了中国改革的自身特点，把问题过于简单化。在西方国家，当社会政策成为政府行为时，自由市场经济体制已经基本成型，并且有一个单一的工人阶级。在当时的中国，上述两点都不成立。上世纪90年代后期，市场化改革主要发生在属于“体制外”的新兴部门，国有企业改革攻坚才刚刚开始；这两大部门的劳动者是两个不同的就业群体，其身份和权利差异很大。如果说市场化加剧社会矛盾，最终引发社会政策，那么，新的社会保障建立伊始，就应该侧重覆盖新兴部门劳动者，原因是他们完全暴露在劳动力市场风险之下。但是，实际情况恰恰相反：第一波社会保障的主要覆盖对象是国有企业的正式职工，而不是其他部门的劳动就业人员。在这一时期，由于为国有企业改革服务配套这个重要考量，新兴部门就业的劳动者没有立即受益（信长星，2008）。

以上简略的历史回顾说明，在当代中国，社会政策的诞生并非是对市场化后果的被动反应。上世纪90年代后期启动的社会保障建设是中央政府的主动、前瞻性举措，与平稳推进国有企业改革、加快市场化进程的战略构想紧密相连。2000年以后，提升包容性、扩大覆盖面逐渐成为社会保障改革的主旋律。因此可以说，1997后经济社会变革的主流不是市场化的反向运动，而是向市场经济和社会政策的双重转型。这是理解改革中国的一个前提。

劳动就业和相关社会保障权利均等化

局部市场化改革包含着个人劳动权利和其他一些民事权利的调整。上世纪80年代的农村改革把劳动者从“集体劳动”中解放出来，成为自主劳动的主体，获得了劳动自由和经营自由。允许农民进城的人口管理政策陆续出台，农民实际上获得了在城市做临时性工作和居住的权利。大约在同时，城市中开始出现个体、私营和外资经济，这也是引入个人经营权和劳动权。随着这些改革的推进，进城农民工的数量不断增长，他们与新兴部门的城市劳动者一起，改变着城市的劳动就业结构。但是，这一时期的调整和变迁没有促进体制内外就业权利和相关权利的均等化。在当时形成一个在很大程度上延续旧体制的劳动就业和保障的等级身份：国企职工、其他城市职工、进城农民工。

1997年之后，改革逐渐从权利调整走向弱化、消除不平等，开启了劳动就业和就业关联社会保险的权利均等化进程。首先，自上世纪90年代后期起，国有企业职工开始告别正式工身份以及相应的国家保障，成为劳动法主体和社会保险参与者。这样，旧的权利级差从顶端开始瓦解。2002年以后，在国有企业改革完成攻关的基础上，劳动就业和相关社会保障的权利均等化改革向纵深发展。这一改革包含两条主线：一是加快推进就业市场化，建构统一、平等的劳动就业权利；二是提高新建社会保险制度的包容性，让就业关联社会保障真正覆盖全社会的各类劳动者。在权利均等化改革中，三个重要的历史事件值得专门考察，这就是农民工新政策、劳动合同立法和社会保险立法。

农民工新政策

自2003年起，中共中央提出“逐步统一城乡劳动力市场”，“形成城乡劳动者平等就业的制度”，农民工新政策开始酝酿。一个重要工作是取消农民进城就业的限制性规定。到2005年左右，限制农民工就业的部门规章和地方法规相继废止。在社会保险方面，把农民工纳入统一的工伤保险是一个突破。2014年1月，国务院发布的《工伤保险条例》，看上去与以往社会保险法规的用语一样，适用对象依然是“城镇职工”。但是，2005年6月，劳动和社会保障部发出通知，明确了农民工参加工伤保险是他们的基本权利。

2006年3月，国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，这是农民工新政策的系统化。该《若干意见》的重点是实现工资待遇平等和劳动关系平等，要求“农民工和其他职工要实行同工同酬”，在农民工劳动管理上要“严格执行劳动合同制度”。在歧视性就业政策废除的背景下，这些新的政策规定明确了单一的劳动者身份和统一的劳动关系模式，《劳动法》的阳光终于开始照耀进城农民工。

劳动合同立法

在推出农民工新政策之后，2008年实施《劳动合同法》。这是就业市场化改革的一个里程碑。1994年《劳动法》虽然对劳动合同制度做了原则上的法律规范，但是《劳动合同法》的立法环境是全新的。劳动制度改革的重心已经从国有企业转向劳动力市场整合；不利于农民工的法规与政策都清理了。因此，体现在《劳动合同法》之中的劳动关系法律框架适用于所有工人，包括与企业签订合同的农民工。依据《劳动合同法》，法律权利和劳动关系已经统一，对农业和非本地户口身份农民工的制度性歧视已经成为历史。

社会保险立法

《社会保险法》确立了就业关联社会保险的制度框架，是包容性社会保险改革的一个里程碑。该法律的第95条是，“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。这样，终结了是否为农民工单独设立社会保险项目的争论。这一改革是一个“去身份”的过程。上世纪90年代后期，改革措施使得一些新的一些社会保险制度向“体制外”城镇职工开放。2004年以后，进城农民工逐渐纳入这一改革进程中。《社会保险法》界定了以公民资格为基础的社会保险权利，每个劳动者，无论属于何种户籍身份，都应该参加、享受各类就业关联社会保险。这一改革使过去没有任何社会保护的农民工特别受益，他们虽然没有介入第一轮社会保险改革，但最终完全获得了平等权利。

就业和保障权利均等化的成就与展望

劳动就业和相关保障的权利均等化改革取得了可喜的成就。一方面，就业市场化大幅度推进。随着《劳动合同法》的贯彻落实，一个各类劳动全体平等就业的格局已经初步形成，今后的主要任务是加强该法律和相关法律的实施。另一方面，就业关联社会保险的包容性大大提升。《社会保险法》实施之后，参加社会保险已经成为公民的基本社会权利之一。最近的一个改革举措是破除企业职工与行政事业单位员工养老保险的“双轨制”，实现了就业关联社会养老保险制度的统一。这项改革也有利于劳动力市场的进一步整合。从公民保险权利的角度来说，今后，就业关联社会保险改革的大方向应该是提升制度的统一性，落实保险权益的跨统筹地区转移接续，提高统筹层次，等等。

权利均等化对农民工的影响：法律平等与事实平等

劳动就业和相关社会保险的权利均等化改革是否有效降低了农民工承受的这些方面的不平等，改善了他们的就业、收入和保障状况？首先可以断言，在均等化改革中，他们的法律权利地位得到了显著提升。原因很简单：过去，农民工处于劳动就业权利和相关权利的底层；而现在，从法律制度上说，权利等级已经破除，代之以平等的公民权利。但是，法律权利的平等并非一定意味着事实上的平等；关键是法律权利的实现。对于农民工而言，确切地说，取决于在他们和其他劳动就业群体之间，《劳动合同法》和《社会保险法》的实施程度是否存在可观的差别。如果农民工在法律实施方面的相对劣势非常明显且长期持续，那么有可能出现这样的情形：新的法律权利没有显著提升他们在经济社会生活中的实际地位。因此，有必要考察是否存在着专门针对农民工的强大且持续的干扰因素。

首先，需要考察现行户籍制度的直接影响。到目前为止，权利均等化改革是在不改变农民工户籍身份的前提下推进的。如果户籍制度作为一套正式制度安排，本身包含了对农民工就业身份和相关权利的特别限定，那么《劳动合同法》和《社会保障法》定义的平等权利就受到冲击，甚至形同虚设。但实际上，户籍制度并不包括这样的内容。到了2010年前后，劳动就业和相关社会保险有了全新的“游戏规则”，制度安排已经与劳动者的户籍身份完全脱钩；在这些方面，现存的户籍制度就变得无关紧要了。

第二，就业关联社会保险制度的某些规定对农民工参保的影响。目前，基本养老保险和基本医疗保险依然是地方统筹的，农民工等流动就业人员参保面临跨地区转移接续的困难。一些学者由此断言，新的社会保险制度没有包容农民工。但是，这种观点过于武断。对于农民工的社会保险获得而言，地方统筹无疑是一个问题，但其严重性应该是趋于下降的。在社会保险制度和运作方面，各级政府部门都在贯彻落实有关增加社会保险便携性的政策；中央政府最近明确提出，要实现基础养老金的全国统筹。从农民工流动的动向来看，近年来，就业和居住的稳定性在上升，省内流动和向家乡附近的中小城市回流的迹象都在增强。因此，受到社会保险地方统筹负面影响的农民工比例将逐渐缩小。

第三，社会排斥对农民工就业和参保的影响。专门限制农民工城市就业的政策属于制度性歧视或排斥，这已经成为历史。对农民工的社会排斥，主要源于对农村人的偏见。这类社会排斥还在一定程度上影响平等就业和参保权利法律的实施，但其影响力将不断衰减。过去，他们遭受到非制度性社会排斥，其根源在于一整套城乡分割式的、由政府部门实施的正式制度和政策。当这些制度变革之后，没有强烈文化背景的非制度性社会排斥已经失去了其制度基础，不会原封不动地持续下去。

根据上述讨论，可以初步推断：随着社会保险包容性改革的不断推进，进城农民工与城市本地劳动者之间在就业关联社会保险参与的机会差异将不断缩小。这就是说，破除旧的就业身份，按照公民资格重新设定社会保险权利规则，这一制度变革的影响是实质性的。从更一般的意义上说，劳动就业和相关社会保障权利的均等化将明显促进农民工经济社会地位的提升。

区域分割问题

均等化改革使农民工的经济社会地位得到明显改善，但是进城农民工依然面临一些权利缺失问题，主要是：第一，农民工不能在流入地参加或享受非就业关联社会保障项目，如最低生活保障和保障房；第二，农民工及其家属难以获取一些基本公共服务，最典型的例子是子女义务教育。这类问题，通常被一些学者作为证据，来论证城乡分割的持续。但是，应当注意，问题的性质已经发生了重大变化。在上世纪90年代及以前，农民工不能获得与城市居民平等的权利，原因是他们的农业户口身份；现在，不仅农民工遇到了上述权利缺失问题，城市中的外来市民也是如此。这是改革开放中产生的“本地/外来”分割与不平等，是区域分割在城市内部的反映。

城乡分割的衰落和区域分割的形成，是人口与劳动力分割的结构性变化。区域分割的最初表现是限制外来农民工就业，对本地劳动者实行就业保护。2000年以后，劳动力市场的地方保护政策逐渐式微，同时地方政府需要负担起就业关联社会保险的地方统筹职责，中央政府一时没有出台转移接续的政策。这样，造成了流动就业劳动者名义上可以参保、但实际上困难重重的状况，或者说制度设计与操作机制缺乏协调。在《社会保险法》出台前后，有了养老、医疗保险跨地区转移政策；2014年，又推出职工基本养老保险与城乡居民养老保险之间的转移接续政策。总体上说，影响流动人口就业关联社会保险权益转移和实现的操作性问题，已经在很大程度上得到解决。

在非就业关联社会保障和地方性基本公共服务方面，区域分割的问题依然比较严重。在制度设置上，非就业关联社会保障项目通常明确定义了本地户口作为基本资质的权利规则。在基本公共服务领域，限制流动人口的方式有制度设置的，有政策导向的，也有相机决策式的。例如，关于农民工子女在流入地接受义务教育，中央政府早就明确规定，流入地政府要负起责任。因此，地方政府不可能明文规定限制农民工子女入学。但是，在实际操作中，义务教育同等待遇面临种种困难，在外来流动人口比重较高的城市尤为如此。区域分割影响到外来流动人口，依然带有身份分割的性质，可能造成新的歧视与不平等。但应当看到，与过去那种壁垒森严的城乡分割不同，这一问题的严重性是有限的，趋于衰减的。■